新時(shí)代城中村問(wèn)題形成與改造對(duì)策

鄭嘉儀 許婕

摘要 闡述了城中村的形成與現(xiàn)存問(wèn)題，結(jié)合廣州與珠海城中村改造模式，分析了兩地城中村改造的對(duì)策，并得出了廣州與珠海城中村改造對(duì)我國(guó)城市更新的啟示，以期為我國(guó)城中村改造提供借鑒。

關(guān)鍵詞 城中村；問(wèn)題；改造；啟示；廣州；珠海

中圖分類號(hào) TU984.114 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）17-0282-02

十八大后至2020年是全面決勝小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。新中國(guó)在建國(guó)后到改革開(kāi)放至今，解決了溫飽、貧困等民生難題，并取得了驚人的進(jìn)步，目前是全民進(jìn)入小康社會(huì)的決勝期。農(nóng)村發(fā)展即全面發(fā)展，農(nóng)村小康即全面小康。我國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展凸顯出來(lái)的是城市與農(nóng)村之間差距過(guò)大，在擴(kuò)展城市區(qū)域的過(guò)程中繞開(kāi)了農(nóng)村的宅基地，使得城市擴(kuò)展速度加快，但也因此落下了城中村這一弊病，衍生在城市之中，阻礙了城市的全面發(fā)展。

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，黨的十九大是在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次十分重要的大會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在解決貧困人口的問(wèn)題上取得了明顯的進(jìn)步。世界銀行行長(zhǎng)金墉表示，中國(guó)減貧的成就是人類歷史上最偉大的事件之一，世界極端貧困人口能下降，中國(guó)是貢獻(xiàn)率最高的國(guó)家之一。隨之而來(lái)的是要落實(shí)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，進(jìn)入關(guān)鍵的決勝期。

珠三角作為外來(lái)人口最多、GDP增速最快的省份，迎之而來(lái)的是解決民生問(wèn)題?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，更重要的是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困”。廣東省被國(guó)土資源局給予了“三舊改造”的特殊政策，所謂“三舊”是指舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)[1]。而在改造上不僅要解決農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題，在引入開(kāi)發(fā)商的同時(shí)更要處理好政府、村民、集體和開(kāi)發(fā)商之間的利益關(guān)系，切實(shí)使村民得到合理補(bǔ)償，開(kāi)發(fā)商進(jìn)行高質(zhì)量改造。

1 城中村的形成與現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 城中村的概念

在學(xué)術(shù)界，不同的研究領(lǐng)域?qū)Τ侵写宓亩x不同。筆者從城鄉(xiāng)二元角度出發(fā)，以國(guó)有土地和集體所有土地的劃分來(lái)定義城中村。從當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，城中村可分為3種，一是處于城市之內(nèi)，土地還未被征收，屬于集體所有的區(qū)域；二是處于城市邊緣，但已沒(méi)有可耕種土地的區(qū)域；三是距離城市很遠(yuǎn)的城郊區(qū)，尚有小面積可耕種田地的區(qū)域。筆者主要探究處于城市中且屬于集體所有的土地所形成的城中村。

1.2 城中村的形成

從1980年開(kāi)始，為了促進(jìn)發(fā)展，明確形成城鄉(xiāng)二元結(jié)合態(tài)勢(shì)，農(nóng)村生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品除留存自給外全部上繳至國(guó)家，以維持城市的工業(yè)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市區(qū)域逐漸擴(kuò)張，將城市周邊的農(nóng)村劃入城市范疇。但在改造過(guò)程中，為了降低改造的成本，建設(shè)城市繞開(kāi)了集體所有的宅基地土地，形成了城市包圍的形態(tài)。換言之，宅基地是在建設(shè)城市中為了降低成本而沒(méi)有納入建設(shè)的區(qū)域，而宅基地是原有村落在征收農(nóng)耕地后平均分給戶口所在地村民的土地，如此一來(lái)，宅基地的存在便成為了“縮小村落”，進(jìn)而在城市中形成了城中村。從而形成了在空間上與城市相融合，政策上土地仍屬于集體所有的“城中村”。

1.3 城中村現(xiàn)存問(wèn)題

一是由于宅基地的存在，使得仍然屬于集體土地的區(qū)域形成了城中村；二是在廣州、珠海等城市中，由于外來(lái)人口的增多，城中村形成了競(jìng)爭(zhēng)性的出租房，該出租房的收益高，拆遷補(bǔ)償問(wèn)題很難談攏；三是由于大多數(shù)政府傾向于尋找開(kāi)發(fā)商解決在拆遷過(guò)程中的釘子戶問(wèn)題，這不僅增加更多社會(huì)問(wèn)題，而且在改造完成后，原本的城中村成為了中高檔小區(qū)，降低了城市對(duì)流動(dòng)人口的容納功能；四是城中村的管理屬于村委會(huì)，在建造上沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，使得違建、“一線天”“握手樓”的建筑大量存在；五是當(dāng)?shù)刂伟踩狈?，衛(wèi)生條件未得到較好的控制，出現(xiàn)了“臟、亂、差”現(xiàn)象，并且屬于城市中犯罪率高發(fā)地帶。

2 廣州與珠海城中村改造模式探究

2.1 廣州城中村改造模式

一是2017年以前在廣州的城中村改造中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一直被禁止參與舊城更新改造工程，主要是由于開(kāi)發(fā)商以追求最大利益為目標(biāo)，在對(duì)城中村改造開(kāi)發(fā)的過(guò)程中很少甚至不考慮社會(huì)利益并過(guò)度開(kāi)發(fā)，違背了城中村改造的初衷，并且開(kāi)發(fā)商為了追求過(guò)高的容積率而導(dǎo)致城市中樓房密集度過(guò)高，不考慮環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，脫離了城市健康規(guī)劃的初衷，造成城市中的“城中村”現(xiàn)象；二是一村一策，即各個(gè)村的改造方案只由村設(shè)計(jì)，然后提交相關(guān)部門進(jìn)行審批；三是政府認(rèn)為城中村改造最后的受益者是村民本身，因而對(duì)于城中村改造村民是有責(zé)任的，故通過(guò)區(qū)、鎮(zhèn)、村、村民和社會(huì)共同籌資是廣州市城中村改造的籌資方式[2]；四是政府會(huì)以優(yōu)惠政策進(jìn)行支持。

2017年7月19日，廣州市政府官網(wǎng)發(fā)布《廣州市城市建設(shè)第十三個(gè)五年規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。依據(jù)《規(guī)劃》遵循“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，全市統(tǒng)籌、綜合提升，利益共享、公平公開(kāi)，歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”四大原則，對(duì)十三五期間廣州的城市建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，也因此廣州城中村的改造進(jìn)程取得了較大的進(jìn)展。

2.2 珠海城中村改造模式

珠海市政府主導(dǎo)運(yùn)用“政府引導(dǎo)，政策推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作”的理念，出臺(tái)《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實(shí)施辦法》《關(guān)于配合城中舊村改建盤活控制商品房的鼓勵(lì)辦法》等政策。一是政府主動(dòng)讓利較大的土地收入，規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的搬遷、安置計(jì)劃和低價(jià)優(yōu)惠（如“拆一減二免三”），即根據(jù)不同的項(xiàng)目和地點(diǎn)，每1 m2的舊村被房地產(chǎn)商拆除，房地產(chǎn)商可免于繳納2 m2或3 m2的地價(jià)，并且在報(bào)建時(shí)給予優(yōu)惠；二是通過(guò)招標(biāo)的方式吸引房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，并在運(yùn)作中由政府進(jìn)行監(jiān)督，保障村民的利益。

2.3 兩地城中村改造的對(duì)策分析

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，廣州市區(qū)有139個(gè)城中村，在過(guò)去的逾10年中并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。一是隨著時(shí)間的流逝，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣州成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的四大城市之一，村民對(duì)城中村改造的期望值只升不降；二是城中村改造耗費(fèi)資金多，工程改造量大，村和村民無(wú)法籌集大量的資金而導(dǎo)致改造無(wú)法落實(shí)；三是囿于廣州當(dāng)時(shí)的政策限制，禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)廣州城中村進(jìn)行改造，從而一直無(wú)法落實(shí)改造項(xiàng)目；四是廣州的村民與建立起的“改造公司”之間產(chǎn)生利益沖突問(wèn)題而遲遲未能達(dá)成協(xié)議，如天河區(qū)的冼村，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)逾10年的洽談仍未能進(jìn)行改造。珠海城中村改造由于引入了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，改造進(jìn)度比廣州快，政府擔(dān)任主要角色，調(diào)節(jié)村、村集體、村民和開(kāi)發(fā)商之間的利益關(guān)系，并主動(dòng)讓利大部分土地收入，在改造過(guò)程中兼顧多方的利益，進(jìn)而推動(dòng)珠海城中村改造工程。但由于引進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商而與村民產(chǎn)生的利益沖突矛盾同樣不能忽視。

從2009年廣州“三舊”改造被啟動(dòng)，截至2016年底，廣州對(duì)42個(gè)城中村項(xiàng)目進(jìn)行了復(fù)批。近年來(lái)，廣州由于依據(jù)《規(guī)劃》遵循“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，全市統(tǒng)籌、綜合提升，利益共享、公平公開(kāi)，歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”四大原則，城中村改造項(xiàng)目在穩(wěn)步推進(jìn)，廣州市城市更新局在2017年5月17日發(fā)布了《關(guān)于委托開(kāi)展廣州市城市更新土地整備規(guī)劃研究的詢價(jià)公告》，明確了歡迎符合條件的單位參與報(bào)價(jià)。廣州市開(kāi)始利用市場(chǎng)運(yùn)作對(duì)城市進(jìn)行更新，力爭(zhēng)通過(guò)5年的建設(shè)率先全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家重要中心城市功能整體躍升。

3 廣州與珠海城中村改造對(duì)我國(guó)城市更新的啟示

城中村改造的過(guò)程中，涉及到政府、村、村集體、村民和開(kāi)發(fā)商的利益，要在五者的利害關(guān)系中找到平衡是解決城中村問(wèn)題的先決條件。由于我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元制度，城中村的改造涉及土地和制度等問(wèn)題，且當(dāng)前正值于建設(shè)全面小康社會(huì)的決勝期，該問(wèn)題的復(fù)雜性進(jìn)一步提高。

3.1 城中村改造需要用創(chuàng)新性思維推進(jìn)

城中村改造已在珠三角啟動(dòng)了逾10年，已然不是一個(gè)新的見(jiàn)聞。不論在全國(guó)還是全世界都沒(méi)有一個(gè)完善的先例作指導(dǎo)，城中村改造需要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探究出新的對(duì)策。廣州市在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里都禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入城中村改造，而珠海的市場(chǎng)運(yùn)作模式促進(jìn)了一大批城中村完成了改造，與之相比廣州的改造進(jìn)度明顯要落后很多。而近年來(lái)廣州市的逾10個(gè)舊城區(qū)運(yùn)用了新的政策進(jìn)行改造，例如位于天河城區(qū)的獵德村，一是根據(jù)土地“三分制”的原則將土地劃分為住宅建設(shè)用地、商業(yè)建設(shè)用地和拍賣土地獲得資金，二是實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)換置，三是不直接引入開(kāi)發(fā)商，通過(guò)上述3個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)進(jìn)行改造。廣州城中村的改造進(jìn)展也因此而加快，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣州作為核心城市的建設(shè)目標(biāo)。

3.2 城中村改造中組織形式的借鑒

廣州城中村改造形式為政府引導(dǎo)、改制現(xiàn)行、分步實(shí)施，珠海形式為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、同步實(shí)施[3]。兩者城中村改造進(jìn)程的區(qū)別在于是否引入資金，導(dǎo)致在改造上速度的不同。而近年來(lái)，開(kāi)發(fā)商不直接投入資金、政府進(jìn)行資金監(jiān)管也成為廣州城中村改造新的組織形式，即政府主導(dǎo)、村集體改造實(shí)施的形式，該模式一方面可以對(duì)開(kāi)發(fā)商的改造行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面保障了村、村集體和村民的利益。由于廣州新的改造模式，結(jié)合廣州、珠海的優(yōu)勢(shì)，既可讓村民掌握主動(dòng)權(quán)，又可降低城中村改造中“釘子戶”問(wèn)題的出現(xiàn)率，同時(shí)可推進(jìn)城市更新，構(gòu)建規(guī)劃整齊的城市，達(dá)成建成小康社會(huì)的目標(biāo)，此形式經(jīng)過(guò)廣州對(duì)城中村改造的各種模式進(jìn)行結(jié)合，形成了值得向全國(guó)推廣的城中村改造模式[4]。

3.3 加強(qiáng)政策宣傳，完善農(nóng)民失地再就業(yè)體系

我國(guó)城市的建設(shè)因繞開(kāi)了城市中農(nóng)村宅基地的區(qū)域，且對(duì)農(nóng)村進(jìn)行大面積的改造，從而達(dá)成了快速擴(kuò)展的目的，以更低的成本迅速發(fā)展，遺留下來(lái)的是如城市傷疤般的城中村難題。城中村的改造涉及到村民的居住環(huán)境，政府、村、村集體和村民的利益關(guān)系及城市建設(shè)與管治問(wèn)題。但由于我國(guó)的歷史發(fā)展，村落成為村民長(zhǎng)期生活的地方，并且當(dāng)?shù)卮迕袷来鷱氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，知識(shí)眼界落后于現(xiàn)今的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。城市在對(duì)城中村改造時(shí)，要保存村落原有的宗祠寺廟，不僅不能夠傷害當(dāng)?shù)卮迕竦淖诮绦叛觯S護(hù)村民世代的家族文化；完善村民的知識(shí)體系，教育引導(dǎo)其樹(shù)立正確的財(cái)富觀、就業(yè)觀，鼓勵(lì)和支持村民自主創(chuàng)業(yè)和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)[5-6]。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前正值建設(shè)全面小康社會(huì)的決勝期，應(yīng)著力解決社會(huì)矛盾、解決城鄉(xiāng)差距、解決農(nóng)村問(wèn)題、帶動(dòng)農(nóng)村建成小康社會(huì)，以完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。廣東省作為城中村改造的先鋒隊(duì)，要在實(shí)踐中得出有效的改造方案，并推廣至全國(guó)，以實(shí)現(xiàn)決勝全面小康社會(huì)這一目標(biāo)。

5 參考文獻(xiàn)

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[2] 郭臻.轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)多元利益沖突與政府的角色定位：以廣州、珠海市城中村改造的實(shí)踐為例[J].學(xué)術(shù)研究，2008（6）：69-73.

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