川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)利益共享機制探索

王傳明 邵展翅

[摘 要]水電工程是一個涉及政府、業(yè)主、移民等多主體多維度的系統(tǒng)工程。文章基于川藏少數(shù)民族地區(qū)水電工程開發(fā)戰(zhàn)略地位，從定性角度探討政府各職能部門之間、政府與業(yè)主之間、業(yè)主與移民之間關于水電工程利益的博弈，提出適宜民族地區(qū)水電開發(fā)利益共享機制。

[關鍵詞]川藏少數(shù)民族地區(qū)；水電資源開發(fā)；利益共享機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.028

川藏少數(shù)民族地區(qū)具有旅游、礦產(chǎn)、生物等多樣化資源，然而因為技術、資本、人才等因素的影響，在資源發(fā)掘與運用方面依舊較為滯后，當?shù)卣畬⒔?jīng)濟發(fā)展寄希望于資源開發(fā)，需要采取合理的政策措施。加快區(qū)域經(jīng)濟合作進程，必定會牽涉多種利益關系的改變。怎樣協(xié)調多方利益，實現(xiàn)共贏發(fā)展，不但關系到區(qū)域經(jīng)濟的均衡增長，還對民族地區(qū)社會的安定有不可忽視的影響。怎樣構建資源開發(fā)利益共享體系、處理好資源開發(fā)利益共贏問題是目前川藏少數(shù)民族群眾脫貧致富、維護地區(qū)穩(wěn)定和民族團結亟待解決的問題。

1 川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)戰(zhàn)略地位

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)是推進當?shù)乜缭绞桨l(fā)展的需要。水電工程的建設將極大地促進當?shù)夭貐^(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，將該地區(qū)的資源優(yōu)勢轉換為經(jīng)濟優(yōu)勢，提高庫區(qū)周圍少數(shù)民族群眾的生活水平和經(jīng)濟收入，在維護民族團結及社會穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用。

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，是國家能源建設和滿足“西電東送”接續(xù)電源的需要。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》（國辦發(fā)〔2014〕31號）指出：大力進行水電開發(fā)，在妥善安置移民、有效保護自然環(huán)境的基礎上，將瀾滄江、雅礱江、金沙江、大渡河等為核心，有序開展水電工程建設。

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)有利于節(jié)能減排，保護環(huán)境?！皟?yōu)化發(fā)展、提高效率、保護環(huán)境”是我國電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的基本取向，電站投入運行以后能夠節(jié)約諸多標準煤，降低氮氧化物、二氧化碳等物質的排放，在生態(tài)治理方面有明顯成效。

2 民族地區(qū)水電資源開發(fā)中利益主體間的博弈分析

2.1 地方政府和企業(yè)間的博弈

地方政府和企業(yè)的矛盾點具體體現(xiàn)在，地方政府怎樣均衡本身職能和業(yè)主這個利益有關方的利益上。地方政府和投資企業(yè)間交往最緊密，關系也比較復雜。這是由于地方政府是社會安定與市場穩(wěn)健前進的推動者與監(jiān)管者。首先，應當維持良好的社會形象，有效推動生態(tài)治理與市政管理等有關工作的順利開展。其次，采用合理有效的方式處理各民族間的關系，細化各方面利益，確保地區(qū)社會的穩(wěn)定。最后，出于對自身利益的維護與追求，其更加重視維護投資企業(yè)的熱情，高效運用市場要素來達到利益追求。

2.2 地方政府和移民之間的博弈

庫區(qū)群眾利益分配的實現(xiàn)離不開政府機構的整體把控與協(xié)調。在水電項目施工過程中形成的多種侵害移民權益的矛盾沖突通常需要當?shù)卣膮f(xié)調。比如，水電項目開發(fā)過程中產(chǎn)生的移民補償標準不一致、補償水平過低、區(qū)域不平衡等有關問題。政府職能的最終目標是為群眾提供服務，推動經(jīng)濟的穩(wěn)健增長，提升群眾生活質量。

2.3 企業(yè)和移民之間的博弈

開發(fā)商與移民自建的關系存在一定的對立性。開發(fā)商通過投資水能可以獲取一定的利益，但會在一定程度上對庫區(qū)群眾的日常生活帶來一定影響。同時，開發(fā)商所進行的各項開發(fā)活動中，一些在完成其利益目標的同時，會造成一定程度的影響群眾的水資源使用權。保證庫區(qū)群眾水能的優(yōu)先使用權是開放商與移民沖突的核心。對庫區(qū)百姓水能使用權的補償大致包括兩個內容：一是利益補償，對庫區(qū)群眾運用經(jīng)濟的方式加以補償；二是利潤分配，經(jīng)過分享水能開發(fā)后獲取的收益，給予庫區(qū)群眾一定的補償。但是我們難以以金錢來度量一些無形的侵害。比如庫區(qū)群眾的生活模式、群眾對家園的依賴、庫區(qū)群眾的文化架構等。

2.4 資金來源部門和地方政府以及企業(yè)間的博弈

當前，國內大規(guī)模水電項目建設的資本源于金融機構貸款、中央財政劃撥、企業(yè)自己籌措等渠道。我國水電項目建設大部分由企業(yè)業(yè)主進行資金的籌措。金額巨大的貸款致使業(yè)主與金融機構間產(chǎn)生信賴危機。企業(yè)是否能得到信貸資金的重點，是企業(yè)是否能準時償還本息。企業(yè)首先應當有強大的資本實力，這樣才能夠依托信貸資金進行項目的建設。

3 民族地區(qū)水電資源開發(fā)利益共享機制建立

3.1 構建對水電工程水資源產(chǎn)權的利益共享機制

產(chǎn)權的明確是構建利益共享體系的基礎要素，水資源的產(chǎn)權主要包括經(jīng)營權、行政權、所有權、使用權。水資源的所有權歸屬于國家，經(jīng)營權歸屬于有關企業(yè)或者事業(yè)機構，行政權歸屬于政府，使用權通常歸企業(yè)和群眾一同所有。因此在一定程度上居民的用水權也影響了水資源的配置。為此，水電項目開發(fā)企業(yè)，除了要對政府所有權進行補償以外，還應當共享部分利益補償給同樣具有使用權的相關群眾。

3.2 構建水電工程開發(fā)企業(yè)與地方的利益共享機制

為了讓水電資源所處地區(qū)可以從資源開發(fā)活動中獲取到長效的收入，摸索水電能源所處地區(qū)以多樣化形式參股加入到能源開發(fā)活動中，讓能源所處地區(qū)可以享受能源開發(fā)的效益。另外，還可摸索由能源開發(fā)商扶持能源所處地區(qū)發(fā)展個性化產(chǎn)業(yè)的形式，經(jīng)過能源開發(fā)商的扶持，推進其所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平。

3.3 構建水電工程開發(fā)企業(yè)和當?shù)厝罕姷睦婀蚕頇C制

為實現(xiàn)水電項目的利益平衡，實現(xiàn)投入和回報的均衡，確保當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展目標的順利達成構建水電工程開發(fā)地區(qū)群眾共享項目建設成本的新機制。當?shù)厝罕姂谄鋵Y源使用權的合法權益，以投資者的角色長效享受項目建設成果。把本地群眾的補償投資轉變成水電開發(fā)商的成本投入，能夠讓群眾資金長效享受項目建設成果，為居民的收入提供穩(wěn)定的保障。將土地等資源轉變?yōu)樗婇_發(fā)商的資本，水電資源對群眾基本生活有保證功能。具體表現(xiàn)為土地資產(chǎn)升值功能、后代繼承功能、獲取收入功能、提供就業(yè)崗位功能，將上述功能依托水電開發(fā)商的長期回報進行補償。為此經(jīng)過將生產(chǎn)要素轉變?yōu)橥顿Y，地方政府能夠有更多樣化的方式致力于群眾生活水平的提升。

3.4 構建水電工程開發(fā)供電區(qū)和受電區(qū)的利益共享機制

構建供電區(qū)與受電區(qū)間的利益共享機制是確保區(qū)域間的電力架構合理化，實現(xiàn)地區(qū)水能與電能的科學合理開發(fā)的重要機制保障。具體而言：一是在開發(fā)過程中，經(jīng)過簽署長期合同，來健全雙方的利益共享機制，達成利益平衡。二是深入摸索供電區(qū)和受電區(qū)間的產(chǎn)業(yè)推動機制，供電區(qū)經(jīng)過對水能和電能進行開發(fā)，為經(jīng)濟領先地區(qū)運送低廉環(huán)保的電能，為經(jīng)濟領先地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供推動力，而受電區(qū)應當對供電區(qū)發(fā)展個性化產(chǎn)業(yè)予以資本與技術扶持等。

4 結 論

水電資源開發(fā)以及水電站建設涉及內容廣泛，既包括前期調研、資金支持等內容，也包括了后期的環(huán)境維護與社會維護等。本文基于川藏民族地區(qū)水電工程開發(fā)的現(xiàn)狀和特殊性，采用博弈論理論，從定性層面探討政府部門之間、政府與業(yè)主之間、業(yè)主與移民之間關于水電站利益的博弈，提出適宜民族地區(qū)水電站開發(fā)利益共享機制，著力利用資源開發(fā)與利益分配機制，解決居民利益和政府的資源開發(fā)工之間的矛盾，形成共生共贏資源合作開發(fā)和利益分配模式，有利于縮小地區(qū)發(fā)展不均衡，更有利于民族地區(qū)的社會穩(wěn)定。

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