城市公交成本規(guī)制探討

郝麗娜

[摘 要]城市公交成本規(guī)制是政府對公交財政補貼的一種監(jiān)管手段，從成本規(guī)制項目的內涵和補貼額度計算方法上來看，更多地體現(xiàn)出成本控制導向。文章通過對深圳和大連公交成本規(guī)制情況進行分析比較，研究成本規(guī)制方案在制定和實施過程中的特點、問題以及對策，探討公交成本規(guī)制未來發(fā)展新方向。

[關鍵詞]城市公交；成本規(guī)制；公交財政補貼

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.28.033

伴隨社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國城市公共交通經(jīng)歷了由自主經(jīng)營、自負盈虧的市場化運營向國有主導、強調公益的體制回歸，政府隨之擔負起保障公交行業(yè)平穩(wěn)運行的財政補貼職責。近年來補貼額度遞增，財政倍感壓力，實施公交成本規(guī)制是一種值得嘗試的財政補貼監(jiān)管手段。

1 公交成本規(guī)制概述

公交成本規(guī)制是指合理界定公交企業(yè)正常經(jīng)營性成本范圍，建立單位成本標準，并以此測算財政補貼的政策。

成本規(guī)制的目的是厘清公交企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界，政府與企業(yè)算“明白賬”，改變以前完全由財政兜底，虧多少補多少的公交財政補貼模式，使補貼有據(jù)可依，提升財政資金的利用效率。

成本規(guī)制旨在平衡公交行業(yè)企業(yè)化運營與公交服務準公共產品的雙重特性，兼顧財政的承受能力和公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為了加強公交財政補貼實施的有效性，深圳、上海、南京、大連等多個城市相繼出臺了成本規(guī)制管理辦法。

2 成本規(guī)制方案制定與實施

通過對幾個城市的公交成本規(guī)制方案進行分析比較，雖然各城市在計算財政補貼基數(shù)時采用的方法有所區(qū)別，但主體內容和操作流程基本一致。

2.1 成本規(guī)制

一般來說，成本規(guī)制項目涵蓋了公交企業(yè)的直接運營成本、期間費用、各項稅金及附加以及其他運營成本。

直接運營成本包括人員費用、燃料動力費、維保材料費等；期間費用包括公交企業(yè)為組織和管理車輛運營所發(fā)生的管理費用和財務費用等；各項稅金及附加包括增值稅、稅金及附加等；其他運營成本包括車輛保險費、公交卡交易費等。

2.2 收入規(guī)制

收入規(guī)制項目一般涵蓋了公交企業(yè)的公交業(yè)務運營收入、公交業(yè)務其他收入和非本市補貼收入。

公交業(yè)務運營收入包括公交卡收入、零票收入和月票收入；公交業(yè)務其他收入包括公交場站的租賃收入、公交廣告載體的租賃收入等。

非本市補貼收入包括燃油補貼以及中央、省級的其他補貼、補助等。

2.3 成本規(guī)制標準值、監(jiān)審值與規(guī)制值

成本項目標準值是成本規(guī)制方案中規(guī)定的，是針對每個成本項目逐一測算后確定的，通常是選取該成本項目近三年數(shù)據(jù)，經(jīng)過綜合計算得出較為客觀的成本消耗值，作為對公交企業(yè)相應成本項目進行審核的重要依據(jù)。

成本項目監(jiān)審值是由專業(yè)中介機構通過審計等手段監(jiān)審得出的成本數(shù)據(jù)。

成本項目規(guī)制值是將“監(jiān)審值”與“標準值”按成本規(guī)制方案中的具體要求比較后得出的成本數(shù)據(jù)，作為財政補貼的計算基數(shù)。

2.4 確定公交財政補貼額度

實行成本規(guī)制后的公交財政補貼額度通常有兩種計算方式，一種是以成本項目規(guī)制值為計算基數(shù)，引入公交企業(yè)合理利潤率的概念，進行綜合測算后得出補貼額度；另一種則直接用規(guī)制成本減去規(guī)制收入，所得差額由財政部門審核后確定為補貼額度。

2.5 成本規(guī)制操作流程

第一，公交企業(yè)按照成本規(guī)制方案的要求向財政部門提交年度成本和補貼預算報告，經(jīng)財政部門審核后列入預算執(zhí)行；第二，在下一年初由財政部門組織有關主管部門或委托專業(yè)中介機構對公交企業(yè)進行成本規(guī)制監(jiān)審，計算公交財政補貼額度；第三，由財政部門審核并確定補貼額度，及時與公交企業(yè)結清預算。

根據(jù)運營環(huán)境、運營條件的變化，對于成本規(guī)制項目和規(guī)制指標的標準值可進行定期調整，具體由財政部門組織修訂工作。

3 城市公交成本規(guī)制實例研究

深圳是國內較早實行公交成本規(guī)制的城市之一，其成本規(guī)制方案的制定和實施過程具有學習和借鑒意義。通過對深圳和大連的成本規(guī)制情況進行分析比較，兩個城市各具特點也遇到過相似的問題，對探討公交成本規(guī)制未來發(fā)展新方向具有現(xiàn)實意義。

3.1 深圳公交成本規(guī)制概況

隨著特區(qū)經(jīng)濟飛速發(fā)展，至2007年深圳一共有38家公交企業(yè)，其中絕大部分是民營企業(yè)，為深圳公交做出了很大貢獻，但因競爭激烈也存在超速行駛、搶客甩客行為等不盡如人意的情況。2007年3月，深圳市出臺《公交行業(yè)特許經(jīng)營改革工作方案》，逐步將38家公交企業(yè)整合為國資相對控股的3家特許經(jīng)營公司：深圳巴士集團股份有限公司、深圳市東部公共交通有限公司和深圳市西部公共汽車有限公司。政府對這3家企業(yè)給予以“成本規(guī)制”為基礎的財政補貼，實行微利經(jīng)營。在這一理念的指導下，深圳公交成本規(guī)制表現(xiàn)出兩個特點。

一是引入成本利潤率的概念進行投資回報調節(jié)，當公交企業(yè)成本利潤率高于6%時，超額利潤部分的30%留給企業(yè)用于發(fā)展，另外的70%進入投資回報專項資金，將來以豐補歉，專項用于公交成本利潤率水平保障補貼。

二是將公交服務質量與補貼掛鉤，進行服務質量調節(jié)，掛鉤比例為成本利潤率的30%。當公交服務質量達到規(guī)定標準時，考核得分等于或高于標準分，企業(yè)可全額獲得各項補貼；當公交服務質量達不到規(guī)定標準時，考核得分低于標準分，相應扣減補貼金額。

3.2 大連公交成本規(guī)制概況

大連公交始于1909年，至今已有百年歷史，伴隨著城市發(fā)展經(jīng)歷了不同階段，2005年12月，大連市政府出臺了《大連市優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實施意見》。為貫徹落實“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，2006年7月，經(jīng)市政府批準組建公交集團，對大連公交進行全面整合。通過調研得知，2012年至2015年公交集團客運量增長緩慢，客運收入、營運里程均處于下行趨勢，2015年由于地鐵1號、2號線正式開通運營，公交客流有加速下行趨勢，與此同時，公交財政補貼仍維持在高位且有遞增趨勢，市財政據(jù)此要求公交集團實施成本規(guī)制。

大連公交成本規(guī)制方案中以規(guī)制成本與規(guī)制收入的差額作為財政補貼的計算基數(shù)，經(jīng)財政部門審核后確定最終的補貼額度。結合本市公交企業(yè)的實際情況，大連公交成本規(guī)制方案體現(xiàn)出兩個特點：一是要求企業(yè)對公交業(yè)務人員總量和薪酬水平進行嚴格管控，原則上只允許增加一線司乘人員，并對司乘人員人車比做出了具體規(guī)定；二是要求企業(yè)按照成本規(guī)制要求細化、完善運營指標統(tǒng)計體系和財務核算體系，確保規(guī)制數(shù)據(jù)和規(guī)制指標真實、準確、及時填報，滿足成本規(guī)制管理的需要。

3.3 問題

兩個城市在方案制定和實施中遇到了類似的問題：

第一，成本規(guī)制的初衷是核算公交企業(yè)的實際成本，進而確定公交財政補貼標準。在實際測算中，成本規(guī)制項目標準值的核算依據(jù)普遍來源于公交企業(yè)近三年的成本數(shù)據(jù)，相當于默認了這些數(shù)據(jù)都是合理的、經(jīng)濟的，若以前存在跑冒滴漏的情況，則據(jù)此制定的成本項目標準值難以有效反映企業(yè)真實的能耗情況。

第二，成本規(guī)制方案中對于那些設置了標準值浮動范圍的成本項目，比如燃料動力費、維保材料費等，若企業(yè)實際消耗低于標準值下限，則按下限計入規(guī)制成本，由此得到的收益由企業(yè)享有。這體現(xiàn)了成本規(guī)制的激勵導向，但在有些城市施行效果卻不樂觀，公交企業(yè)降耗增效的動力不足。實際上，根據(jù)方案中的補貼額度計算方式，企業(yè)更傾向于將成本做高以獲取更多補貼。

3.4 對策

針對上述問題，深圳市對公交成本規(guī)制補貼政策進行了優(yōu)化和完善，制定了《深圳市公共交通財政定額補貼政策實施方案》，實行以“購買服務大包干制”為核心的定額補貼政策。通過對公交企業(yè)服務規(guī)模、運營指標完成情況及服務質量考核結果進行綜合評定，來確定年度財政補貼總額。這種監(jiān)管方式意在解決企業(yè)自主經(jīng)營積極性不強的問題，以期實現(xiàn)保障公益性服務和激勵企業(yè)增收節(jié)支的雙重目標，提高財政補貼資金的使用效率。

根據(jù)成本規(guī)制管理暫行辦法，經(jīng)過三年的實踐，大連也將于2018年迎來方案調整的時間節(jié)點，預計將會在回顧過去三年施行情況、總結經(jīng)驗和不足的基礎上，對成本規(guī)制方案進行相應的調整。

4 結 論

公交成本規(guī)制在規(guī)范公交企業(yè)成本核算體系和提升運營管理水平等方面發(fā)揮了積極作用，為確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，主管部門應轉變思路，將管理重點逐漸由控制成本導向轉為服務質量導向，提升公交成本規(guī)制理論和實踐水平，以政府購買服務的形式實現(xiàn)公交財政補貼方式創(chuàng)新。

參考文獻：

[1]王俊華. 城市公共交通營運企業(yè)財會工作指南[M].上海：立信會計出版社，2010.

[2]霍義諸.現(xiàn)代城市公共交通企業(yè)管理概論[M].上海：華東師范大學出版社，2014.