互聯(lián)網(wǎng)背景下我國政府公共危機治理問題研究

袁晗??

摘 要：隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，當今社會網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為了我國公民表達社情民意的重要渠道之一，同時政府通過網(wǎng)絡(luò)了解民意、匯聚民智。然而在互聯(lián)網(wǎng)背景下，我國政府現(xiàn)行的公共危機治理模式在應(yīng)對突發(fā)性公共事件方面存在著網(wǎng)絡(luò)危機意識淡薄、網(wǎng)絡(luò)輿論引導不到位、相關(guān)法律法規(guī)體系不完善等問題?；诖?，主要通過研究分析當前我國互聯(lián)網(wǎng)背景下公共危機事件爆發(fā)、發(fā)酵和演變的新特點，結(jié)合當下我國政府公共危機治理模式存在的問題制定了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)；公共危機治理；對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.071

2017年8月4日中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京發(fā)布第40次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》（以下簡稱為《報告》）。《報告》顯示，截至2017年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到7.51億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為543%，超過全球平均水平4.6個百分點。這一數(shù)據(jù)表明我國已逐漸進入了互聯(lián)網(wǎng)全新時代，網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展為政府應(yīng)對公共危機營造了特殊的新環(huán)境，也給政府的危機治理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。公共危機隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體的發(fā)展也突顯出新的特征，如參與主體的多元化，信息傳播速度的不斷加快以及網(wǎng)絡(luò)的虛擬性使傳播的實情更復雜化等。因此，如何正確看待網(wǎng)絡(luò)在公共危機治理中的重要作用，如何有效治理公共危機在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中衍生的新矛盾，是互聯(lián)網(wǎng)時代背景下我國政府亟待解決的問題。

1 公共危機治理的理論概述

1.1 互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公共危機的定義

對于公共危機，國內(nèi)外學者并沒有對其作出明確的統(tǒng)一界定，目前學界較為普遍認同是張成福教授所作的定義“所謂危機，它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對?！被ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展為傳統(tǒng)公共危機賦予了新的內(nèi)涵，網(wǎng)絡(luò)時代下的公共危機是指在現(xiàn)實社會中的突發(fā)緊急事件或非常態(tài)的社會情境，因不可抗力或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件等引發(fā)的，或現(xiàn)實生活中具有代表性的社會個案，特別是因負面事件引起的。經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)曝光，網(wǎng)絡(luò)新媒體的廣泛傳播及擴散迅速成為網(wǎng)絡(luò)輿論的焦點，會損害或嚴重影響到政府形象、道德行為規(guī)范、社會正常生活秩序、公眾生命財產(chǎn)安全等的網(wǎng)絡(luò)事件。

1.2 公共危機治理的內(nèi)涵

公共危機從管理走向治理，僅一字之差，代表的卻是公共危機管理理念的升華及管理模式的轉(zhuǎn)型，“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理”。對于治理的定義，學界一直比較推崇聯(lián)合國全球治理委員會對治理作出的界定“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！庇纱丝梢?，公共危機治理是指政府為了規(guī)避或減輕公共危機造成的損害，為追求公共利益最大化，更高效、科學地應(yīng)對公共危機而引入社會多元主體（包括政府組織、非政府組織、社會組織、企業(yè)、公眾等）力量協(xié)同共理，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段建立資源共享、相互溝通、互動合作的動態(tài)管理模式。針對不同類型的危機事件因時制宜的調(diào)整治理方案，以期實現(xiàn)善治。

2 互聯(lián)網(wǎng)背景下我國政府在公共危機治理中存在的問題

2.1 對互聯(lián)網(wǎng)在危機治理中的作用認識不夠

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，政府社會管理職能愈顯成熟，公共危機治理力度也逐漸加強，各級政府的危機治理體系建設(shè)亦初步取得成效。然而，互聯(lián)網(wǎng)時代下新媒體的迅速發(fā)展，對我國傳統(tǒng)危機治理模式造成了一定的沖擊?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展更是為網(wǎng)絡(luò)輿論的形成提供了良好的平臺，致使網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公共危機具有了傳統(tǒng)公共危機所不具備的新特征，如信息傳播速度快，信息內(nèi)容不可控，影響范圍更廣泛等，給政府治理危機提出了更高要求。當前我國政府部門還未充分認識到在互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展下我國公共危機治理模式的轉(zhuǎn)變已迫在眉睫，以及對于利用網(wǎng)絡(luò)手段進行公共危機治理的意識也還十分淡薄，致使在危機發(fā)生時還是習慣于運用傳統(tǒng)的危機治理模式來應(yīng)對危機，信息公開不透明，忽視民意以“掩蓋”危機，隱瞞事件真相。同時，有些政府領(lǐng)導對于互聯(lián)網(wǎng)在危機處理過程中的關(guān)鍵性作用認識不夠，以致在危機發(fā)生時，首先想到的是如何“管制”輿論，而非利用網(wǎng)絡(luò)來正確引導輿論，及時掌握主動權(quán)。甚至想要通過強制性手段來干預媒體的正常報道，結(jié)果導致網(wǎng)絡(luò)謠言肆意滋生與蔓延，從而導致公共危機治理效果不佳，甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論危機，使公共危機形勢進一步惡化。

2.2 公共危機治理主體單一

理論上“我國已初步形成了以中央政府為指導、各級政府各司其責、社會組織和人民群眾廣泛參與的應(yīng)急管理體制?！比欢鴮嵺`中，政府的“全能型”理念使其在應(yīng)對危機時習慣性地主導一切，包括從危機爆發(fā)的信息監(jiān)測、收集，危機爆發(fā)后的救治，危機事后的恢復以及危機總結(jié)與反思的全過程。這種單一性危機應(yīng)急反應(yīng)模式強調(diào)了政府及其相關(guān)部門在應(yīng)對危機時對全局的把控，從而使公共危機治理變成了政府的內(nèi)部事務(wù)。因政府在公共事務(wù)上的“壟斷地位”，非政府組織、企業(yè)、社會公眾等眾多社會力量只能基于政治動員或因與切身利益相關(guān)而被動的參與治理，這種參與缺乏專門的組織渠道、正式的制度體系和與政府之間的有效溝通，致使多元主體在危機治理中責任意識模糊，參與意識淡薄，投入熱情不高，很大程度地限制了多元主體功能的發(fā)揮。以政府為單一主體的公共危機治理模式，無形地削弱了我國政府應(yīng)對公共危機的能力。

2.3 相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)不完善

使政府或社會陷入困境的，往往不是危機和風險本身，更多的是法律制度的缺失，現(xiàn)行法律體系已經(jīng)無法很好地適應(yīng)危機治理的實際需要，必會導致公共危機的蔓延與升級。目前，在我國既有的公共危機治理法律法規(guī)中，各類突發(fā)性事件的單項立法種類、層次繁多，彼此既相互獨立又交叉重復，致使在危機治理時易造成法律適用上的混亂，影響法律法規(guī)的有效執(zhí)行，實際可操作性較差?，F(xiàn)有的法律體系中在對于危機緊急狀態(tài)的級別定位，明確危機或與之相關(guān)的制度方面，都沒有建立規(guī)范的制度體系，我國還需不斷加強實體法律建設(shè)，向規(guī)范化、具體化方向全面發(fā)展。而網(wǎng)絡(luò)輿情危機的發(fā)生也暴露了我國在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公共危機治理法律法規(guī)的缺位?？傮w來說，危機治理的相關(guān)法律法規(guī)還存在著法律體系不健全，針對性較弱，可操作性低，懲罰力度不強等問題，與實際要求還存在著較大的落差和進步空間。

2.4 缺乏專業(yè)性機構(gòu)和人才應(yīng)對公共危機

2005年12月國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，我國各級政府相繼成立了應(yīng)急管理辦公室。與之前的“臨時指揮部”模式相比，應(yīng)急辦的設(shè)置更顯專業(yè)、系統(tǒng)和常設(shè)性。但是根據(jù)近幾年我國政府應(yīng)對公共危機治理的成效來看，應(yīng)急辦并沒有完全擺脫傳統(tǒng)危機治理模式的影響，應(yīng)對危機還是長于管失于治，重救輕防，采取被動撞擊式和事后救火式的應(yīng)急機制。我國應(yīng)急辦主要還存在著專業(yè)性不強，應(yīng)急能力較弱等問題。同時互聯(lián)網(wǎng)在公共危機治理中的地位越來越高，向本就處于摸索階段的應(yīng)急管理部門提出了更高的要求，尤其是人才隊伍建設(shè)方面，對專業(yè)網(wǎng)絡(luò)輿情收集分析，專業(yè)新聞媒體發(fā)言以及危機的管理、決策等人才十分的渴求。

2.5 對民眾心理危機干預的忽視

一直以來，我國政府對公共危機治理中的民眾心理危機干預重視度不高，沒有建立完善的民眾心理干預機制。在突發(fā)事件中，事故直接受害者經(jīng)歷了由死亡、危險和傷痛而產(chǎn)生的恐懼感和心理創(chuàng)傷，給今后的生活和工作留下了難以擺脫的陰影，事故間接受害者（包括受害者家屬、救援工作人員、社會民眾）也因為各種原因心理受到了一定的創(chuàng)傷，例如7.23甬溫線特大交通事故的發(fā)生，由于對民眾心理危機干預的忽視，致使人們在很長一段時間里“談高鐵色變”，使我國的高鐵事業(yè)一度處于低潮期。同時，由于政府信息公開不透明，導致網(wǎng)絡(luò)謠言滿天飛，使民眾的猜疑心理進一步加深，當他們通過非官方渠道獲取的信息與官方信息不對稱時，民眾會不自覺的陷入“塔西佗陷阱”，從而加劇社會的恐慌。

3 互聯(lián)網(wǎng)背景下優(yōu)化我國政府公共危機治理的對策

3.1 政府應(yīng)正視互聯(lián)網(wǎng)在公共危機治理中重要地位

網(wǎng)絡(luò)時代的全面來臨，致使公共危機的爆發(fā)、發(fā)酵以及治理已不僅僅只停留在現(xiàn)實社會環(huán)境中，危機的戰(zhàn)場已經(jīng)蔓延到了虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界。因此，我國政府部門必須要及時轉(zhuǎn)變危機治理觀念，改變危機治理模式，樹立正確的網(wǎng)絡(luò)治理理念。政府要準確把握互聯(lián)網(wǎng)時代公共危機的新特征，全面綜合了解網(wǎng)絡(luò)輿情會造成的社會影響。充分利用互聯(lián)網(wǎng)有效開展危機治理工作，重視網(wǎng)絡(luò)新媒體在危機治理中發(fā)揮的重要作用，利用網(wǎng)絡(luò)及時、迅速的傳播權(quán)威信息，公開事件真相，整理、收集以及監(jiān)測互聯(lián)網(wǎng)中的各種有效信息，加強對網(wǎng)絡(luò)公民的言論監(jiān)督，正確引導網(wǎng)絡(luò)輿論，掌握主動權(quán)，盡量將危機事件的損害降到最低程度。利用網(wǎng)絡(luò)新媒體，建立政府門戶網(wǎng)站，定期、及時的公布相關(guān)信息，獲取廣大社會公眾的支持和信任，加強政府權(quán)威性，提高政府公信力。

3.2 加快網(wǎng)絡(luò)時代多元主體協(xié)同治理公共危機的步伐

當下，我國公共危機管理模式已經(jīng)實現(xiàn)了從傳統(tǒng)國家管理模式向公共治理模式方向的改革，實現(xiàn)了從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變。因此，政府要全力打破我國公共危機現(xiàn)行行政管理體制的瓶頸，加快政府單一主體管理模式向政府—社會多元主體協(xié)同共治模式的跨越，縮短信息從上而下的傳遞渠道。發(fā)展全體的、制度化的危機治理合作模式。建立由政府主導，社會多元主體協(xié)同共治的危機治理網(wǎng)絡(luò)或應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，形成“橫向到邊、縱向到低”全覆蓋的治理格局。首先，政府要明確自身角色定位。政府在公共危機治理中仍然處于核心主導地位，承擔著維護公眾利益與維持社會穩(wěn)定的職責。只是適當?shù)南路艡?quán)力，將部分權(quán)力與責任下移給非政府組織、企業(yè)、公眾等相關(guān)參與主體。政府主要負責把控全局，協(xié)調(diào)各參與主體間關(guān)系，整合社會資源。其次，加強多元主體在危機治理中的主體意識，加大政府對非政府組織、社會組織、企業(yè)參與危機治理的扶持力度，使多元主體在參與公共危機治理時能夠發(fā)揮各自的最大效用。最后政府要完善公共危機協(xié)同治理的法律法規(guī)，規(guī)范引入非政府組織、企業(yè)、社會公眾等相關(guān)主體的參與，形成高度組織化的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與制度平臺，各參與主體各司其責，并制定相應(yīng)的獎懲措施。在危機治理中政府與多元主體之間形成長期的戰(zhàn)略性合作伙伴關(guān)系。

3.3 完善互聯(lián)網(wǎng)時代公共危機治理的法律法規(guī)體系

互聯(lián)網(wǎng)背景下健全的法律法規(guī)體系為公共危機治理的有效實施提供了重要的保障?，F(xiàn)階段，我國于2007年底實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為公共危機法律法規(guī)體系的建立打下了良好的基礎(chǔ)，但仍需輔以實施細則加以完善。國家作為公共危機治理法律法規(guī)的制定主體，要隨時掌握互聯(lián)網(wǎng)背景下公共危機治理的實際需求，在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合實際國情，有針對性的制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，為公共危機治理提供強有力的制度保障。首先，健全互聯(lián)網(wǎng)時代公共危機治理的法律法規(guī)體系，為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公共危機治理提供法律依據(jù)。落實網(wǎng)絡(luò)實名制，明確網(wǎng)民的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)新媒體的運行行為，營造良好的政府—公眾交流互動的網(wǎng)絡(luò)平臺。其次，政府在建立健全基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還需進一步充實和細化公共危機治理法律法規(guī)的相關(guān)條款，切實提高法律的可操作性。如在《憲法》中明確界定緊急狀態(tài)級別，劃分各參與主體的法律權(quán)利與義務(wù)，建立健全公共危機應(yīng)急制度、監(jiān)管制度等。實行各項職責具體落實到位，適時啟動問責機制。加強對信息披露制度的完善，對危機事件的真相要及時披露而非“掩蓋”，確保公眾的知情權(quán)。最后，利用法律法規(guī)保證各治理主體在危機狀態(tài)下的正常運行。明確各參與主體的職責。協(xié)調(diào)各方力量，互動合作，各司其職，避免重復管理或管理缺位等問題，促進危機治理法制化、制度化建設(shè)。

3.4 加強互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公共危機治理的專業(yè)機構(gòu)和人才建設(shè)

面對互聯(lián)網(wǎng)這一特殊環(huán)境，政府已逐步意識到在應(yīng)對公共危機時的局限性。在政府應(yīng)急管理中：第一，加強公共危機預警機制建設(shè)。樹立“防患范于未然”的理念，將職責重心放置在危機預防上，逐步推動公共危機管理機構(gòu)的常態(tài)化、專業(yè)化和法治化建設(shè)。第二，加強公共危機治理專業(yè)隊伍建設(shè)。提高公共危機治理者專業(yè)素養(yǎng)，不斷提升公共危機治理者應(yīng)對水平，在公共危機治理中熟練運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，第一時間獲取信息，發(fā)布事件真相，掌握輿論主導權(quán)，盡可能將危機扼殺在搖籃里。第三，加強新聞發(fā)言人培訓。政府要培養(yǎng)專業(yè)、專職的新聞發(fā)言人，提高信息發(fā)布的權(quán)威性，有效引導網(wǎng)絡(luò)輿論導向，避免危機升級，維護政府公信力。第四，加強危機治理教育，提高公眾危機意識、危機應(yīng)對水平以及危機后心理建設(shè)能力。第五，加強專家?guī)旖ㄔO(shè)。政府應(yīng)與高校合作共建專家?guī)?，危機治理中集成專家意見，使政府危機決策更具專業(yè)性、科學性。

3.5 加強公共危機治理中民眾心理干預建設(shè)

加強政府在公共危機治理中民眾心理干預建設(shè)，讓政府充分認識到心理危機干預在危機治理中的重要地位。民眾心理危機干預不僅有助于在精神上給予民眾必要的援助和保障，穩(wěn)定民眾不安的情緒，以此來削減種種負面心理，而且還有利于樹立政府形象。首先，建立完善的民眾心理干預機制，制度是保障一切救援工作得以有效開展的前提。其次，組建專業(yè)的心理危機干預團隊，加強危機狀態(tài)下心理衛(wèi)生理論研究，為民眾心理干預實踐提供切實可行的指導以及針對不同的援助對象設(shè)計不同的心理干預方案。最后，進一步提高危機時期政府信息公開透明度，打消民眾心中的猜疑，從根源上杜絕謠言的滋生，避免引起不必要的社會恐慌和混亂，穩(wěn)定民心，加強政府公信力。

4 總結(jié)

目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種社會意識形態(tài)相互碰撞，我國經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域的矛盾日益突出，群體性突發(fā)事件時有發(fā)生，互聯(lián)網(wǎng)的全面普及與迅猛發(fā)展，更是加速了各種矛盾的爆發(fā)，擴大了危機的影響力。因此政府必須深刻認識到互聯(lián)網(wǎng)在公共危機治理過程中的重要作用，避免陷入“塔西佗陷阱”。事實上，危機的發(fā)生并不可怕，可怕的是沒有有效的應(yīng)對機制，導致決策失誤、處置失當引發(fā)事件惡化升級。因此，政府應(yīng)認清社會形勢，面對互聯(lián)網(wǎng)時代下的全新環(huán)境，創(chuàng)新應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，正視我國當前公共危機治理存在的問題，積極探索互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下完善公共危機治理的新對策，推動公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)善治。

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