行政執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)涵及其原因探究

杜鐘浩

摘要：行政執(zhí)法風(fēng)險是行政法律實踐中經(jīng)常遇到的一個實際問題。行政執(zhí)法風(fēng)險加劇，如何防范行政執(zhí)法風(fēng)險成為亟待解決的問題。本文從行政執(zhí)法風(fēng)險概念的界定和原因分析入手，探究行政執(zhí)法風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法風(fēng)險 概念界定 原因

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）15-0051-02

一、行政執(zhí)法風(fēng)險概念界定探究

（1）行政執(zhí)法風(fēng)險的概念內(nèi)涵。所謂風(fēng)險，即“預(yù)期的不良后果”風(fēng)險可能是真實的或虛假的，但不可能驗證。具體而言，跟蹤風(fēng)險將揭示風(fēng)險是主觀的，客觀的，開放的，未來的，不可預(yù)測的。這些特征使它難以評估和避免。但實際需要鼓勵風(fēng)險管理。評估風(fēng)險已經(jīng)成為一個必須實施，然后被排斥的項目。

行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)風(fēng)險，形成“行政執(zhí)法風(fēng)險”的概念。理論界還沒有系統(tǒng)地闡述行政執(zhí)法風(fēng)險，對行政執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)涵尚未形成共識。盡管學(xué)界現(xiàn)有多種表述，但是現(xiàn)有的大多定義都認(rèn)為，行政執(zhí)法風(fēng)險是以行政執(zhí)法行為為基礎(chǔ)的，“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或嚴(yán)重違法失職”，還有“違法行政執(zhí)法行為”和“錯誤行政執(zhí)法行為”，似乎每個概念都默認(rèn)了合法的行政執(zhí)法就不存在風(fēng)險。但實際上，這與我們在法律實務(wù)中遇到的現(xiàn)實情況并不相符。事實上，許多行政執(zhí)法的風(fēng)險并非直接來自行政執(zhí)法本身，而是來自于執(zhí)法行為本身的法律依據(jù)是非法和不合理的事實。這也應(yīng)該納入行政執(zhí)法風(fēng)險的范圍。

（2）行政執(zhí)法風(fēng)險概念外延——以永州唐慧訴永州勞教委一案為例。2006年10月，來自永州的11歲女童被強(qiáng)奸并被迫賣淫。案件經(jīng)過多次曲折提交后，女童的母親唐慧多年來一直呼吁。她認(rèn)為，當(dāng)?shù)貍€別警務(wù)人員瀆職，要求法院判處七名被告人死刑，并嚴(yán)懲被拘留者。2012年6月5日，湖南省最高法院判處兩名被告死刑，四名被告被判處無期徒刑，一名被告被判處十五年有期徒刑。

自2011年3月起，唐慧在永州市中級人民法院、湖南省高級人民法院和湖南省委黨代表處居住，在湖南省人大常委會、長沙雅里中學(xué)、長沙南門和湖南省公安廳的門口多次堵門攔車。特別是唐慧及其家人在永州市中級人民法院大廳連續(xù)15天夜間睡覺，無理取鬧，致使中級人民法院無法正常工作。2012年8月2日，永州市勞教委以唐慧“嚴(yán)重破壞社會秩序”為由對其勞教一年半。8月10日，湖南省勞教委決定“撤銷永州市勞動教養(yǎng)委勞動教養(yǎng)唐慧的決定”。唐慧申請國家賠償后，2013年1月28日，永州市中級人民法院正式受理唐慧對永州市勞動教育委員會的訴訟，一審判決駁回了唐慧的訴訟請求。之后，唐慧案件二審改判。

唐慧案被認(rèn)為是推動廢除勞教制度的“最后一根稻草”。在勞教制度已經(jīng)廢除的現(xiàn)在，我們可以將勞動教養(yǎng)制度及其法律依據(jù)視為顯然違憲，缺乏合理性的制度。但是在唐慧案發(fā)生的當(dāng)時，此項制度依舊在實行中，行政執(zhí)法人員也并未違反法律規(guī)定，事實上，首先，永州市中級人民法院根據(jù)唐慧的違法事實，永州市勞動教育委員會明確了唐慧勞動教養(yǎng)決定的事實，證據(jù)確鑿，程序合法，這只是一個關(guān)于行政處理的具體方式是否存在合理問題的問題。但這一判決經(jīng)媒體報道后卻造成了洶洶民意，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注和質(zhì)疑，也的確導(dǎo)致了有關(guān)行政執(zhí)法部門遭受了行政執(zhí)法行為帶來的不利后果。顯然，造成此種不利后果的可能性并不在傳統(tǒng)的三種對行政執(zhí)法風(fēng)險概念界定的外延中，但是卻有必要被納入。

（3）行政執(zhí)法風(fēng)險觀念的界定——回歸“行政執(zhí)法”與“風(fēng)險”的本義。要重新準(zhǔn)確地界定行政執(zhí)法風(fēng)險的概念，還是應(yīng)當(dāng)回歸“行政執(zhí)法”與“風(fēng)險”兩個概念的本義，結(jié)合執(zhí)法實務(wù)的實際情境，科學(xué)界定其內(nèi)涵外延。就行政執(zhí)法而言，有廣義、狹義和廣義的意義。行政執(zhí)法的廣義概念包括所有的政府活動，太過寬泛。因此，狹義的行政執(zhí)法在這里更為合適。就“風(fēng)險”而言，前文已經(jīng)敘述過其內(nèi)涵，即“預(yù)期的不利后果”。因此，這兩個概念相結(jié)合，形成了行政執(zhí)法風(fēng)險的概念?！鞍殡S行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為的，預(yù)期的不利后果”。

根據(jù)這一內(nèi)涵，行政執(zhí)法風(fēng)險概念的擴(kuò)展比現(xiàn)有的解釋要寬泛得多。行政執(zhí)法行為的預(yù)期不良后果不限于行政行為是否違法和合理。在行政執(zhí)法過程中，行為都可能造成執(zhí)法風(fēng)險。

二、行政執(zhí)法風(fēng)險原因探究

雖然行政執(zhí)法風(fēng)險不確定，但其存在也是客觀的，其影響因素也多種多樣，這些影響因素具體分析如下：

（1）在行政執(zhí)法者層面。首先是“官本位”的理念，加劇了行政執(zhí)法的對抗。在行政執(zhí)法實踐中，由于傳統(tǒng)理念和執(zhí)法方式的影響，單向思維和行為方式占主導(dǎo)地位，而行政指導(dǎo)、行政合同等柔性的新執(zhí)法方法被忽視?？梢哉f，行政管理本身的法律關(guān)系的不平等進(jìn)一步加劇了執(zhí)法機(jī)構(gòu)人為因素導(dǎo)致的具體執(zhí)法活動的對抗。不可避免地帶來負(fù)面效果。二是行政決策以“政績”為導(dǎo)向，未首先考慮當(dāng)?shù)鼐用竦男睦砀惺芎涂山邮苄?，而是考慮經(jīng)濟(jì)利益和政府的政治表現(xiàn)。對輿論和社會需求缺乏應(yīng)有的尊重，對項目的利弊缺乏足夠的可行性論證，對健康和環(huán)境的影響程度等也缺乏考慮。當(dāng)產(chǎn)生分歧，群體反對時，會增加行政執(zhí)法風(fēng)險的可能性。第三，行政執(zhí)法風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實矛盾糾紛的主要原因，是執(zhí)法人員“不作為”“亂作為”。此外，當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使權(quán)力提供公共服務(wù)時，他們也應(yīng)該遵守法律。任何超出法律的行為都會導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)生瑕疵。

（2）在制度層面。一是法律規(guī)范本身存在瑕疵。語言是抽象的，一般法律也十分抽象，它仍需要在執(zhí)法實踐中被落實和轉(zhuǎn)化。特別是對于行政法規(guī)，就更加不確定。既沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，也缺少統(tǒng)一規(guī)定，不可避免地導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)向“目的或政策導(dǎo)向”。行政機(jī)構(gòu)通常是規(guī)則最重要的監(jiān)管者和執(zhí)法者，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，都有其合法性或合理性的瑕疵。一些抽象或具體行政行為的內(nèi)容不合理，不符合民意，不受歡迎。二是執(zhí)法程序和執(zhí)法制度不到位。首先，規(guī)范行政行為，溝通或有效銜接的機(jī)制幾乎沒有。它導(dǎo)致了最有效和最關(guān)鍵的程序機(jī)制的“短路”和“下降”，這些機(jī)制限制了行政系統(tǒng)本身在交付過程中濫用行政權(quán)力。其次，用于預(yù)防、威懾和完成修正的內(nèi)部管理程序或主要用于自我控制和約束的內(nèi)部管理程序尚未系統(tǒng)化。不準(zhǔn)確，關(guān)鍵點有遺漏，可操作性不強(qiáng)。

（3）在行政相對方的層面。一方面，公眾的訴求不斷增加，增加了行政執(zhí)法風(fēng)險。尤其是，一旦公民維權(quán)意識錯誤，不會合法進(jìn)行申訴，就會進(jìn)一步加劇風(fēng)險的不可避免性。一些當(dāng)事人忽視行政決定，不聽解釋和說服，并在處理案件時引發(fā)各種沖突。另一方面，公民法治觀念的落后，加劇了執(zhí)法風(fēng)險。作為一個個人或一群公民，這既是一個權(quán)利，也是一個強(qiáng)制性的主體。公民需要在法治框架內(nèi)表達(dá)訴求，通過正當(dāng)程序達(dá)到合理上訴。實際上，有些人在法治觀念上落后，不合法維權(quán)，將個體訴求置于公共利益之上，甚至無理取鬧沖撞政府，與執(zhí)法人員發(fā)生矛盾，導(dǎo)致權(quán)利主張的表達(dá)和權(quán)利保護(hù)的不受控制的運作。

總之，行政執(zhí)法風(fēng)險的沖突源于各種主觀和客觀的原因。也有來自行政執(zhí)法的對方，也有人為的和體制的。這些原因共同導(dǎo)致了行政執(zhí)法風(fēng)險的提高。

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責(zé)任編輯：景辰