營建粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境

李猛

[摘要]為將粵港澳大灣區(qū)建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群，需要營造與之相適應的法治化、市場化與國際化的良好法治營商環(huán)境，良好的粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境可為我國開放型經濟新體制的建立、服務支撐“一帶一路”倡議以及將來我國與“一帶一路”沿線各國間的經貿合作積累相關有益經驗。未來一段時期內，建議以“法治先行”和“依法治區(qū)”為基本理念原則，以CEPA協議為法律基礎，積極借鑒TPP協定、聯合國貿發(fā)會BIT協議范本和TISA協定等國際經驗，勇于對接高標準國際投資貿易規(guī)則，先期形成粵港澳大灣區(qū)投資貿易制度主體框架，從而促進粵港澳大灣區(qū)的投資自由化、貿易便利化及金融國際化，最終實現內地與港澳之間的高水平自由經貿合作和戰(zhàn)略建設的常態(tài)化。

[關鍵詞]粵港澳大灣區(qū)；法治營商環(huán)境；高標準投資貿易規(guī)則；制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0030-09

一、引言

2017年粵港澳大灣區(qū)正式成為國家級經濟灣區(qū)，從區(qū)域經濟合作上升到全方位對外開放的國家戰(zhàn)略，未來粵港澳大灣區(qū)有望成為亞太最具活力的經濟區(qū)，與此對應，迫切需要良好的法治營商環(huán)境為其建設運營提供相應支持和保障，以使得粵港澳大灣區(qū)可在法治框架下實現有序發(fā)展。通過建設粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境，一是可在本區(qū)內率先形成較為統(tǒng)一的高標準區(qū)域性經貿規(guī)則，化解經貿合作中的制度壁壘，加快各市場要素在此區(qū)域的自由流通，提升粵港澳大灣區(qū)的投資自由化與貿易便利化水平：二是通過良好的法治營商環(huán)境將粵港澳更加緊密的聯成一體，推進粵港澳大灣區(qū)成為“一帶一路”中的國際金融中心、航運中心、產權交易中心和技術轉移平臺，以便廣東、香港、澳門能夠更好地融入和服務于“一帶一路”倡議：三是作為我國改革開放的前沿陣地，通過對接國際通行的高標準投資貿易規(guī)則，將粵港澳大灣區(qū)塑造成為我國經濟改革和管理創(chuàng)新的“先行者”，在我國構建開放型經濟新體制的進程中充分發(fā)揮引領示范作用；四是在粵港澳大灣區(qū)內成功實踐的各項制度創(chuàng)新可復制推廣于“一帶一路”，為“一帶一路”法治建設貢獻力量，并以此為契機推動我國成為國際高標準投資貿易規(guī)則的主要參與者、推動者和引領者。

二、建設粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境的現實戰(zhàn)略意義

（一）適應粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的新形勢

2008年廣東省政府發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008年一2020年）》，將珠三角戰(zhàn)略定位為“探索科學發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革先行區(qū)和擴大開放的重要國際門戶”。然而依據該規(guī)劃綱要珠三角將改革重心主要集中于本省內部，其毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢并未得到充分發(fā)揮。因此，在2014年深圳市政府年度報告中首次提出了環(huán)珠江口“灣區(qū)經濟”的戰(zhàn)略構想，并在2015年將“粵港澳大灣區(qū)”一詞明文寫入國家出臺的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件之中，2017年3月國務院政府工作報告中提出要研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，借助港澳優(yōu)勢進一步提升該區(qū)域在國家經濟發(fā)展以及對外開放中的功能作用和戰(zhàn)略地位，這意味著粵港澳大灣區(qū)由此上升為國家戰(zhàn)略，成為將來泛珠三角地區(qū)城市群規(guī)劃發(fā)展的頂層設計。通過粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略將推動粵港澳之間更加深入的交流與合作，將過往的廣東省內經濟一體化戰(zhàn)略轉變升級為國家統(tǒng)籌規(guī)劃下的粵港澳間跨區(qū)域性制度合作，這為新時期中國改革開放戰(zhàn)略發(fā)展注入了新動力。

2017年7月1日，在國家主席習近平的見證下《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協議》在香港簽署。提出“打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”的宏大目標，以及包括“積極構建開放型經濟新體制，打造高水平開放平臺，對接高標準貿易投資規(guī)則”在內的5項基本合作原則，為粵港澳大灣區(qū)建設確立了行動綱領、明確了重點任務、描繪了美好藍圖。與“框架協議”相呼應，建設粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境是將該協議內容更加系統(tǒng)化、具體化和規(guī)范化，是對“框架協議”內的各項任務進行逐一落實，推進粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施不斷邁向更高水平，可以說建設粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境正是“框架協議”戰(zhàn)略目標能否得以真正實現的關鍵所在。

（二）加強粵港澳優(yōu)勢互補，為戰(zhàn)略建設提供制度保障

粵港澳大灣區(qū)主要致力于構建區(qū)域經濟協調合作新機制，以制度創(chuàng)新和規(guī)則融通激發(fā)本地區(qū)市場活力，借助優(yōu)勢互補、區(qū)域聯動和資源共享實現粵港澳地區(qū)社會經濟的可持續(xù)性發(fā)展。香港是亞太地區(qū)的國際金融、貿易和航運中心，可向粵港澳大灣區(qū)提供配套的金融、貿易和運輸服務，并憑借其較為完善的法律制度及商貿準則可協助粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境的形成和發(fā)展；澳門是聞名全球的休閑旅游城市、中一葡國家間重要的國際商貿合作平臺，借助粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略澳門可在更為廣闊的平臺上開展國際旅游、國際會展、中醫(yī)國際醫(yī)療服務等產業(yè)合作，在助力提升粵港澳大灣區(qū)國際市場競爭力的同時，也可為本地經濟的適度多元化帶來更多新機遇：珠三角自2015年分別在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴設立自由貿易試驗區(qū)至今，在投資貿易、金融監(jiān)管、政府機構職能轉變等領域“先行先試”了一系列富有成效的管理制度創(chuàng)新，例如“證照分離、一口受理、單一窗口、檢驗檢疫電子申報”等等，利用廣東自由貿易試驗區(qū)能夠放寬市場準入限制、精簡審批事項、簡化審批流程，實行投資備案管理制，廣東自由貿易試驗區(qū)現已成為吸引港澳乃至海外企業(yè)趕赴內地進行投資貿易的重要開放窗口。通過優(yōu)勢互補與共贏合作，未來在粵港澳大灣區(qū)有望真正實現各市場要素的自由流動和優(yōu)化配置，這無疑也需要更加高標準、國際化、市場化的法治營商環(huán)境提供與其戰(zhàn)略定位和功能屬性相適應的制度保障。

（三）粵港澳大灣區(qū)具有服務“一帶一路”的內在功能屬性

1，粵港澳大灣區(qū)是服務“一帶一路”建設的重要戰(zhàn)略支點

“一帶一路”是要加強中國企業(yè)與沿線各國各地區(qū)間的經貿交流與合作，以“走出去”開拓新市場的方式平衡國內經濟供給，轉變經濟發(fā)展方式與調整現有經濟結構，同時通過共商、共建、共享，和構筑四通發(fā)達的交通運輸網絡推動亞太經濟一體化，結成互利互惠的利益共同體與命運共同體。而粵港澳大灣區(qū)作為我國改革開放的前沿陣地和重要對外開放窗口，其使命是通過高標準、國際化的投資貿易制度將粵港澳之間更加緊密的聯成一體，在本區(qū)域內真正實現投資自由化、貿易便利化及金融國際化，這正與“一帶一路”在更高水平、更大范圍、更深層次展開經濟合作，共同打造包容開放、均衡普惠的新型合作發(fā)展模式的戰(zhàn)略目標相一致，基于兩者所共有的發(fā)展理念，未來應將“一帶一路”與粵港澳大灣區(qū)進行有效對接?；浉郯氖侵袊洕顬榘l(fā)達的地區(qū)之一，有條件在投資、貿易、金融、航運等領域為“一帶一路”發(fā)展提供最為優(yōu)質的服務，作為重要的戰(zhàn)略樞紐全面支持“一帶一路”建設。以粵港澳大灣區(qū)為支點積極對接“一帶一路”倡議，將會有效提升“一帶一路”的經濟規(guī)模聚集、市場要素流通和區(qū)域經濟帶動作用，進而有利于加快“一帶一路”自由貿易區(qū)網絡的形成和發(fā)展，可以說粵港澳大灣區(qū)本是具有服務支撐“一帶一路”的內在功能屬性。

2，為“一帶一路”法治建設創(chuàng)設條件和積聚經驗

目前，我國正在積極籌備建立一些新的自由貿易區(qū)（VIA），布局亞太關鍵位置形成“一帶一路”中的國際戰(zhàn)略支點，例如正在進行談判的中日韓、中新、中澳等雙邊或多邊自由貿易區(qū)、經濟合作區(qū)等，然而，受困于國際政治、軍事安全、經濟利益等因素的影響，多數談判進程仍較為緩慢。在此情形下，作為粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境關鍵組成部分的高標準投資貿易規(guī)則依靠其法治化、國際化和市場化的現代治理模式和理念，以及在大灣區(qū)內“先行先試”的策略，無疑會對“一帶一路”沿線中諸多經貿合作談判以及相關自由貿易區(qū)的制度完善起到一定示范作用，通過復制推廣在粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略中成功實踐的高標準投資貿易規(guī)則帶動“一帶一路”整體法治建設。

三、對接國際高標準投資貿易規(guī)則的必要性

（一）突破現有體制束縛積極參與經濟全球化

經濟全球化構成了中國借鑒、揚棄國際高標準投資貿易規(guī)則的經濟基礎，以交通技術和網絡通訊技術為支撐的經濟全球化不僅是一個不可逆轉的趨勢，而且也是研討國際經濟法制度變遷的一個基本背景。經濟全球化在國際經貿領域的集中體現就是貨物與服務產品貿易發(fā)展為任務貿易，全球產業(yè)鏈、價值鏈向縱深發(fā)展，國際投資貿易活動比人類歷史上任何一個時期都更為緊密的連為一體，這就使得全球經濟具有越來越明顯的“非在地化”趨勢。但是，國際經濟領域一個基本矛盾便是國際主義的經貿往來與國家主義的單邊管轄秩序之間的緊張關系，所以多年以來，經濟全球化的重大進展往往是通過逐步消減阻礙跨國經貿制度壁壘取得的，從多邊主義的布雷頓森林體系到GATr、WTO、FTA，再到單邊主義的對外自由貿易區(qū)都是試圖緩解上述緊張關系，這就表現為國際投資貿易規(guī)則的不斷趨同化進程，然而由于各國國情不同以及投資自由化、貿易便利化所帶來的收益在全球范圍內分配不均衡，在上述趨同化過程中各國對其自身投資貿易規(guī)則的調整節(jié)奏一般不能夠超出本國基本政治法律框架所能承受的范圍和程度。因此，東道國需要在其領土范圍內建構一個離岸的、區(qū)域性的“制度特區(qū)”，例如當前我國的自由貿易試驗區(qū)、粵港澳大灣區(qū)和未來規(guī)劃的環(huán)杭州灣大灣區(qū)等，力求在特定區(qū)域內實現與國際高標準投資貿易規(guī)則的相互融通，柔化國內投資貿易規(guī)則原本固有的“本土性”，率先建立起開放型經濟新體制，通過“先行先試”的引領示范作用帶動本國經濟融入國際市場，提升本國的國際市場競爭力。

另外，國際投資貿易規(guī)則向來很難實現完全的中立，美國等市場經濟發(fā)達國家利用其強大的政治、經濟和軍事優(yōu)勢，通過國際投資貿易規(guī)則的制定權為自身謀取了巨大利益。這種力量的不對稱已經滲透至國際投資貿易規(guī)則的核心內容，并且經過國際組織成員國的國內立法調整延伸至各國的立法體系之中，所以有人理解全球化就是“歐美化”或者“美國化”，這是中國產品、服務和投資活動需要客觀面對的現實制度環(huán)境?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)初始設立其法律制度與管理模式均較為滯后的現實狀況，可以借鑒以TPP為代表的新一代投資貿易協議中的核心內容，通過試行對接協議文本中的高標準投資貿易規(guī)則，充分了解其運行規(guī)律，然后根據本國國情進行調整適用，以此推進粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境的建設發(fā)展。又因為粵港澳大灣區(qū)是一國范圍內不同獨立關稅區(qū)之間進行投資貿易的平臺和窗口，粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境的制度建設便具有了一定的“涉外”效力，從而可為將來中國與“一帶一路”沿線各國間的雙邊或多邊投資貿易談判、深度參與亞太地區(qū)乃至全球國際投資貿易規(guī)則的重構、以及更好地融入世界經濟格局積累相關理論和實踐經驗。

（二）推動國家戰(zhàn)略建設與本國經濟體制改革

跨區(qū)域性自貿區(qū)（FTA）法律制度的建立本具有限縮成員國主權的意味，例如北美自由貿易區(qū)在內的諸多國際標志性FTA建立之時，大多具有紓解國內經濟問題的現實考慮和期待，而不得不通過談判在自有規(guī)制上進行部分妥協和退讓，以最終在經濟合作利益最大化方面協商一致。但隨著國內外政治、經濟環(huán)境的變化，借助基于高標準投資貿易規(guī)則所建立的FTA，各成員國利用其自由、便利和國際化的制度創(chuàng)新對各自國內的相關投資貿易制度均又有一個不斷調整和完善的過程，例如美國即利用北美自由貿易協定的實踐經驗確立并改進了國內負面清單的外資管理模式，實現了本國對外投資貿易的長期繁榮發(fā)展，歷史經驗總結，高標準的國際投資貿易規(guī)則有著促進區(qū)域經貿自由和推進成員國經濟體制改革的多重功能。正所謂“見出知入，觀往知來”，與過往跨域自貿區(qū)的發(fā)展歷程相似，隨著中國和平崛起，其經濟體量快速增加，國內與國際面臨著深刻的變革壓力，粵港澳大灣區(qū)的建立不僅是一國范圍內特殊區(qū)域自由投資貿易的問題，更有著對接國際高標準投資貿易規(guī)則為“一帶一路”背景下我國與他國間的經貿合作談判積累經驗的時代使命。并且，作為“先行先試”的制度特區(qū)，粵港澳大灣區(qū)基于其戰(zhàn)略定位需要通過借鑒和對接國際高標準投資貿易規(guī)則進行各項管理制度創(chuàng)新，以在我國構建開放型經濟新體制，深化供給側結構改革，減緩經濟發(fā)展中的人口、資源、環(huán)境等現實壓力中發(fā)揮更大作用。

（三）幫助補充完善CEPA協議

作為粵港澳經貿合作的基礎性法律文件，內地與香港、澳門簽署CEPA協議已10年有余，近年來雖然配套補充協議相繼出臺，持續(xù)擴大和新增CEPA協議的開放領域，放寬服務業(yè)市場準入條件和地域限制，但是在執(zhí)法理念、基本原則、結構框架、核心內容等方面CEPA協議已不完全符合當前世界經濟發(fā)展以及新時期國家改革開放戰(zhàn)略的新要求，例如在反傾銷與反補貼措施、保障措施、投資爭端解決機制、執(zhí)行機制以及司法審查等關鍵性問題上CEPA協議至今未有得到有效解決，尤其CEPA協議不具有相對獨立的外商投資爭端解決機制，不存在具有司法或非司法屬性的常設或臨時性爭端解決機構，也缺少相應的投資爭端解決程序，這顯然是與國際高標準投資貿易協定的發(fā)展趨勢和推進粵港澳大灣區(qū)經貿自由的預期戰(zhàn)略目標不相適應的，時代的變化發(fā)展和國家戰(zhàn)略的推陳出新使得當前CEPA協議的部分內容呈現出一定的滯后性，影響了其在粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略中的功效發(fā)揮。所以，為了更好地服務國家戰(zhàn)略，推進實現粵港澳彼此間的自由經貿合作，有必要通過對接國際高標準投資貿易規(guī)則補充和完善CEPA協議內容，在協議中融入當前國際投資貿易規(guī)則的最新發(fā)展理念，提升CEPA協議的法治化、國際化和市場化水平，從而更好地為粵港澳大灣區(qū)建設保駕護航。

四、建設粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境的主要問題及對策建議

未來可通過補充完善CEPA協議、簽署新的雙邊或多邊投資貿易合作協議、制定或完善相關法律法規(guī)、頒布實施與大灣區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展相適應的國家政策、簽訂會談紀要等多種方式融入和對接國際高標準投資貿易規(guī)則，而對于具有一定市場風險的制度創(chuàng)新則可充分發(fā)揮廣東自由貿易試驗區(qū)“一線放開、二線管住”的政策優(yōu)勢，在自貿區(qū)內先行對接，試驗可行后再在粵港澳大灣區(qū)內推廣適用，推進實現更加開放、便利、規(guī)范、透明的粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境。

（一）明確粵港澳大灣區(qū)的法律性質與合作模式

作為粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施的基礎性法律文件，CEPA協議實施之初，對其法律性質的討論可謂聚訟盈庭，學者各持己見，長期未能達成一致觀點，而在CEPA協議文本中也未對其法律性質以條文形式作出規(guī)定，CEPA協議法律性質的諸多爭議對于其他條款的制定，以及協議在現實中的實施適用均帶來了一定阻礙。所以，應當以此為鑒，首先明確粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略其多邊性經濟合作的法律性質，為相關法律法規(guī)的修訂以及新合作協議的簽訂提供相應法律基礎和法理依據。傳統(tǒng)意義上的區(qū)域性投資貿易安排都是在主權國家之間達成的，而粵港澳大灣區(qū)自由投資貿易安排卻是在一個WTO的主權國家成員方與隸屬于該國的多個單獨關稅區(qū)之間實施的，因此，宜將粵港澳大灣區(qū)歸入自成一類的以區(qū)域經濟一體化為目標的特殊性自由貿易區(qū)，并將其“一國主權范圍內的區(qū)域性自由投資貿易制度安排”的基本法律性質在相關法律法規(guī)或合作協議中予以規(guī)定。

基于粵港澳三地社會、政治、經濟體制的差異，與雙邊合作相比較，實行多邊合作可能更具復雜性，將涉及更多的政治及制度協調問題，投資貿易爭端一旦發(fā)生解決起來也會更加困難?；浉郯闹g雖然在社會制度、政治經濟體制上有所不同，但是，彼此間人文歷史文化卻是一脈相承，有著源遠流長的地緣、史緣和親緣關系，加之近些年來粵港澳地區(qū)經濟以前所未有的速度融合發(fā)展，三地在投資、貿易、金融、交通、工業(yè)、旅游等領域越加緊密的相互協作，并且CEPA作為改革開放和“一國兩制”方針的成功實踐，業(yè)已取得突出成效，為今后粵港澳之間趨于統(tǒng)一化的投資貿易制度安排奠定了一定的理論經驗與制度基礎。所以，建議未來本著“先易后難、共同協商、逐步推進”的原則和策略，勇于更多地采取多邊合作形式，通過多邊合作將粵港澳大灣區(qū)內部經濟有機聯系起來，踐行開放式、聯動式、互補式的協調發(fā)展模式，在灣區(qū)內率先形成高度自由開放的經濟體制和高效的市場資源配置能力。

（二）致力于建設“可持續(xù)發(fā)展友好型”的法治營商環(huán)境

近年來聯合國貿發(fā)會議（UNCTAD）所提出的“協定要素”雖不作為各國投資貿易談判的基礎和具有普遍性指導意義的BIT范本，但卻是集各國BIT談判實踐經驗之大成，最為重要的是“協定要素”倡導各國簽訂“以可持續(xù)發(fā)展為導向”的BIT協定，這在一定程度上反映出將來BIT合作的現代理念和發(fā)展趨勢。其主要表現在：①投資者義務與責任條款，要求投資者在投資過程中遵守東道國法律，要求投資者擔負起與之相應的企業(yè)社會責任；②“母國措施”條款，要求投資者母國制定“負責任投資”的措施；③“特殊與差別待遇”條款，這是對締約方為不發(fā)達國家的選項，要求不發(fā)達國家或地區(qū)所應負有的條約責任要與其自身社會經濟發(fā)展水平相適應。此類創(chuàng)新性條款意在從基礎結構的層面修正傳統(tǒng)BIT協定中外國投資者與東道國，資本輸入國與輸出國之間的利益不平衡，在“保護和增進投資”的同時，強調外來投資對東道國社會經濟可持續(xù)性發(fā)展的作用，避免以犧牲東道國資源環(huán)境為代價的“過度開發(fā)”，并要求投資者承擔起應有的企業(yè)社會責任，最終實現東道國與投資者雙方共贏的良好局面。不同于傳統(tǒng)意義上簡單強調和推進“投資自由化”的觀念，“以可持續(xù)發(fā)展為導向”的經濟合作模式有利于東道國創(chuàng)設綠色健康的投資環(huán)境，也符合外來投資者的切身利益，是和諧發(fā)展狀態(tài)下利益均衡的新合作模式。在建設粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境過程中應當積極融入和對接當前國際最新的、最先進的、最高標準的自由投資貿易理念、原則和規(guī)則，嘗試采取利益均衡、友好協作的投資貿易合作新模式，為實現粵港澳大灣區(qū)長期可持續(xù)性發(fā)展奠定相關制度理論基礎。

（三）采用負面清單+準入前國民待遇的外資管理模式

中國自由貿易試驗區(qū)戰(zhàn)略中最大亮點在于負面清單+準入前國民待遇的外資管理模式，該制度創(chuàng)新一方面能夠推進國內市場的對外開放，提升我國市場在國際中的競爭力和吸引力：另一方面為我國當前行政管理體制的“放管服”改革“先行先試”，積累實踐經驗和奠定理論基礎。負面清單管理制度是我國市場對接國際高標準投資貿易規(guī)則、塑造法治化營商環(huán)境的集中體現，也代表了未來一段時期內我國市場經濟對外開放的主要改革方向。在粵港澳大灣區(qū)建設中要敢于對中國自由貿易試驗區(qū)現行負面清單進行更多創(chuàng)新和發(fā)展，擬定更加高標準、國際化、法治化的負面清單，加快推進粵港澳大灣區(qū)外資管理模式的規(guī)范化、標準化和統(tǒng)一化進程。為此具體建議如下：

1，遵循國際慣例擬定負面清單

在我國負面清單仍屬探索試驗階段，缺少充分的理論與實踐經驗，而在國際社會中負面清單經過長期實踐現已形成了一系列國際慣例，這些理論與實踐經驗能夠幫助我國負面清單管理模式得到進一步完善和發(fā)展。另外，通過接軌國際慣例提升本國負面清單的國際化水平，可讓更多國家和外商認可和接受我國的負面清單，也是我國負面清單未來改革創(chuàng)新的主要方向。例如，當前國際通行的負面清單分類標準是按照聯合國產品總分類——CPC產業(yè)分類標準，WTO承諾減讓表就是依照聯合國產品總分類進行的設定，而中國自由貿易試驗區(qū)負面清單則是采用的國民經濟行業(yè)分類標準，該做法雖然與國內備案管理制度相適應，但卻違背了國際慣例，鑒于國際BIT負面清單談判仍主要是以聯合國產品總分類為標準（例如目前的中美BIT談判），所以應嘗試變更我國負面清單的分類標準，可在粵港澳大灣區(qū)中“先行先試”聯合國CPC產業(yè)分類標準，從而在接軌國際的同時推進我國與他國家間的BIT投資談判。

2，增強負面清單透明度

當前，中國自由貿易試驗區(qū)負面清單中仍有諸多特別管理措施尚未明確具體的限制性條件，例如“負面清單限制外商投資大米、面粉加工到底應怎樣限制？是限制股比、產量還是經營者資質？對于需要前置審批、遞交書面申請的投資方案，中央各部委還未對開放準入資質和經營者資格做出明文規(guī)定，類似限制性條款均需作出明確說明”。另外，許多限制性措施僅僅是注明“限制”字樣，而對于“限制”一詞卻無進行更加詳細的闡明，這無疑給予了限制性條件以無限可能，過度寬松、泛泛、不嚴謹的兜底性表述只會降低法規(guī)的可行性、有效性與可預見性，并增加條款實施適用過程中的不確定性。所以，我國負面清單透明度問題至今依然存在，對此需要引以為戒，在建設粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境中予以改進，對于先前中國自由貿易試驗區(qū)負面清單中所缺失的限制性措施說明條款要在粵港澳大灣區(qū)負面清單中給予補充和完善，明確相關內容并提供相應的法律依據，提高負面清單的透明度。

3，盡快修訂國內相關法律，為粵港澳大灣區(qū)負面清單的實施提供頂層法治保障

要在粵港澳大灣區(qū)中完善我國現行負面清單則必須要加快對本國外商投資法的修改進程，盡快修訂現行《外國投資法》并出臺新版《外商投資產業(yè)指導目錄》，減少和避免不同法規(guī)對同一投資領域規(guī)定相互沖突的情形，化解粵港澳大灣區(qū)負面清單實施過程中來自國家層面的法律制度障礙，理清負面清單與同位法和上位法之間的法律適用關系。

（四）探索高水平跨域知識產權保護

TPP第18章在TRIPS協議基礎之上對知識產權進行了更嚴格、更全面、更高標準的規(guī)定，例如在商標權方面，增加了企業(yè)和個人在市場中為區(qū)別與其他產品所使用標志的保護，并將地理標志作為商標給予保護；在制藥方面，規(guī)定“以保護公共健康為本意的措施不應受到阻撓”，比如對于艾滋病專利藥品的合理使用，這使得對知識產權保護不僅停留于法律層面，更具有了人文關懷；在著作權方面，對作品保護期不再按照自然人壽命計算，由之前的不得短于發(fā)表之年年底起的50年改為95年，延長了知識產權保護期間，同時對信息技術保護與虛擬權利管理進行了合理的制度安排，計劃在互聯網服務中建立起規(guī)范化的網絡知識產權交易機制。對接高標準的知識產權保護規(guī)則，建議通過補充完善CEPA協議或專門簽訂雙邊或多邊形式的粵港澳大灣區(qū)知識產權保護協議，加強粵港澳大灣區(qū)知識產權保護，營造更加良好的法治營商環(huán)境。在具體條款內容上不但要詳細規(guī)定關于粵港澳知識產權保護的基本原則和市場主體行為規(guī)范，還應闡明粵港澳政府應當承擔和履行的知識產權保護義務以及其所采用的保護標準，在文本理念上更要具有一定的超前性，融入人性化設計，體現公眾對知識產權的深刻需求，有志于作為范例為“一帶一路”中的跨域知識產權保護合作以參考借鑒。

（五）試行高標準和寬范圍的勞工保護規(guī)則

TPP第19章勞工章節(jié)不僅限于ILO《基本原則和權利宣言》已確立的國際勞工標準，更包含了最低工資、工時和職業(yè)健康與安全標準、對于移民勞工給予與本國國民相同的法律保護等內容，例如在《加秘勞工合作協議》中不僅聲明對ILO《基本原則和權利宣言》所確立的基本原則和權利仍負有承諾，更將為本國及外來移民勞工提供“最為基本的勞工權利保護”，另外，TPP以“不減損”或“漸進的不減損”作為實施勞工保護的基本原則，適當降低部分發(fā)展中國家短時期內無法全面滿足高標準勞工保護要求的難度，通過因地制宜調整適用使得TPP高標準勞工保護措施能夠被更多國家和地區(qū)所接受。對于粵港澳大灣區(qū)勞工保護制度的建立，建議參考《國際勞工組織關于工作中的基本原則和權利宣言》的核心文本內容補充完善相關法律法規(guī)，在粵港澳大灣區(qū)勞工保護制度的具體規(guī)范內容上應當包含國際社會公認的基本勞動權利和勞動義務，例如最低工資待遇、工作時間安排、職業(yè)安全指引等規(guī)定，既要堅持當前國際社會所普遍推崇的對勞工權益保護的高標準和寬范圍，又要同時體現一定的包容性和漸進性，保證對勞工權益的保護符合粵港澳地區(qū)悠久的歷史文化傳統(tǒng)以及目前社會經濟發(fā)展的實際狀況。

（六）重視投資環(huán)境保護，踐行綠色發(fā)展理念

TPP第20章對投資中的環(huán)境問題進行了闡述，雖篇幅有限，但見微知著，我們仍可從其中窺探出整個TPP協議的基本思路。首先，TPP將環(huán)境作為“貿易品”進行規(guī)定，其中一類是直接性規(guī)定，例如將其重點放置于對野生動植物的保護上，目的是針對全球生態(tài)系統(tǒng)的保護：另一類是對于各類貿易品中“排放”要素的規(guī)定，TPP要求生產及供應鏈采取全程監(jiān)控，出于環(huán)境保護的嚴格要求，各成員國所生產的商品應當符合“全生命周期”的綠色化。其次，是將環(huán)境作為“貿易規(guī)則”進行規(guī)定，對此也分為兩大類，一類是投資貿易規(guī)則中所包含的環(huán)境保護性條款，另一類是直接針對自然環(huán)境本身進行的規(guī)定。前者當前主要是確立了相關基本原則，其中最為重要的是TPP成員國“鼓勵和發(fā)展投資貿易不以削減本國環(huán)境保護法律力度為代價”原則，該原則所隱含的意思是所有成員國在發(fā)展經濟過程中應按照其所能執(zhí)行的最高標準來保護環(huán)境，否則將面臨違約的風險和結果；后者則主要是要求投資者在生產過程中對自然生態(tài)環(huán)境的尊敬和保護，具體包括對森林、海洋、河流、大氣等主要生態(tài)系統(tǒng)的保護，這直接關乎人類命運共同體的構建和發(fā)展。除了上述特點外，TPP環(huán)境保護“公眾參與”條款也顯得尤為突出，通過強調“公眾參與”TPP將成員國在對外投資貿易中的環(huán)境保護方式進行了列明并要求融入到本國的環(huán)境保護制度之中，通過“公眾參與”條款TPP不僅是要推動各國環(huán)境保護程序、規(guī)則、結果和標準上的統(tǒng)一，更是要實現保護方式方法上的一致性，廣義上由單純的環(huán)境問題演變成為了一種社會制度問題，但就鼓勵公眾參與環(huán)境保護而言其努力方向無疑是正確的，有利于一國環(huán)境保護政策的推廣實施受到普遍的社會關注和民眾支持，通過民主自治性的廣泛參與及協作管理還會有效提升一國環(huán)境保護的質量水平。

對接高標準國際投資貿易環(huán)境保護制度，未來對于粵港澳大灣區(qū)的自然環(huán)境保護要重點體現“大環(huán)境”的概念，在相關法律法規(guī)中應當涵蓋農林牧漁、陸地海洋環(huán)境、臭氧層保護、能源及生物多樣性、環(huán)境產品與服務等內容，并要明確政府和市場主體在投資貿易過程中對環(huán)境保護所需承擔的責任義務，既要包含政府層面的行政lT作，也要體現企業(yè)的社會責任，而對于一些重大環(huán)境保護問題需要加強政府間的溝通協作，依靠政府協商妥善解決粵港澳大灣區(qū)跨境投資貿易中的主要環(huán)境保護分歧。另外，要努力確保對粵港澳大灣區(qū)投資環(huán)境保護的公眾參與和信息公開，建立和完善公眾參與程序、參與機制、意見遞交制度，保障公眾可以對粵港澳投資貿易中的環(huán)境問題進行廣泛社會監(jiān)督。在責任承擔部分，可以考慮引入貿易爭端解決機制，增強環(huán)境保護條款對締約各方及私人投資者的法律強制約束力。通過制定規(guī)則、民眾參與、社會監(jiān)督等舉措將粵港澳大灣區(qū)建設成為具有國際示范意義的綠色型經濟灣區(qū)。

（七）設立粵港澳大灣區(qū)投資爭端解決機制

對于外來投資者與當地政府間的投資爭端，由于粵港澳大灣區(qū)是一國主權范圍內多個單獨關稅區(qū)之間的經濟合作，在此框架下發(fā)生的投資爭端尚不屬于他國國民與一國政府間的投資爭端，基于政治因素和缺乏足夠的理論支撐而無法直接援引適用國際通行的ICSID仲裁制度。截止目前，政府之間以及外來投資者與東道國政府之間的投資爭端，CEPA協議依舊采用在聯合指導委員會框架內的協商調解模式，單一且非專業(yè)化的處置方式已然無法滿足伴隨粵港澳經濟快速發(fā)展而日益增多的跨境投資爭端需求，況且調解作為一種“軟性”爭端解決辦法對投資者的保護力度遠不及于仲裁，并不像仲裁裁決具有一定的強制執(zhí)行力，CEPA協議實施至今仍未能建立起一套與粵港澳間合作發(fā)展相適應的、獨立的投資爭端解決機制，無疑成為其制度設計上的一大缺憾。與之比較，NAF'FA設立了包括自由貿易委員會、秘書處、專門委員會、工作組、專家組等專業(yè)性機構在內的較為完整的組織體系，在NAFTA的投資爭端解決機制中，采取了外交談判與法律方式并用，程序與實體規(guī)則相結合的方法，為北美自由貿易區(qū)的建立及發(fā)展提供了有效的法治保障，NAFTA與CEPA協議同屬于區(qū)域經濟一體化的自由經貿安排，它的專家小組組成及裁決執(zhí)行程序無疑對粵港澳大灣區(qū)投資爭端解決機制的建立與完善具有較強的現實借鑒意義。今后應當在CEPA協議基礎之上，考慮借鑒已成功實踐的國際經驗，探索與粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略自身屬性相適應的，且更加高效便捷、公平公正的投資爭端解決方式，以便平衡好本地政府與外來投資者之間的各方利益，為在粵港澳大灣區(qū)發(fā)生的境外投資者與本地政府間的投資爭端提供更為有效的事后救濟。

對于在粵港澳大灣區(qū)發(fā)生的私人投資者間的民商事法律爭議，則可遵循“當事人意思自治”原則由當事人自由協商選擇準據法，這與國際商事合同爭議的法律選擇國際慣例相一致。同時，可積極引入臨時仲裁制度以供粵港澳投資者自主選擇適用，通過臨時仲裁為私人投資者之間的商事爭議提供更加經濟、高效、便捷的法律服務。

（八）完善國有企業(yè)競爭中立制度

在2012年美國BIT文本中，認為中國國有企業(yè)涉及非戰(zhàn)略性行業(yè)領域，利用國家資源和不透明的政策優(yōu)勢獲取了大量市場資源，這在很大程度上消弱了外資企業(yè)在華競爭力，在此文本中從“下放政府權力”“國內技術要求”“行業(yè)標準制定”等3個方面對國有企業(yè)參與市場競爭進行了規(guī)定，尤其是對“被授權政府職能的國有企業(yè)”的基本概念作出定義。雖然美國BIT范本中的國有企業(yè)條款帶有明顯的對華色彩，但也不可否認競爭中立已然成為國際高標準投資貿易規(guī)則的重要組成部分，例如TPP協議中第16章《競爭政策》第16，1、16，4、16，7條與第17章《國有企業(yè)與指定壟斷》17，3、17，4、17，6、17，7、17，8、17，13等條款對國有企業(yè)中立競爭均進行了規(guī)定。同樣，歐盟的國有企業(yè)透明度審查機制也日益完善，依靠《歐盟運作條約》第101條：禁止卡特爾條款，規(guī)定市場競爭者之間任何形式的合作，無論是正式還是非正式，只要有限制競爭的目的或將產生限制競爭的結果都將被予以禁止。況且，競爭中立原則對于防止國有企業(yè)市場壟斷、塑造公平公正的市場競爭環(huán)境、增強東道國對外商投資的吸引力都有一定的積極作用，所以我們應當對近年來在國際市場中新興的競爭中立制度保持客觀理性的態(tài)度，并采取積極主動的方式予以應對，切不可一味地排斥和回避。

將來可通過協議形式或完善相關法律法規(guī)在粵港澳大灣區(qū)“先行先試”與本國國情相適應的，并有利于粵港澳大灣區(qū)經濟發(fā)展的競爭中立制度，例如“明確政府對國有企業(yè)的行政管理權限，不對國有企業(yè)日常經營進行過度行政干預：規(guī)定國有企業(yè)對其內部員工和社會發(fā)展負有相應的責任：對于任何針對國有企業(yè)的優(yōu)惠政策都需要按照一定程序和標準進行審查，合理判斷國有企業(yè)政策實施的必要性：要求在國有企業(yè)治理體系結構中，清晰界定政府管理者、公司所有者和市場競爭參與者的各自角色和職能：將為應對全國或全球經濟中的突發(fā)性狀況，而采取臨時性措施的國有企業(yè)競爭中立例外情形進行列明等等”。作為對接國際高標準投資貿易規(guī)則的重要內容，國有企業(yè)競爭中立制度的建立與完善直接關系粵港澳大灣區(qū)能否順利融入世界經濟格局，有力提升自身國際市場競爭力，以及建設良好法治營商環(huán)境的重要議題，粵港澳大灣區(qū)作為新時期我國改革開放的前沿陣地應當勇于嘗試和開拓創(chuàng)新。

（九）嘗試引入TISA金融服務貿易規(guī)則

一方面，TISA協定致力于推動締約方金融服務貿易市場的對外開放，例如在核心文本中引入禁止逆轉機制，其中棘輪條款要求“對于任何締約方以單邊自主方式做出的貿易投資自由化措施，下一回合談判將會自動納入協議之中并永久受其約束”；而凍結條款則規(guī)定“締約方應當承諾從本協議生效實施起，不得制定實施比以往更為嚴格的新投資貿易限制措施”。凍結條款與棘輪條款通過限制締約方制定新的特別監(jiān)管措施，以及將有利于投資貿易自由化的措施予以“固化”，締約方投資貿易自由化承諾一旦做出，將永久受其約束且不得退回，從而推動全球服務貿易自由化不斷邁向更高水平。另一方面，TISA協定遵循采取審慎的金融監(jiān)管模式，在倡導締約方金融市場對外開放的同時，還注重對其本國經濟安全和國家利益的維護，意在實現金融市場對外開放與國內經濟秩序穩(wěn)定狀態(tài)下利益均衡的發(fā)展模式。例如附件第9條規(guī)定“締約方應允許外國公司引入新的金融產品或服務，除非會引起締約方為此制定新的法律或修改原有法律，同時，若締約方政府能夠事先證明該金融產品或服務的引入會對本國金融安全帶來威脅，本條款將出于審慎監(jiān)管原因允許締約方拒絕引入該項金融產品或服務”，通過該條款可看出，TISA協定在鼓勵新金融產品或服務引入締約方，豐富締約方金融服務貿易產品種類、擴大締約方金融市場對外開放的同時也表現出對其國內金融市場安全的關注。

2015年內地分別與香港、澳門政府簽署《內地與香港CEPA服務貿易協議》《內地與澳門CEPA服務貿易協議》，這是內地與香港、澳門之間以負面清單+準入前國民待遇方式全面開放服務貿易領域的自由經貿協議，然而該《協議》對于金融服務貿易市場的開放程度與TISA協定的高標準、高要求依舊存在一定距離，例如對跨境金融機構的設立變更存在保留性限制措施等，而且《協議》僅有第6條有關金融審慎監(jiān)管的原則性條款，而缺少包括例外情形規(guī)定在內的更加明確具體的審慎監(jiān)管規(guī)則性條款，對標TISA協定粵港澳金融服務貿易市場在開放力度、審慎監(jiān)管措施等方面仍有進步提升的空間。將來在CEPA協議中可適當融入TISA協定中關于推進金融服務貿易自由化的理念、原則和規(guī)定，在宏觀審慎監(jiān)管制度框架下“先行先試”各項金融制度創(chuàng)新，使金融服務貿易自由化與金融市場有效監(jiān)管在對立統(tǒng)一的基礎之上實現動態(tài)平衡，在粵港澳大灣區(qū)率先形成高度發(fā)達、協調發(fā)展、運作規(guī)范的金融服務貿易市場體系，使其能夠作為重要的金融服務貿易平臺為“一帶一路”建設提供投融資服務和資金支持，以金融服務貿易為“橋梁”促進兩大戰(zhàn)略間的有效對接。

（十）構建粵港澳大灣區(qū)事中事后監(jiān)管體制

2016年上海市政府印發(fā)了《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設總體方案》，依據該方案未來一段時期內上海自由貿易試驗區(qū)將在引導行業(yè)自律、探索業(yè)界自治、推動社會監(jiān)督、加強政府監(jiān)管、強化專業(yè)監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管體制機制、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、加強監(jiān)管基礎平臺建設等8個方面完善行政管理事中事后監(jiān)管體系。與之相同，對于粵港澳大灣區(qū)而言，構建開放型經濟新體制同樣需要完備的事中事后監(jiān)管制度作保障，在市場開放、投資自由、貿易便利的同時切實維護好粵港澳地區(qū)的社會經濟秩序，實現粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略規(guī)范、有序、常態(tài)化的可持續(xù)性發(fā)展。對此可參考借鑒我國自由貿易試驗區(qū)的實踐經驗，通過協商事先擬定《粵港澳大灣區(qū)事中事后監(jiān)管總體方案》，并據此方案逐步制定出臺相應的實施細則，在總體目標、基本原則、主要任務、保障措施、例外規(guī)定等方面逐步建立和完善粵港澳大灣區(qū)事中事后監(jiān)管體制。

五、結語

灣區(qū)經濟是當今全球最頂尖的經濟形態(tài)，代表著一個地區(qū)在全球化時代的國際經濟地位，舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)正是這類灣區(qū)經濟的代表。但粵港澳大灣區(qū)又不同于傳統(tǒng)意義上的經濟灣區(qū)，它是一國主權范圍內多個獨立關稅區(qū)之間具有明顯自由貿易區(qū)特征的自由經貿安排，自身有著政治和經濟上的特殊性。因而需要根據粵港澳大灣區(qū)的法律性質和地域特點，通過多種方式、各方共同努力建設與之相應的良好法治營商環(huán)境，貫徹落實“依法治區(qū)”“法治先行”的理念和原則，實現粵港澳大灣區(qū)建設運營的法治化、市場化和國際化，可以說良好的法治營商環(huán)境是粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略建設常態(tài)化的基本保障。通過對接國際高標準投資貿易規(guī)則率先構建開放型經濟新體制，各項制度創(chuàng)新可本著“先易后難、逐步推進”的原則在本區(qū)內“先行先試”，對于成功實踐的制度安排則可在更廣范圍內復制推廣，從而形成趨于統(tǒng)一的規(guī)則和標準，進一步消融內地與港澳之間的經貿制度壁壘，真正實現跨境投資貿易的自由化。另外，粵港澳大灣區(qū)法治營商環(huán)境的建設歷程和制度創(chuàng)新經驗還可作為范例推廣和服務于“一帶一路”沿線的自由貿易區(qū)建設，推動“一帶一路”法治保障體系的構建。未來一段時期，應以建設粵港澳大灣區(qū)良好法治營商環(huán)境為契機將“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)、中國自由貿易試驗區(qū)等多個國家戰(zhàn)略進行深度融合與對接，形成統(tǒng)籌協調的有機整體，協力推動新時期中國改革開放戰(zhàn)略向前發(fā)展。

（責任編輯：李萌）