交通部門的能源轉(zhuǎn)型：碳定價(jià)的推動(dòng)作用

文 林佳喬

當(dāng)前，如何實(shí)施不同的碳排放控制及能源轉(zhuǎn)型政策以盡早擺脫對(duì)化石燃料的依賴，促進(jìn)交通用能多元化、清潔化和電氣化轉(zhuǎn)型，并實(shí)現(xiàn)交通發(fā)展與能源需求、交通用能與油品、交通發(fā)展與碳排放“三個(gè)脫鉤”，是世界交通領(lǐng)域的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。然而，由于交通領(lǐng)域排放源的移動(dòng)屬性以及眾多利益相關(guān)方需協(xié)調(diào)，交通領(lǐng)域的溫室氣體排放控制對(duì)于全球能源和氣候變化政策決策者來(lái)說(shuō)都是一個(gè)難題。本文首先簡(jiǎn)要回顧中國(guó)交通部門尤其是公路交通能源消耗及碳排放概況，然后通過(guò)美國(guó)加利福尼亞州和瑞典的案例來(lái)探討碳排放權(quán)交易和碳稅這兩種碳定價(jià)措施對(duì)于我國(guó)交通部門能源轉(zhuǎn)型的借鑒意義。

我國(guó)交通部門能源利用與碳排放現(xiàn)狀

據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)3.10億輛，其中汽車2.17億輛。而2008年，我國(guó)僅有1.70億輛機(jī)動(dòng)車和0.65億輛汽車。機(jī)動(dòng)車保有量的飛速增長(zhǎng)帶來(lái)了交通能耗的激增，2020年我國(guó)交通運(yùn)輸能耗將繼續(xù)增加至6.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這較2015年增加了37.2%，年均增幅6.5%。如果考慮到在“十三五”期間的能源消費(fèi)總量控制，即全國(guó)能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，那么交通運(yùn)輸能耗總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將面臨較大壓力。

在碳排放方面，我國(guó)交通部門的二氧化碳排放量由2005年的4.1億噸（占全社會(huì)碳排放總量的7.7%)增長(zhǎng)至2010年的7.7億噸（占全社會(huì)碳排放總量的12%）；照此增長(zhǎng)速度，到2020年，交通部門的碳排放量將達(dá)到16.6億噸。屆時(shí)因其他部門的碳排放量增長(zhǎng)緩慢或已接近達(dá)峰，交通部門的碳排放占比將進(jìn)一步提高。

2017年底，我國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，原計(jì)劃要納入的八個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)實(shí)際只有電力行業(yè)納入。在交通領(lǐng)域，曾考慮納入碳市場(chǎng)的民航業(yè)暫時(shí)擱置，而公路交通還未被考慮。目前，我國(guó)碳稅征收尚未實(shí)施，交通領(lǐng)域碳排放控制除了“十三五”能耗總量及能耗強(qiáng)度這兩個(gè)間接二氧化碳控排目標(biāo)約束外，沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)措施或排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制?？傊荒芎?jiǎn)單地說(shuō)交通領(lǐng)域適合用某一個(gè)或幾個(gè)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行碳排放規(guī)制，其他國(guó)家的成功案例或許有一定的參考價(jià)值。

交通領(lǐng)域的去碳化案例

美國(guó)加州：低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)與碳排放權(quán)交易體系

加州的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)（Low Carbon Fuel Standard， LCFS）和碳排放權(quán)交易體系（Emission Trading System，ETS）是實(shí)現(xiàn)交通部門用能去碳化的兩項(xiàng)政策，目標(biāo)都是盡可能減少高碳運(yùn)輸燃料的使用，創(chuàng)造負(fù)擔(dān)得起的低碳燃料替代品，并提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施以支持這些低碳能源的使用。加州政府認(rèn)為僅靠碳定價(jià)或制定燃料碳排放標(biāo)準(zhǔn)不足以使其交通運(yùn)輸系統(tǒng)去碳化，這兩個(gè)政策的協(xié)同作用是加快加州未來(lái)交通部門低碳發(fā)展的重要基石。

關(guān)于低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)。加州的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)要求煉油企業(yè)和燃料進(jìn)口企業(yè)減少與其銷售的燃料相關(guān)的溫室氣體排放，燃料碳強(qiáng)度到2020年要比2010年減少10%。這就為清潔燃料創(chuàng)造了可靠的市場(chǎng)，會(huì)吸引公司對(duì)非石油燃料進(jìn)行持續(xù)投資。其相關(guān)政策還包括清潔汽車和燃料技術(shù)（如電力、氫氣和可持續(xù)生物燃料）的部署、清潔燃料基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化技術(shù)研究以及能源效率的提升等。該標(biāo)準(zhǔn)為煉油企業(yè)和燃料進(jìn)口企業(yè)提供了相當(dāng)大的靈活性，他們既可以通過(guò)銷售碳強(qiáng)度低于標(biāo)準(zhǔn)的任何燃料，也可以通過(guò)購(gòu)買其他銷售商的低碳信用來(lái)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。因此，2011年至2016年，加州替代燃料的使用量增長(zhǎng)了50%，而這些燃料的平均碳強(qiáng)度下降了30%。隨著電動(dòng)汽車量與可再生能源發(fā)電量的增加，電力相關(guān)的減排量占比也會(huì)逐漸提高。該標(biāo)準(zhǔn)降低了加州對(duì)石油的依賴，且增加了低碳燃料的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，大大減少了其面臨的市場(chǎng)障礙。

關(guān)于碳排放權(quán)交易體系。加州于2012年啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易體系，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有覆蓋交通部門。2015年，加州公路交通排放量已經(jīng)高達(dá)1.7億噸二氧化碳當(dāng)量，占加州碳排放總量的39%，這一年加州開始將交通部門納入其碳排放權(quán)交易體系的第二階段，要求燃料供應(yīng)商必須為其出售的化石燃料獲得配額。因此，加州碳排放權(quán)交易體系利用經(jīng)濟(jì)杠桿影響了燃料供應(yīng)商對(duì)于使用何種燃料的決定，同時(shí)也為清潔車輛、清潔燃料的發(fā)展和新能源技術(shù)提供資金支持，特別是在受化石燃料污染影響較嚴(yán)重的社區(qū)，政府支持力度更大。

瑞典：碳稅為主的稅收體系

瑞典于1991年實(shí)施碳稅，主要覆蓋天然氣、汽油，煤炭、輕質(zhì)和重質(zhì)燃料油、液化石油氣和家庭取暖用油，當(dāng)時(shí)其稅率相當(dāng)于每噸化石二氧化碳排放量為250瑞典克朗，2018年瑞典碳稅已逐步增加至1150瑞典克朗（約870元人民幣）。瑞典的經(jīng)驗(yàn)表明，碳稅較容易實(shí)施和管理，因此有較低的執(zhí)行成本。

由于歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）并沒(méi)有覆蓋歐盟內(nèi)航空業(yè)之外的其他交通部門，所以公路交通部門的排放控制是采用排放標(biāo)準(zhǔn)和碳稅并行機(jī)制，瑞典就是采取這種方式。歐盟其他國(guó)家的做法也類似：一是實(shí)施新車排放績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，這在碳減排方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在歐盟銷售的車輛制造商必須遵守歐盟法規(guī)，為新乘用車和貨車設(shè)定排放績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)施有差別的車輛稅，自2006年以來(lái)，瑞典會(huì)根據(jù)每公里二氧化碳排放量來(lái)收取不同程度的車輛稅，使用替代燃料如乙醇和氣體燃料的機(jī)動(dòng)車，所征稅率都低于汽油車。

我國(guó)交通領(lǐng)域低碳發(fā)展的政策建議

我國(guó)交通領(lǐng)域的碳排放控制政策從建立到政策作用發(fā)揮——有效控制住交通行業(yè)的碳排放，這一過(guò)程可能還需要時(shí)間。但綜合一些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)交通領(lǐng)域低碳發(fā)展可嘗試從以下幾個(gè)方面努力。

一是將交通領(lǐng)域納入到全國(guó)碳市場(chǎng)。逐步將航空、公路交通納入全國(guó)碳市場(chǎng)并非不可實(shí)現(xiàn)。航空業(yè)是最有可能的，因?yàn)橹八懻摰陌藗€(gè)覆蓋行業(yè)就包括民航。而對(duì)于公路交通，可采取類似美國(guó)加州的做法，將燃料供應(yīng)商納入碳市場(chǎng)，因?yàn)槲覈?guó)目前已經(jīng)有了進(jìn)行碳交易的基礎(chǔ)，在操作的可行性方面并沒(méi)有什么大的障礙。但面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見(jiàn)的，這就需要政策制定者注意協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方。

二是在交通領(lǐng)域推行碳稅。在碳市場(chǎng)基礎(chǔ)上疊加碳稅政策可選的方式有以下三種：第一，為避免兩者調(diào)節(jié)范圍重合，碳稅僅覆蓋碳市場(chǎng)之外的行業(yè)；第二，碳稅覆蓋碳市場(chǎng)中的一部分行業(yè)，減少政策疊加；第三，兩者覆蓋范圍重合、共同調(diào)節(jié)。對(duì)于交通行業(yè)來(lái)講，更有可能被采納的是碳市場(chǎng)不覆蓋交通行業(yè)（航空除外），避免政策重疊而僅對(duì)化石燃料的使用征收碳稅。最新的《環(huán)境保護(hù)稅法》的第十二條規(guī)定“機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放應(yīng)稅污染物暫予免征環(huán)保稅”。然而，目前國(guó)內(nèi)交通部門連環(huán)保稅還未征收，碳稅征收似乎還比較困難。但隨著生態(tài)環(huán)境部的職能整合，大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)將被統(tǒng)一管理，這對(duì)于環(huán)保稅征收來(lái)說(shuō)，如果未來(lái)能對(duì)尾氣排放征稅，那么二氧化碳將來(lái)也可能成為征稅對(duì)象。

三是發(fā)揮多政策協(xié)同減排效應(yīng)。如果全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)于特定行業(yè)有了絕對(duì)排放總量控制，那么在此目標(biāo)下，碳稅與碳交易設(shè)置不當(dāng)會(huì)引起沖突。所以，如果需要實(shí)施碳稅，則應(yīng)該對(duì)碳稅調(diào)節(jié)范圍進(jìn)行劃定，或者適當(dāng)劃分碳稅和碳交易的調(diào)節(jié)范圍，盡量避免兩者覆蓋范圍的重合，以大大降低碳稅對(duì)碳交易配額的負(fù)面影響，促進(jìn)兩者協(xié)同減排效應(yīng)發(fā)揮。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅與碳排放權(quán)交易機(jī)制聯(lián)合運(yùn)用在交通領(lǐng)域并不多見(jiàn)。雖然冰島、丹麥、法國(guó)、瑞典、英國(guó)等許多歐洲國(guó)家都在同時(shí)使用碳稅和碳交易，但是對(duì)于交通行業(yè)，碳交易并不將其覆蓋，而是以碳稅作為主要碳定價(jià)方式，前述案例中的加州則選擇了碳交易和排放標(biāo)準(zhǔn)并行的體系。

四是倡導(dǎo)公眾綠色消費(fèi)。除了行業(yè)層面的整體政策，從個(gè)體出發(fā)實(shí)施減碳也是交通部門化整為零的可選政策之一。有研究者提出建立基于個(gè)人交通排放的碳交易制度，這種自下而上的方式在碳減排初期或任務(wù)量較小時(shí)存在優(yōu)勢(shì)，但當(dāng)覆蓋量與交易量過(guò)大時(shí)，個(gè)人碳交易制度可能不會(huì)有效運(yùn)作。此外，通過(guò)車企和燃料供應(yīng)企業(yè)的配合，確保化石燃料污染的成本以及低碳技術(shù)的價(jià)值能更好地反映在燃料中，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，以幫助消費(fèi)者在購(gòu)買汽車時(shí)也能更多地考慮新能源汽車。

總之，交通領(lǐng)域的能源轉(zhuǎn)型需要考慮影響交通運(yùn)輸能源消費(fèi)的因素，例如交通運(yùn)輸量和交通運(yùn)輸能耗強(qiáng)度（能源效率），這些都會(huì)影響交通運(yùn)輸能耗總量。同時(shí)，也要讓燃料供給端更多元更清潔，這需要綜合考慮能源價(jià)格、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)因素，人口基數(shù)與增速、城鎮(zhèn)化水平、收入水平等社會(huì)因素，電池技術(shù)和新能源技術(shù)創(chuàng)新等技術(shù)因素以及其他領(lǐng)域的諸多因素。

由于其分散性和移動(dòng)性特征，交通領(lǐng)域相比于其他領(lǐng)域更需要借助碳定價(jià)、排放標(biāo)準(zhǔn)制定來(lái)實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的碳市場(chǎng)對(duì)于交通部門去碳化來(lái)講是一個(gè)很好的基礎(chǔ)，不管未來(lái)交通部門是否會(huì)納入，但至少讓行業(yè)對(duì)于碳定價(jià)政策不再抵觸。至于不同的碳定價(jià)政策是以何種組合在何時(shí)實(shí)施，不確定性還很大，但是可以確定的是，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始，而且碳定價(jià)政策可以促進(jìn)這種轉(zhuǎn)型。