中國(guó)反腐敗境外追逃之引渡措施研究

陳佳

【摘要】反腐敗境外追逃是我國(guó)打擊腐敗犯罪、緝拿外逃罪犯的重要手段。我國(guó)近幾年對(duì)貪腐分子的境外追逃行動(dòng)雖然取得了一些階段性的成果，但是境外追逃工作仍面臨一定的障礙。尤其是引渡措施，在具體實(shí)踐中成功率不高，仍存在一定的障礙。針對(duì)我國(guó)在反腐敗境外追逃的引渡實(shí)踐中存在的問(wèn)題，我們應(yīng)積極與發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂引渡雙邊條約，強(qiáng)化對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)保護(hù)，變通死刑不引渡原則并擴(kuò)大適用引渡的替代性措施，從而追回更多的外逃人員及國(guó)有資產(chǎn)，維護(hù)司法的公正和權(quán)威。

【關(guān)鍵詞】境外追逃；引渡；困境；路徑探索

跨境追逃追贓作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)具有重要的支撐意義。跨境追逃追贓關(guān)系到新時(shí)代法治工作方針“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到執(zhí)政黨的國(guó)際形象與反腐決心，更關(guān)系到憲法尊嚴(yán)和法律威信。因?yàn)?，?duì)逃匿海外的腐敗分子的容忍和放縱，不僅是對(duì)“嚴(yán)格執(zhí)法”原則的違背。也是對(duì)參與全球治理的大國(guó)形象的損害。自從黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出“加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”以來(lái)，我國(guó)就加快了境外追逃的力度。從“獵狐行動(dòng)”到“天網(wǎng)行動(dòng)”，從集中公布“百名紅色通緝令人員名單”，到加強(qiáng)中外反腐合作，全面開(kāi)展反腐敗境外追逃工作。根據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布的《中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國(guó)際追逃追贓工作辦公室關(guān)于部分外逃人員有關(guān)線索的公告》中統(tǒng)計(jì)，截止到2018年4月底，我國(guó)通過(guò)“天網(wǎng)行動(dòng)”先后從90多個(gè)國(guó)家和地區(qū)追回外逃人員4141人，其中國(guó)家工作人員825人，“百名紅通”人員52人，追回贓款近百億元人民幣。追逃追贓工作取得了巨大成果。從我國(guó)海外追逃的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于境外逃犯，我國(guó)主要采取的是引渡、遣返、異地追訴和勸返四種方式，其中引渡是最主要的方式，也是國(guó)際刑事司法合作的重要形式。但是引渡在具體的追逃實(shí)踐中成功率并不高，引渡措施還面臨一定的困境，如何構(gòu)建更加完善有效的引渡制度，是追逃海外逃犯，推進(jìn)國(guó)際反腐敗協(xié)作的重要課題。

一、我國(guó)引渡制度的現(xiàn)狀

我國(guó)于2000年12月頒布了《中華人民共和國(guó)引渡法》，并且是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的締約國(guó)，根據(jù)外交部發(fā)言人辦公室公布的數(shù)據(jù)顯示，截至到2018年6月7日，我國(guó)與61個(gè)國(guó)家締結(jié)了刑事司法協(xié)助條約，與50個(gè)國(guó)家締結(jié)了引渡條約，但其中尚有一部分引渡條約和刑事司法協(xié)助條約尚未生效。從中可以看出，我國(guó)對(duì)外締結(jié)刑事司法協(xié)助條約及引渡條約雖已有一定數(shù)量，但在全球范圍來(lái)看，只占到四分之一左右，數(shù)量還很少，而且目前與我國(guó)締結(jié)引渡條約的對(duì)象大多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家或鄰國(guó)，而與美國(guó)、加拿大等外逃分子選擇最多的國(guó)家尚未簽訂引渡條約，這對(duì)我國(guó)引渡工作的開(kāi)展極其不利。

二、引渡實(shí)踐中存在的困境

（一）缺乏與更多西方國(guó)家進(jìn)行引渡的法律依據(jù)

目前與我國(guó)所締結(jié)引渡條約的國(guó)家中，大部分是我國(guó)的周邊鄰國(guó)及發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的引渡條約的數(shù)量還很少。尤其是針對(duì)一些堅(jiān)持“條約前置主義”的國(guó)家，引渡條約相當(dāng)于一把鑰匙，引渡就是那扇沉重的大門(mén)。倘若沒(méi)有引渡條約這把鑰匙，就無(wú)法打開(kāi)引渡這扇大門(mén)。例如加拿大就是堅(jiān)持“條約前置主義”的國(guó)家，由于中國(guó)和加拿大之間沒(méi)有簽訂相關(guān)的引渡條約，在引渡廈門(mén)重大走私案犯賴昌星的過(guò)程中，久拖不決，歷時(shí)12年之久，加拿大最終將賴昌星遣返中國(guó)。同樣在引渡紅色通緝令頭號(hào)逃犯楊秀珠的過(guò)程中，也是困難重重。美國(guó)與我國(guó)并未簽訂引渡條約，所以美國(guó)在國(guó)際法上并無(wú)將楊秀珠引渡給我國(guó)的義務(wù)。我國(guó)于2014年9月就已啟動(dòng)楊秀珠的引渡遣返工作，但直到2016年11月16日，楊秀珠才回國(guó)投案自首，此時(shí)楊秀珠已潛逃海外達(dá)13年之久。賴昌星和楊秀珠最終回國(guó)受審，均不是通過(guò)引渡的方式。所以，我國(guó)目前簽訂的引渡條約還很有限，不單單局限于與發(fā)展中國(guó)家或鄰國(guó)簽署引渡條約，更要擴(kuò)大引渡條約的締結(jié)對(duì)象，尤其是美國(guó)、加拿大等貪腐外逃人員逃往最多的國(guó)家，更要維持好彼此間的司法合作關(guān)系，避免讓這些國(guó)家成為犯罪分子的“避罪天堂”。

（二）死刑不引渡原則的限制

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同死刑不引渡原則，但是該原則極大的限制了我國(guó)對(duì)外逃貪官的引渡。截止到2014年，全世界有140個(gè)國(guó)家廢除或不使用死刑，其中有88個(gè)國(guó)家廢除所有死刑，包括英、法、澳大利亞，法律尚未廢除但超過(guò)十年未執(zhí)行死刑有35個(gè)國(guó)家，包括俄羅斯、贊比亞等國(guó)家。而在全球僅有58個(gè)國(guó)家保留了死刑。1957年《歐洲引渡公約》第一條就明確規(guī)定了死刑不引渡，即便是有些保留死刑的國(guó)家，出于本國(guó)法律對(duì)死刑的嚴(yán)格規(guī)定和人權(quán)保障的考慮，在引渡的過(guò)程中一般也會(huì)遵循該原則。相比國(guó)際上對(duì)死刑的限制和逐漸放棄的趨勢(shì)，我國(guó)刑法保留了死刑并且在司法實(shí)踐中一直適用。而且，綜合我國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)狀，保留死刑是必要的，短期內(nèi)無(wú)法完全廢除死刑。我國(guó)的死刑制度是目前我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂雙邊引渡條約的主要障礙之一。

（三）引渡中人權(quán)保護(hù)缺乏

西方發(fā)達(dá)國(guó)家深受文藝復(fù)興時(shí)期啟蒙運(yùn)動(dòng)的影響，比較注重保障人權(quán)，對(duì)被請(qǐng)求引渡人指控的罪行、所要判處的刑罰及認(rèn)定被請(qǐng)求引渡人犯罪的證據(jù)材料等都要逐一核實(shí)，確保被請(qǐng)求引渡人的權(quán)利得到充分的保障。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，就越重視對(duì)人權(quán)的保護(hù)。在國(guó)際引渡實(shí)踐中，對(duì)被請(qǐng)求引渡人的權(quán)利及其保障也受到越來(lái)越多國(guó)家的重視，人權(quán)保護(hù)條款已經(jīng)成為被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可并普遍接受的剛性條款。由于中國(guó)的社會(huì)制度和法律制度與西方國(guó)家的制度存在很大的差異，西方國(guó)家難免會(huì)對(duì)我國(guó)對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)保護(hù)方面存在猜疑和偏見(jiàn)。由于我國(guó)受到過(guò)去落后陳舊的司法觀念的影響，對(duì)人權(quán)的保障與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差距。

（四）司法公信力不高

由于我國(guó)的社會(huì)制度和法律制度與西方國(guó)家的制度存在很大的差異，西方國(guó)家難免會(huì)對(duì)我國(guó)的司法公正存在猜疑和偏見(jiàn)。在司法實(shí)踐中，由于個(gè)別基層法院審判不能及時(shí)公開(kāi)，部分法官素質(zhì)不夠高，司法有時(shí)會(huì)受到外界的干預(yù)，比如行政干預(yù)、媒體干預(yù)等，未真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，個(gè)別案件一經(jīng)報(bào)道，影響了司法的權(quán)威性。另外，我國(guó)過(guò)去重實(shí)體輕程序的做法，在對(duì)案件審理的過(guò)程中，比較注重結(jié)果，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益保障的不夠充分，整體影響了司法的公信力。

三、完善我國(guó)引渡制度的路徑探索

（一）積極與發(fā)達(dá)國(guó)家締結(jié)雙邊引渡條約

引渡條約是國(guó)家間引渡罪犯的依據(jù)，一國(guó)是否接受他國(guó)的引渡請(qǐng)求，在沒(méi)有條約義務(wù)的情況下，由被請(qǐng)求國(guó)自行決定。換言之，若兩國(guó)之間沒(méi)有簽訂引渡條約，便沒(méi)有引渡的義務(wù)。從賴昌星案和余振東案中深刻地意識(shí)到了引渡條約的重要性。因此，我國(guó)不僅要與已經(jīng)與我國(guó)簽署引渡條約的國(guó)家維持好司法合作關(guān)系，還要繼續(xù)擴(kuò)大引渡條約的締結(jié)對(duì)象，尤其要加快與外逃人員青睞的西方國(guó)家締結(jié)雙邊引渡條約，使引渡合作成為雙方的一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)，從而更方便快捷的將外逃的犯罪分子引渡回國(guó)，早日受到法律的制裁。

（二）強(qiáng)化對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)保護(hù)，變通死刑不引渡原則

死刑不引渡原則是一項(xiàng)剛性原則，我國(guó)在死刑不引渡原則問(wèn)題上必須要明確態(tài)度，徹底消除歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的后顧之憂。當(dāng)然，明確確立死刑不引渡原則并非意味著我國(guó)要廢除死刑制度，兩者可并存，只是涉及到變通適用的問(wèn)題。為了解決死刑不引渡原則帶來(lái)的局限，可以從以下幾方面進(jìn)行考慮：第一，從刑事立法方面加以完善，如在我國(guó)相關(guān)引渡立法中明確確立死刑不引渡原則，順應(yīng)國(guó)際潮流，與國(guó)際社會(huì)的規(guī)則保持一致。第二，逐步廢除死刑。2011年我國(guó)刑法修正案八取消了十三個(gè)經(jīng)濟(jì)類犯罪的死刑，2015年刑法修正案九又取消了九個(gè)死刑犯罪罪名，這是逐漸順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)的體現(xiàn)，也是人權(quán)保障的一個(gè)體現(xiàn)，我們應(yīng)繼續(xù)保持下去，逐步廢除死刑。

（三）擴(kuò)大適用引渡的替代性措施

一般情況下，國(guó)與國(guó)之間是基于彼此的信任或者出于友好合作關(guān)系簽署引渡條約。但是，也有一些國(guó)家對(duì)我國(guó)的法律制度存在偏見(jiàn)從而不愿意與我國(guó)締結(jié)引渡條約。在這種情況下，為了彌補(bǔ)引渡條約的缺失帶來(lái)的局限，可以從引渡的替代性措施加以考慮。近幾年來(lái)，也不乏運(yùn)用引渡的替代性措施成功引渡的案例，比如楊秀珠是勸返回國(guó)的，賴昌星是遣返回國(guó)的。相較于引渡的程序，遣返、勸返這些替代性措施更為方便快捷，且耗時(shí)短可以節(jié)省很多財(cái)力、物力，是一個(gè)很好的選擇。在沒(méi)有引渡條約的情況下，運(yùn)用了遣返、勸返、異地追訴、刑事移管等替代性措施，成效顯著。

（四）逐步推進(jìn)司法體制改革

近幾年來(lái)，我國(guó)一直在推進(jìn)司法體制改革，在司法領(lǐng)域中取得了很大的突破。針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有選擇視而不見(jiàn)，而是敢于直面問(wèn)題，迎難而上，通過(guò)仔細(xì)分析問(wèn)題制定相應(yīng)的對(duì)策。針對(duì)司法不獨(dú)立的現(xiàn)象，推出了以審判為中心的訴訟制度改革，確保法院居于主導(dǎo)地位，不受行政以及媒體輿論的干涉，保證司法獨(dú)立。其次，針對(duì)重實(shí)體輕程序的問(wèn)題，刑事訴訟法中對(duì)程序公正規(guī)定了很多細(xì)則，例如非法證據(jù)排除規(guī)則、疑罪從無(wú)等原則，切實(shí)保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。除此之外，我國(guó)還十分重視對(duì)外的法制交流和宣傳。通過(guò)對(duì)外的法制交流，可以從中學(xué)習(xí)其他國(guó)家的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳，可以讓其他國(guó)家更快更好地了解我國(guó)的最新司法改革動(dòng)態(tài)以及取得的成就，以此來(lái)消除彼此間的誤解和疑慮，逐步確立我國(guó)司法公正的國(guó)際形象。

四、結(jié)語(yǔ)

將外逃的犯罪分子緝拿歸案涉及到國(guó)家利益、事關(guān)社會(huì)的公平正義。司法實(shí)踐中，我國(guó)的引渡成功率不高，仍存在著一些問(wèn)題。我國(guó)在加強(qiáng)引渡條約的締結(jié)工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該積極探索引渡的替代性措施。另外，死刑不引渡原則已逐步發(fā)展為一個(gè)剛性原則，我國(guó)必須在死刑不引渡原則問(wèn)題上表明立場(chǎng)，在保留死刑制度的前提下針對(duì)死刑不引渡原則作出變通適用。針對(duì)當(dāng)前司法實(shí)踐中存在的司法問(wèn)題，必須要推進(jìn)司法體制改革，規(guī)范司法行為，逐步樹(shù)立我國(guó)司法公正的國(guó)際形象。最后，在司法實(shí)踐中我們應(yīng)靈活運(yùn)用，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，具體問(wèn)題具體分析，通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，從而更好地解決我國(guó)引渡制度中的難題。