國(guó)家精準(zhǔn)扶貧資金跟蹤審計(jì)研究

陳春明

【摘 要】在任何時(shí)代，貧困都是存在的。目前我國(guó)政府大力開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作，進(jìn)一步推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)2020年的脫貧目標(biāo)，符合保障我國(guó)廣大人民群眾的根本利益，有助于我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。所以對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)情況了解很重要。本文研究國(guó)家精準(zhǔn)扶貧資金的跟蹤審計(jì)，旨在能夠促使這項(xiàng)工作的順利有效進(jìn)行，并為扶貧資金能夠用到實(shí)處做點(diǎn)工作。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；政策跟蹤審計(jì)

對(duì)于精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作的順利進(jìn)行，于我國(guó)的扶貧任務(wù)主要具有以下三大重大意義。一是全面貫徹習(xí)近平總書記系列講話精神、中國(guó)夢(mèng)精神。審計(jì)機(jī)關(guān)做好精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)審計(jì)工作就是保障人民群眾的利益，保障貧困人口的根本利益。二是有助于在政策執(zhí)行中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正。扶貧政策隨政府不同層級(jí)，層層向下遞進(jìn)并執(zhí)行，而我國(guó)地域廣闊、人口眾多、貧困地區(qū)分布較廣導(dǎo)致難以一一了解各地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的具體情況，因此在政策落實(shí)方面出現(xiàn)問(wèn)題概率較大。三是有助于扶貧資金的使用與管理的強(qiáng)化。隨著國(guó)家對(duì)扶貧工作的持續(xù)關(guān)注，相關(guān)的扶貧財(cái)政專項(xiàng)資金的投入也逐年增加，扶貧資金的管理成為跟蹤審計(jì)工作的一大要點(diǎn)。

綜上，為早日實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興，為盡早達(dá)成我國(guó)的脫貧目標(biāo)，如何更好發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的作用的相關(guān)研究很有必要。

一、概念的理論分析

（一） 跟蹤審計(jì)

跟蹤審計(jì)是一種動(dòng)態(tài)的審計(jì)，主要是審計(jì)部門對(duì)活動(dòng)整個(gè)過(guò)程都進(jìn)行監(jiān)督，能夠保證企業(yè)的合法合規(guī)進(jìn)行，并盡量提高企業(yè)效率。跟蹤審計(jì)的審計(jì)主體是審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員，審計(jì)對(duì)象是相應(yīng)的項(xiàng)目活動(dòng)，審計(jì)范圍囊括項(xiàng)目計(jì)劃到活動(dòng)結(jié)束全過(guò)程。與傳統(tǒng)的審計(jì)方式相比，跟蹤審計(jì)有四大特點(diǎn)，即過(guò)程性、時(shí)效性、預(yù)防作用突出和效益性顯著。最大的特點(diǎn)就是過(guò)程性，由事后審計(jì)向事前、事中變化。所謂的時(shí)效性就是強(qiáng)調(diào)及時(shí)性，跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目過(guò)程中可及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并隨時(shí)提出整改建議，做到邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范，克服了傳統(tǒng)審計(jì)方式糾正問(wèn)題的滯后性。由于跟蹤審計(jì)強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的萌芽問(wèn)題可提前解決，避免帶來(lái)更大的影響，提高資金和資源的使用效率，發(fā)揮資金的更大效用。最后的效益性顯著的特點(diǎn)，正是跟蹤審計(jì)有別于傳統(tǒng)審計(jì)的全過(guò)程持續(xù)監(jiān)督帶來(lái)的積極影響。

（二）政策跟蹤審計(jì)

以政策落實(shí)過(guò)程為審計(jì)對(duì)象的政策跟蹤審計(jì)，區(qū)別于傳統(tǒng)審計(jì)的資金審計(jì)，政策為其審計(jì)主線之一，也區(qū)別于一般的項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，政策更加偏向宏觀，同時(shí)涵蓋了項(xiàng)目。每個(gè)新政策都會(huì)對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、人文等都產(chǎn)生影響。與項(xiàng)目相比，政策不僅時(shí)間跨度很長(zhǎng)，涵蓋的地區(qū)范圍也很廣。因此政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一種長(zhǎng)期性、連續(xù)性、分布式的審計(jì)，隨著政策出臺(tái)后的時(shí)間推移，持續(xù)不斷地關(guān)注該政策的執(zhí)行情況，調(diào)查分析其政策下達(dá)后的執(zhí)行效果，為將來(lái)繼續(xù)改進(jìn)提出反饋并進(jìn)行監(jiān)督。即政策跟蹤審計(jì)是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因、提出建議的過(guò)程。由于政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是確保政策得以貫徹和執(zhí)行，提高政策落實(shí)的執(zhí)行力和效率，發(fā)揮了審計(jì)的“督察員”、“安全員”和政策“催化劑”的作用。

二、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

跟蹤審計(jì)報(bào)告顯示，扶貧的主要問(wèn)題是扶貧遷徙、扶貧教育、醫(yī)療扶貧等沒(méi)有真正落實(shí)，扶貧的管理有漏洞，信息缺失。通過(guò)統(tǒng)計(jì)整理，可將問(wèn)題歸納為資金使用、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程管理和政策執(zhí)行三大方面。以下為筆者通過(guò)閱讀審計(jì)署的相關(guān)報(bào)告整理我國(guó)2016年和2017年的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程中查出的問(wèn)題數(shù)量和頻率。我們將精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題歸納為三大類，分別為資金方面的扶貧問(wèn)題、項(xiàng)目實(shí)施方面的扶貧問(wèn)題和執(zhí)行不到位帶來(lái)的問(wèn)題。其中與扶貧資金相關(guān)的問(wèn)題包括專項(xiàng)扶貧閑置及統(tǒng)籌不到位、利用各種手段騙取扶貧資金、使用資金過(guò)程違反相關(guān)規(guī)定和未發(fā)揮資金應(yīng)有的效益等；與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的扶貧問(wèn)題從項(xiàng)目前、中、后可分為扶貧項(xiàng)目的安排或決策不合理、項(xiàng)目過(guò)程的管理不規(guī)范、項(xiàng)目進(jìn)程緩慢以及項(xiàng)目效果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；與執(zhí)行不到位相關(guān)的問(wèn)題主要有相關(guān)具體的扶貧政策未落實(shí)到位和未能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)貧。具體如表1所示。

由表1可知，扶貧資金閑置及統(tǒng)籌不到位、扶貧資金的騙取、扶貧項(xiàng)目推進(jìn)速度慢和具體政策未能成功落實(shí)三個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)的頻次較高，發(fā)生比較普遍，審計(jì)署需要高度重視，分析其問(wèn)題本質(zhì)。

三、整改分析

問(wèn)題出現(xiàn)了之后，我國(guó)審計(jì)署一直在注意各地政府的改進(jìn)進(jìn)度。根據(jù)審計(jì)署跟蹤審計(jì)查出的具體問(wèn)題，我國(guó)各地政府相關(guān)部門積極針對(duì)問(wèn)題作出具體的整改措施。具體的整改措施有對(duì)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別加大工作力度，督促制定相關(guān)扶貧項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合的實(shí)施辦法，加快資金盤活利用相關(guān)部門積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，收回資金，加強(qiáng)管理，對(duì)相關(guān)單位或人員問(wèn)責(zé)處理。參照上述問(wèn)題的分類方法，針對(duì)具體扶貧問(wèn)題的整改方案同樣可以進(jìn)行歸納，主要分為資金、項(xiàng)目和執(zhí)行三方面，為減少重復(fù)，筆者特意對(duì)于如出臺(tái)規(guī)范等適用于各類問(wèn)題的整改方法將其歸入“普遍應(yīng)用的措施”。以下為筆者通過(guò)閱讀審計(jì)署的相關(guān)報(bào)告整理出的我國(guó)2016年和2017年的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程中針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)查出的問(wèn)題的具體整改舉措的數(shù)量和頻率。

與資金相關(guān)的整改措施最常用，說(shuō)明資金整改在扶貧政策落實(shí)的整改中占據(jù)重要地位，進(jìn)一步說(shuō)明了資金的重要性。如果有資金困難，基本上會(huì)選擇補(bǔ)貼、追討或者整合資金；針對(duì)項(xiàng)目的問(wèn)題，除了對(duì)相關(guān)人、事進(jìn)行處理，多是采取積極推動(dòng)和優(yōu)化機(jī)制的方法；針對(duì)執(zhí)行不到位的，與具體政策相關(guān)的整改措施五花八門，依據(jù)其政策實(shí)際情況而定，與貧困人口建檔的相關(guān)問(wèn)題一般通過(guò)加強(qiáng)整理、調(diào)查使數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)整改。可以發(fā)現(xiàn)，各地政府部門的整改辦法多是直接解決問(wèn)題，一方面是因?yàn)檎男Ч麃?lái)得快，另一方面這也是解決問(wèn)題的第一步，消除根源是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程。因此針對(duì)相關(guān)問(wèn)題推出規(guī)范、制度的不少，但暫未從中發(fā)現(xiàn)較大的整改效果。

資金是扶貧的重點(diǎn)之一。近兩年的審計(jì)報(bào)告顯示，通過(guò)虛報(bào)、錯(cuò)報(bào)等手段騙取套取扶貧資金現(xiàn)象層出不窮，大額資金由于各種原因閑置造成資金浪費(fèi)的情況不在少數(shù)，還有違規(guī)使用、濫用扶貧專項(xiàng)資金等嚴(yán)重問(wèn)題。根據(jù)審計(jì)署2016- 2017年的相關(guān)審計(jì)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)大半的扶貧資金問(wèn)題集中于專項(xiàng)的扶貧資金閑置，不過(guò)未發(fā)揮相應(yīng)效益、管理不善等造成的資金浪費(fèi)以及對(duì)扶貧資金的騙取和套取問(wèn)題也必須關(guān)注。

四、建議

（一）相關(guān)部門應(yīng)該研究之前出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行相對(duì)的調(diào)整

針對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別的問(wèn)題，相關(guān)部門進(jìn)行建立建檔貧困人口檔案，清理實(shí)際脫貧、非貧人口，補(bǔ)充未計(jì)入的貧困人口，這需要各地基層工作人員的大量調(diào)查和整理。資金閑置問(wèn)題往往通過(guò)統(tǒng)籌整合資金用于其他扶貧項(xiàng)目、加快撥付或使用的進(jìn)度、修訂完善加強(qiáng)扶貧資金管理等制度措施來(lái)進(jìn)行整改，其他資金問(wèn)題根據(jù)具體問(wèn)題或歸還或追繳或補(bǔ)發(fā)相應(yīng)資金。具體整改措施如表2所示。

（二）資金方面的整改建議

針對(duì)資金閑置與資金統(tǒng)籌不當(dāng)問(wèn)題往往相依相隨，當(dāng)?shù)卣蠖噙x擇重新整合資金，減少資金的閑置，依照具體情況為資金提供其他使用渠道：有需要大量資金的項(xiàng)目處于進(jìn)行中的，加快撥付使用的速度來(lái)確保項(xiàng)目的完成；有多余的資金，可將其分散提供其他項(xiàng)目使用；管理不當(dāng)造成的，優(yōu)化資金管理機(jī)制。面臨專項(xiàng)用于扶貧的資金被騙取、套取的，最直接的整改辦法就是收回或追回相應(yīng)資金。并且嚴(yán)肅處理相關(guān)單位與人員，依照部門規(guī)章和相關(guān)法律給予應(yīng)有懲罰，情節(jié)嚴(yán)重者移送司法部門處理。部分地區(qū)存在不按規(guī)定發(fā)放扶貧補(bǔ)助的，及時(shí)補(bǔ)發(fā)資助貧困群眾，如家庭困難的學(xué)生的助學(xué)補(bǔ)貼。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行方面的整改建議

項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的問(wèn)題最主要是管理不規(guī)范問(wèn)題，一方面政府對(duì)其具體問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，懲處相關(guān)人員，以防情況繼續(xù)惡化；另一方面，對(duì)已經(jīng)發(fā)生過(guò)的問(wèn)題要積極尋找解決辦法。有些計(jì)劃的失敗可能是因?yàn)橛?jì)劃不夠周全，應(yīng)該根據(jù)不同的情況制定措施來(lái)解決，步驟不應(yīng)該太繁復(fù)。

（四）因地制宜創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目

2020年的全面脫貧，是需要各地部門的共同努力才能實(shí)現(xiàn)的。了解精準(zhǔn)扶貧思想。鑒于我國(guó)地大物博，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等各方面差異很大，當(dāng)?shù)卣枰虻刂埔?，開(kāi)發(fā)創(chuàng)新合適的扶貧項(xiàng)目，而不是照搬他人辦法。四川省的“一村一幼”計(jì)劃，云南省的“庭院經(jīng)濟(jì)”發(fā)展計(jì)劃和各省推出的額外醫(yī)療保障計(jì)劃都是考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和當(dāng)?shù)厝嗣褡罴鼻械男枰?。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和特色的扶貧計(jì)劃，需要工作人員深入群眾進(jìn)行調(diào)研，邀請(qǐng)專家專門研究討論，引進(jìn)技術(shù)人員指導(dǎo)。只有走群眾路線、一心一意為人民服務(wù)的政府，才能真正做到幫助當(dāng)?shù)刎毨丝诔晒γ撠?，取得巨大的扶貧工作成效?/p>

（五）加強(qiáng)相關(guān)政策的落實(shí)

首先需要建立健全相關(guān)政策的法規(guī)制度。扶貧資金騙取、套取和違規(guī)使用，扶貧工作不到位，扶貧項(xiàng)目管理不規(guī)范等問(wèn)題，都暗含了一個(gè)公共的缺陷——相關(guān)法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致不法分子有空可鉆。因此，從項(xiàng)目開(kāi)始計(jì)劃到最后完成的整個(gè)流程的管理規(guī)范、資金審批審核制度、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的考核制度以及懲罰機(jī)制等都需要加以健全。建立或推出針對(duì)各個(gè)具體情況的明文管理辦法或法律法規(guī)，全面考慮，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和參考其他地區(qū)不斷建立健全相關(guān)機(jī)制、規(guī)定，努力做到不遺漏、不空缺。

（六）加強(qiáng)信息化平臺(tái)的建設(shè)

我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，搭建信息化平臺(tái)，利用信息技術(shù)手段提高精準(zhǔn)扶貧工作的效率。在確定扶貧對(duì)象時(shí)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)提前分析、篩選扶貧可能符合條件的人口，減輕工作人員大量走訪調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的工作壓力，同時(shí)信息共享避免重復(fù)勞動(dòng)。項(xiàng)目安排方面，利用計(jì)算機(jī)分析準(zhǔn)確度高、可處理復(fù)雜數(shù)據(jù)，利于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更快更好地進(jìn)行項(xiàng)目決策。由于信息平臺(tái)之間互通有無(wú)，一方面各地區(qū)難以進(jìn)行隱瞞、欺騙，且互相進(jìn)行監(jiān)督，大大減少了政策落實(shí)的阻礙；另一方面，各地信息的共享，導(dǎo)致政府實(shí)施政策過(guò)程更加透明，使人民群眾及時(shí)了解扶貧工作進(jìn)度的同時(shí)，得到群眾更加積極的工作配合。

（七）執(zhí)行隊(duì)伍的建設(shè)與管理

法與技術(shù)都很重要，但其中若沒(méi)有人員的行動(dòng)，再完善的法規(guī)、再先進(jìn)的技術(shù)也不能發(fā)揮其作用。一方面，積極推動(dòng)相關(guān)執(zhí)行人員的素質(zhì)培訓(xùn)，尤其是基層人員，加強(qiáng)對(duì)工作人員的教育可以使政策落實(shí)事半功倍。另一方面，倘若政策執(zhí)行隊(duì)伍懶散、內(nèi)部矛盾眾多，就難以切實(shí)地貫徹上一級(jí)下達(dá)的指令。所以，嚴(yán)格隊(duì)伍的紀(jì)律，讓大家眾志成城，嚴(yán)格要求自己，才可以提高效率來(lái)達(dá)到脫貧目標(biāo)。

（蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)財(cái)政局，浙江 杭州 311215）

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