人口較少民族公共服務(wù)均等化研究

龍周雅妮

摘 要：公共服務(wù)均等化是推動(dòng)社會(huì)民生建設(shè)的根本，是科學(xué)發(fā)展、共享發(fā)展的重要基礎(chǔ)。推動(dòng)人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)均等化建設(shè)，是縮小民族發(fā)展差異、統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的重要舉措。文山州地處國(guó)家西南邊陲，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，人口較少民族地區(qū)更是發(fā)展的短板，推進(jìn)人口較少民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，是文山州打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役，與全國(guó)全省同步全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：人口較少民族；發(fā)展差異；公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化，即不同地區(qū)、不同民族、不同群體都能公平的享受到大致均等的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是享受的機(jī)會(huì)均等。黨中央高度重視民族地區(qū)的發(fā)展，黨的十八大報(bào)告明確提出了基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》，明確了十三五期間推進(jìn)人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的總體部署。人口較少民族聚居地區(qū)大都條件差、起步晚、基礎(chǔ)弱、底子薄。扶持人口較少民族發(fā)展，提供均等的公共服務(wù)是公平正義的體現(xiàn)，是改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，是推動(dòng)各族人民團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，和諧發(fā)展，共享現(xiàn)代化成果的重要舉措，是促進(jìn)“兩個(gè)共同”的必然要求，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵保障。

一、文山州仡佬族公共服務(wù)現(xiàn)狀

文山壯族苗族自治州是集邊疆、民族、貧困、山區(qū)、戰(zhàn)區(qū)為一體的邊疆民族自治州，居住著漢、壯、苗、彝、瑤、回、傣、白、蒙古、布依、仡佬族11個(gè)民族。2016年全州常住人口為362.1萬(wàn)人，少數(shù)民族人口209.66萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9%。據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年文山州仡佬族人口為1787人，占總?cè)丝诘?.05%。2016年，仡佬族人口占總?cè)丝诒壤c2010年基本持平。文山州的仡佬族散居在麻栗坡、富寧、廣南、硯山、馬關(guān)等縣的部分鄉(xiāng)村里。麻栗坡縣楊萬(wàn)鄉(xiāng)翻坡村、富寧縣木央鎮(zhèn)木杠村委會(huì)田灣村小組的仡佬族居住集中，人口較多，是仡佬族居住地的典型代表。近年來(lái)，兩個(gè)地區(qū)在深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育；深化與東部地區(qū)對(duì)口支援幫扶共建工作，提升公共服務(wù)能力；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展壯大村級(jí)經(jīng)濟(jì)等方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)。

（一）義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)全覆蓋，仡佬族青少年的素質(zhì)普遍提高

通過(guò)“兩免一補(bǔ)”、“校舍援建”等政策措施施行，徹底改變了人口較少民族地區(qū)上學(xué)難、上學(xué)貴的現(xiàn)狀，翻坡村和田灣村都實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的全覆蓋。兩地基礎(chǔ)教育中師資、教學(xué)設(shè)施等軟件、硬件條件不斷改善，仡佬族享有與其他民族學(xué)生同等受教育機(jī)會(huì)，不同民族之間的教育差異化逐步縮小。兩村小學(xué)入學(xué)率100%，翻坡村適齡兒童就讀于楊萬(wàn)小學(xué)，生師比是26：1，田灣村適齡兒童就讀于木杠小學(xué)，生師比是28：1。

（二）文體類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快

兩村都加快推進(jìn)群眾公共文體活動(dòng)站點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繁榮民族文體事業(yè)。翻坡村現(xiàn)在建活動(dòng)室一個(gè)、燈光球場(chǎng)一塊，田灣村設(shè)文化室一個(gè)，群眾積極組織開展多種形式的、具有民族特色的、寓教于樂(lè)的文體活動(dòng)。

（三）道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。2016年，翻坡村向上爭(zhēng)取資金，投資55萬(wàn)元硬化進(jìn)村通組干道1.8公里，2017年全村進(jìn)村通組道路硬化率已達(dá)到100%。翻坡村危房改造方面成績(jī)顯著，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)戶戶房屋為磚混結(jié)構(gòu)。田灣村進(jìn)村道路硬化率達(dá)到70% ，道路通達(dá)各家各戶。

（四）與東部地區(qū)對(duì)口支援幫扶共建工作不斷深化

東部地區(qū)大力扶持文山州貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。上海、深圳支持兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校舍、衛(wèi)生院援建，切實(shí)幫助改善了兩地基層教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件。

二、文山州仡佬族公共服務(wù)存在哪些問(wèn)題

（一）公共服務(wù)整體效率偏低

云南省的仡佬族主要集中在文山州，文山州仡佬族人口數(shù)量少，多居住在中越邊境線上，山高路陡，土地貧瘠，交通不便，惡劣的自然環(huán)境，增加了公共服務(wù)支出的成本，降低了公共服務(wù)的效率。

（二）醫(yī)療公共服務(wù)滯后

楊萬(wàn)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、木杠村衛(wèi)生室與翻坡、田灣兩個(gè)村寨的距離較遠(yuǎn)，村民看病極其不便。衛(wèi)生院、室的醫(yī)護(hù)人員少、醫(yī)療水平低，基本藥品不齊全。貧困與惡劣的健康狀況密切相關(guān)，因病致貧、返貧，仍是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。

（三）教育產(chǎn)出效率低

兩村雖然實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育全覆蓋，但是在中小學(xué)教育的水平和質(zhì)量和城鎮(zhèn)相比，仍有差距。教育投入方面，兩地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入與城鎮(zhèn)地區(qū)差距不大，對(duì)口支援的教育援助略高于城鎮(zhèn)地區(qū)，但是教育產(chǎn)出效率低，楊萬(wàn)、木杠小學(xué)的生師比分別是城鎮(zhèn)小學(xué)的1.53、1.64倍；教育結(jié)果差異大，翻坡、田灣兩村的文盲人口占15歲及以上人口比分別是14.21%、14.57%，高于城鎮(zhèn)的6.5%。

（四）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

仡佬族人口多處于中越邊境、陡峭的山區(qū)，兩村的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施落后，莊稼多種植在高山陡坡地帶，翻坡村灌溉溝渠僅800米，田灣村無(wú)灌溉溝渠，農(nóng)作物運(yùn)輸全靠人背馬駝。翻坡村、田灣村的農(nóng)業(yè)基本停留在靠天吃飯的年代。

（五）社會(huì)保障項(xiàng)目投入不均衡

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)出效率低。兩地養(yǎng)老保險(xiǎn)的均等化程度較好，覆蓋率達(dá)到98%以上，但是由于繳費(fèi)能力有限，保障水平低，不能很好地解決“老有所養(yǎng)”問(wèn)題。木央鎮(zhèn)設(shè)公立養(yǎng)老院一個(gè)，由于保守的思想觀念，田灣村無(wú)一位老人去養(yǎng)老院，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施有投入、無(wú)產(chǎn)出。二是社會(huì)保障項(xiàng)目投入及其不均衡。兩地失業(yè)、工傷保險(xiǎn)投入均處于空白狀態(tài)。翻坡村80%以上的人都從事建筑業(yè)，屬于高危行業(yè)，卻沒有相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。

（六）文化類公共服務(wù)缺位

文山州境內(nèi)的仡佬族文化變?nèi)酢⑾?yán)重。仡佬族語(yǔ)言通用漢語(yǔ)，翻坡和丁家坡兩村仡佬族共96戶，411人，占兩村總?cè)丝跀?shù)的78%。兩村會(huì)講仡佬語(yǔ)的7人，占兩村仡佬族總?cè)丝跀?shù)的1.7%，全都是六十、七十歲以上的老人。仡佬族文字采用漢字，住宅、服飾均已漢化，只保留了部分喪葬習(xí)俗。翻坡村沒有文化活動(dòng)室，翻坡、田灣村均無(wú)圖書室。兩村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分薄弱，文化服務(wù)與群眾文化需求不適應(yīng)。民族文化的長(zhǎng)期流失，民族文化保護(hù)的長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致了仡佬族民族文化匱乏，民族文化傳承人斷層、民族文化消失嚴(yán)重。

三、促進(jìn)公共服務(wù)均等化建議

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，建設(shè)服務(wù)型政府

政府是提供基本公共服務(wù)的主體，對(duì)民族地區(qū)的政策傾斜扶持，使非均等現(xiàn)象有所改善，但是相對(duì)數(shù)量和投入“輕產(chǎn)出”的公共支出狀態(tài)，導(dǎo)致投入向產(chǎn)出的轉(zhuǎn)化率普遍偏低。政府公共服務(wù)支出效率低，受幾個(gè)方面因素的影響，一是由于仡佬族居住地較差自然環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為困難，增加了公共服務(wù)的供給成本；二是由于地方財(cái)政能力有限，減少了對(duì)基本公共服務(wù)的投入；三是由于服務(wù)觀念滯后。受傳統(tǒng)績(jī)效觀影響，地方政府熱衷于投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)型項(xiàng)目，公眾偏好強(qiáng)的，不容易出政績(jī)的項(xiàng)目投入較少。

政府應(yīng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的效率。一要全面推行政務(wù)公開、打造陽(yáng)光透明服務(wù)型政府。二要轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)作風(fēng)，切實(shí)解決門難進(jìn)、臉難看、事難辦的問(wèn)題，更好地服務(wù)基層、服務(wù)群眾。三是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體多元化。打破政府作為公共服務(wù)唯一主體的治理模式，適當(dāng)引入市場(chǎng)主體、社會(huì)主體參與公共服務(wù)，建立公私機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。加快推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)的管理，不僅能有效地減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更能催化政府提高公共服務(wù)效率。四是建立公眾參與公共服務(wù)機(jī)制。公民是公共服務(wù)需求的主體，建立公共服務(wù)的官員考核體系以及代表公眾利益的組織，是提高群眾參與公共服務(wù)政策制定話語(yǔ)權(quán)，有效整合資源，提高政府公共服務(wù)效率的有效途徑。

（二）加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高財(cái)政供給能力

地方政府是提供基本公共服務(wù)的主要力量，人口較少民族居住地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后是制約公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的瓶頸。地方財(cái)政應(yīng)加大對(duì)人口較少民族地區(qū)的投入，以適應(yīng)民族地區(qū)實(shí)際公共服務(wù)需求。人口較少民族地區(qū)更要加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高自身財(cái)政供給能力，保證公共服務(wù)資金的投入。一是發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。經(jīng)調(diào)研，仡佬族居住地大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、底子薄，調(diào)研的兩個(gè)村寨均屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，兩村 96%以上農(nóng)戶都沒有參加農(nóng)業(yè)合作社。應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，以村委會(huì)為主體，組建相應(yīng)的農(nóng)業(yè)合作社或創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。采取“合作社+農(nóng)民+基地+銷售”等形式，開展技術(shù)指導(dǎo)、信息傳遞、物資供應(yīng)、產(chǎn)品加工、市場(chǎng)營(yíng)銷等服務(wù)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。二是因地制宜，突出特色。仡佬族居住地多屬于山區(qū)，要通過(guò)完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照適宜發(fā)展什么就發(fā)展什么的原則，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)辦生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)、股份合作制林場(chǎng)等辦法，合理開發(fā)利用林業(yè)、農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)品。

（三）拓展轉(zhuǎn)移支付形式，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度

對(duì)口支援、東西扶貧協(xié)作都體現(xiàn)了橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，只是尚未形成制度。推進(jìn)對(duì)仡佬族居住地的專項(xiàng)扶貧力度和加強(qiáng)東西扶貧協(xié)作，能有效地促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力的平衡。在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展轉(zhuǎn)移支付的形式，除了對(duì)教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)援助，可增加醫(yī)療技術(shù)援助、師資援助、掛職對(duì)口援助、失業(yè)人員就業(yè)培訓(xùn)基地、對(duì)口援助文化保護(hù)項(xiàng)目等方面的交流合作，為人口較少民族地區(qū)提高公共服務(wù)的質(zhì)量提供人才、技術(shù)的強(qiáng)力支撐，提升人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)的效率。

（四）側(cè)重提高文化發(fā)展類公共服效率，拯救“被遺忘”的民族文化

民族文化是民族生存和發(fā)展的本質(zhì)動(dòng)力，加快人口較少民族地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展，既是人口較少民族地區(qū)發(fā)展的需要，也對(duì)提高全民族素質(zhì)，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定具有很重要的意義。仡佬族有悠久的藝術(shù)、飲食文化，文山州的仡佬族文化消失嚴(yán)重，有解放初期仡佬族語(yǔ)言被歧視導(dǎo)致民族文化弱化的原因，也與民族文化的傳承、保護(hù)工作缺失有一定的關(guān)系。一是加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)?？茖W(xué)配置公共文化資源，整合文化設(shè)施建設(shè)投入，保證人口較少民族地區(qū)基層農(nóng)村群眾基本文化權(quán)益。支持人口較少民族地區(qū)鄉(xiāng)村書屋建設(shè)、電影公益放映以及組織開展各類民族文化體育活動(dòng)，進(jìn)一步激發(fā)群眾參與民族文化活動(dòng)的熱情，激發(fā)民族文化傳承的自覺性。二是推動(dòng)仡佬族民族文化保護(hù)工作。仡佬族民族文化是中華民族寶貴精神財(cái)富不可缺少的組成部分，仡佬族民族的珍貴文化遺產(chǎn)正逐漸消亡，對(duì)仡佬族民族文化遺產(chǎn)搶救和保護(hù)行動(dòng)刻不容緩。搶救和保護(hù)仡佬族民族文化，政府有義不容辭的責(zé)任。在政府主導(dǎo)的主體下，社會(huì)廣泛參與，積極組織開展民間民族文化活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)仡佬族民族文化的活態(tài)式保護(hù)；支持幫助民間藝人技藝傳承，培養(yǎng)傳承人；加強(qiáng)對(duì)仡佬族民族文化的政策、資金支持，重視并推動(dòng)仡佬族民族文化事業(yè)的保護(hù)和發(fā)展。

（五）完善社保項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，均衡社會(huì)保障項(xiàng)目發(fā)展

兩村的新農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目發(fā)展較好，但是農(nóng)民工、傷殘、孤兒等特殊群體的保障問(wèn)題尚無(wú)切實(shí)可行的保障措施，增加了社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)按照“填平補(bǔ)齊”原則，完善社保項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向農(nóng)民工、傷殘、生活困難群眾傾斜，保障其基本生產(chǎn)生活。在加強(qiáng)政府責(zé)任建設(shè)的主體下，可引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有條件的村集體可以對(duì)參保人進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)助，積極鼓勵(lì)其他的經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助，建立政府、社會(huì)、農(nóng)民相結(jié)合的分擔(dān)機(jī)制，建立均等的社會(huì)保障公共服務(wù)體系。

（六）從效率入手，解決群眾關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題

經(jīng)調(diào)研，群眾關(guān)注的公共服務(wù)問(wèn)題主要集中在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域。應(yīng)積極回應(yīng)群眾在這些方面的訴求，傾斜政策措施，加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，突出工作重點(diǎn)，提高支出效率。一要構(gòu)建人口較少民族地區(qū)教育、醫(yī)療服務(wù)體系的人才支撐。加大人才培養(yǎng)、培訓(xùn)力度，配強(qiáng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和師資力量，強(qiáng)化醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)人口較少民族地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二要加快提高人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)水平和均等化程度。加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，健全服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)效率，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓發(fā)展成果惠及各族群眾。