重大行政決策風險評估制度文本分析

張詩媛

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

一、引 言

生活在高度現代化的社會里，便意味著生活在機遇與風險并存的世界中?？茖W技術的發(fā)展和社會經濟的增長解決了舊時代的部分頑疾，但是社會風險并沒有因此而減少，隨之而來的是更多樣化、更難以應對的新威脅。風險學家烏爾希里·貝克認為，人為的不確定性使我們生活在全球性風險之中，這些風險將在政治層面爆發(fā)，但它們不一定取決于事故和災難發(fā)生的地點而是取決于政治決策、官僚機構以及大眾傳媒等。樹立憂患意識、防范解決風險已經成為現代化新型政府進行社會管理的必要手段。而風險評估作為行政決策程序的重要內容，其評估程序和結果是政府法治思維的集中體現，也是依法行政的重要內容。

重大行政決策風險評估制度的規(guī)范文本，囊括了行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件和地方司法文件。根據現有規(guī)定，風險評估制度文本主要歸為兩類：一類是《重大行政決策程序規(guī)定》，這類規(guī)范性文件主要規(guī)定了風險評估制度在重大行政決策中的地位和順序，是將風險評估制度納入行政決策前置程序之中的概括性規(guī)定，總體位階較高，發(fā)展較為完善。另一類是《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》，主要規(guī)定了社會穩(wěn)定風險評估的具體步驟和詳細內容。由于重視程度和制定主體所限，這類文件相當于重大行政決策程序規(guī)定的配套文件，是對程序規(guī)定中具體實施內容的補充和完善。從立法內容上來看，《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》詳細地規(guī)定了風險評估的主體、對象、內容、流程和救濟。然而在實踐中，風險評估制度看似完美的程序設計卻往往流于形式，理念超前卻難以落實。

安徽省合肥市投資上億元的“現代化垃圾處理廠”因為評估主體向決策主體的妥協(xié)最后成了“垃圾工程”，濮陽高鐵因為決策主體的個人原因繞道山東陽谷造成了群體性事件，決策不征求公眾意見的海滄半島計劃興建二甲苯(PX)項目導致了廈門市政協(xié)委員帶領廣大市民集體散步抗議，等等。 種種政府重大決策的失誤表明：行政決策政治性傾斜、評估主體獨立性缺失、評估內容難以界定、評估流程浮于表面、評估種類模糊單一等因素都會導致社會風險難以被控制和防范，是阻礙風險評估程序發(fā)揮真正效用的頑疾。為了改革和完善決策機制，使決策過程透明化、合理化；加強決策的合法性、科學性和民主性，減少社會風險，維護社會穩(wěn)定，重大行政決策程序立法中的風險評估機制亟待修整完善。本文將從《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》文本著手，實證觀察風險評估制度，并從評估主體、評估內容、評估程序以及評估種類四個方面對該制度進行分析。

二、風險評估主體

風險評估主體是風險評估程序的組織者和實施者。風險評估主體的不同，在很大程度上左右著風險評估結論的公正性、科學性和可行性。《清遠市人民政府重大行政決策風險評估辦法》的表述最為具體：“風險評估的責任主體是重大政策和重大改革措施的制(擬)定部門、重大建設項目的主管部門、重大活動的舉辦單位或主管部門及其他重大行政決策事項的主管部門(以下簡稱評估主體)?！焙喍灾u估主體就是重大行政的決策主體，評估主體既可以自行評估也可以行政委托評估。仔細揣摩這一規(guī)定，可以看出目前的評估主體存在兩個重大問題。

第一，當評估主體就是決策主體時，違背了“自己不當自己法官”的法治理念。當風險評估帶上利益關系的裙帶，政治考量將占據評估的絕大部分內容；期待讓產生風險的機關來解決風險，結果往往可能導致更重大的風險。社會風險評估，實質上是對行政決策承受者的心理行為進行的預判[1]302-307，但當評估主體兼具決策主體的身份時，預判的就不僅僅是承受者的心理行為，還包括了決策者的心理行為。評估者不但會考慮社會各方面的反應還會加入自身的預期，考慮一旦執(zhí)行行政決策，政治利益和社會風險是否成正比，廣大群眾的公利和決策主體的私利將放在天平上進行較量。為了解決這一問題，保障實質性正義更好實現，首先要將評估機關從決策機關中獨立出來。很多地方在這方面已經采取了一些舉措，例如，重慶市通過單位組織推薦和個人申請，審查后確定“穩(wěn)評”專家，建立風險評估專家?guī)?。這種措施雖然在一定程度上很好地避免了決策機關既評又審的情況，但距完全隔離評估機關政治性還相差甚遠，而且在未解決根本問題的情況下同時產生了新的問題——專家的遴選。

第二，評估主體的資質和專業(yè)水準未進行統(tǒng)一的規(guī)定。規(guī)范文本關于評估人員專業(yè)性的規(guī)定十分簡潔，如《山東省司法廳重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法(試行)》規(guī)定：“決策單位可自行組織評估或會同有關單位(處室)共同評估，也可邀請有關社會組織、專業(yè)機構、專家學者和決策所涉及群眾代表共同評估論證。”在這一條文中，僅僅提及了在風險評估程序中可能出現的專家個人或專家組織。各地在完善風險評估制度的過程中，陸續(xù)建立風險評估專家?guī)斓确绞浇y(tǒng)一規(guī)范評估主體資質，但只有極少數政府頒布了《社會穩(wěn)定風險評估專家管理辦法》，對于專家的遴選任命全國還未有統(tǒng)一的標準。具有什么樣的身份、有什么樣的專業(yè)要求、達到什么條件才能擔任評估專家，現行風險評估辦法未有說明。作為極具專業(yè)性的風險評估人員，擁有專業(yè)知識和專業(yè)技術是毋庸置疑的。若不為評估人員設定相應的任命標準，將導致評估專家身份的濫用和評估結論的模糊。在重慶市維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室公布的30位重慶市重大事項社會穩(wěn)定風險評估市級專家?guī)斐蓡T中，僅有4人為專家學者，其余26人均為廳局級和處級干部。在張家界市的維穩(wěn)專家?guī)熘?，所有評估專家均任職于政府部門。風險評估領域專業(yè)性極強，行政領導缺少數十年的專業(yè)探索研究，在知識與技術上完全無法與專攻的專家學者相較量，讓其進行風險評估，決策的獨立性、科學性和公正性將難以保障。

完善重大行政決策風險評估主體，必須從兩方面出發(fā)：一是保障評估主體的獨立性，二是保障評估主體的專業(yè)性。

首先，專家從遴選到委托，都不能置于決策機關的權利范圍內。構建以地方人大及其常委會為主導的風險評估主體制度勢在必行。[2]71-79人大及其常委會以其限制行政權力、維護社會穩(wěn)定的天然優(yōu)勢，更能將風險評估的監(jiān)督作用和防范作用發(fā)揮出來。同時，要開展多方參與式的風險評估，保障全方面、多人次的公眾參與，例如政府法律顧問和公職律師要在這個程序中發(fā)揮重要作用。風險評估歸根結底是一個解決風險的途徑和手段，它和調解程序一樣，是為行政機關、相對人和利害關系人調和矛盾的一種方式，所以要讓當事人參與進來，杜絕既裁又審的評估模式，使各方處于平等的地位，充分表達觀點，廣泛聽取意見。

其次，在保障評估主體獨立、客觀、公正的情況下，評估主體要專業(yè)化。例如，《西安市社會穩(wěn)定風險評估專家管理辦法》的規(guī)定較為完善，從專業(yè)職稱、法律知識和工作經歷三方面限制專家的專業(yè)水平和從業(yè)經歷。任何專家的遴選都應輔以獨立公正的標準和流程，以專業(yè)性為基礎，附加考慮法律素養(yǎng)和社會經歷。通過自我申請、單位推薦、資料審核、慎重批準，必要時還應當進行專業(yè)考核，最終確定專家人選。而在專業(yè)機構的甄別上，也應從嚴選擇，對專業(yè)機構的資質、規(guī)模、成立時間和實踐經驗等進行一系列的評選和認定。因此，各地在頒布《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》的同時還應輔以《社會穩(wěn)定評估專家管理辦法》，或者在《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》中單列一章，對評估主體進行詳細規(guī)定，杜絕專家身份的模糊性和機構的非專業(yè)性。

三、風險評估內容

風險評估內容對應的是風險評估的對象以及具體的評估項目，是對評估事物的定性和對評估范圍的界定。重大行政決策作為風險評估的直接對象，至今為止始終不是一個性質明確的法律概念。對于何謂重大決策，學理上和實務界并未形成統(tǒng)一認識。[3]46-54《社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》文本中對于評估對象的表述主要采取“抽象定義+具體列舉+兜底條款”的方式?！杜手ㄊ猩鐣€(wěn)定風險評估實施細則》規(guī)定：“本實施細則所稱重大事項，是指出臺、實施關系到人民群眾切身利益、社會普遍關注、有可能影響社會穩(wěn)定或公共安全的重大政策、重大改革措施、重大項目、重大活動等事項?！边@一規(guī)定只是籠統(tǒng)地概括了風險評估的范圍和對象，初步解釋了“事項”的內容，而沒有釋明什么是“重大”。

何為“重大”、“重大”的標準是什么、這個標準又由誰來制定、是不是所有的“重大行政決策”都需要評估，現有的評估文本都沒有任何說明。這往往會導致應該評估的項目被遺漏、不用評估的事項反而在浪費程序，以至極大浪費公共資源。模糊的評估文本規(guī)定，給行政機關留下了巨大的裁量空間，容易導致制度實施的任意與混亂。因此，應當在風險評估文本中加入成本控制機制，同時明確評估的對象和標準，將重大行政決策和需要風險評估的行政決策加以區(qū)分，在年度行政決策規(guī)劃時就將需要進行風險評估的重大行政決策列明，以減少評估的模糊性，使風險評估制度在實踐中更易于操作。

在部分規(guī)范性文件中，有關風險評估的內容被詳細規(guī)定。例如，《衡水市重大行政決策風險評估辦法》規(guī)定了十項需要評估的內容，囊括了決策的背景、目的、依據、與經濟社會發(fā)展的符合程度、實施的成本效益分析、大多數相對利益主體對決策的接受程度等事項。這一條款已經具備了規(guī)范的完整性，將重大決策的方方面面、條條框框都納入其中。但是這樣完整、具體的評估內容并沒有被大多數風險評估辦法所采納。在大部分風險評估辦法中，只規(guī)定了如何對重大決策的合法性、程序性、合理性、可行性和可控性進行評估，因此本文重點分析這五種評估內容。

首先，分析重大決策評估的合法性。合法性本不應當是在風險評估中進行討論的問題。重大行政決策的五項前置程序中，合法性審查先于風險評估。任何一個在合法性上有瑕疵的行政決策都沒有資格進入風險評估的環(huán)節(jié)，違法的行政行為本應該被扼殺在搖籃里，而不是在施行之后再經由復議或訴訟程序進行違法定性，從而浪費國家資源，擠占相對人的時間和金錢。

其次，程序性評估的作用是考量決策方案的制定是否經過立項、調查研究、分析依據、征求意見、聽證論證、合法性審查、公示公告等程序，以及決策過程中的具體行為是否符合有關法律法規(guī)和政策規(guī)定。歸根結底這項程序也是對行政行為合法性的評價，完全可以納入合法性審查中。

再次，合理性、可行性和可控性作為風險評估制度本身的重要內容和特色環(huán)節(jié)，是風險評估程序要考量的重點，但在實際操作上存在諸多難題。合理行政作為行政法原則之一，是行政機關作出行為時必須作出判斷和回應的。合理性評估是對合法性評估的補充，用于審查行政主體的行政行為內容是否僭越行政機關所擁有的自由裁量權、是否客觀和適度、是否符合公平正義等法律理性。但這些問題的標準難以定性，界限模糊，對合理性的不同定義會導致判斷標準的差異?？尚行院涂煽匦栽u估主要解決決策事項是否適應本地區(qū)社會經濟發(fā)展、是否存在公共安全隱患、配套措施是否經過調研論證、是否會引發(fā)群體性事件、是否會造成重大社會負面影響等社會穩(wěn)定問題。站在誰的立場來提這些問題、誰來測評、是否周延，都不明確。而當群體性事件成為考慮行政決策做與不做的籌碼時，社會秩序是更穩(wěn)定還是更有風險，將無從知曉。

為此，可以從以下幾方面進行改進：首先，對于合法性而言，合法作為行政行為的基礎，是任何決策不可缺少的前提條件，只有合法的重大決策才能進行風險評估。而且合法性審查作為重大行政決策的五項法定程序之一，和風險評估處于同等地位，因此不必在風險評估制度中再去贅述。同時，合法性審查的有效性并不取決于這個程序的本身，而是取決于現有的立法狀況[4]，所以加強行政程序立法保障合法性審查也是亟待解決的。其次，程序性審查作為合法性的延展內容之一，應當納入合法性審查之中，無須再放入風險評估制度中進行重復評價。再次，需要對合理性評估設定一個可行的檢測標準。不同的評估種類應當設定不同的合理性標準，但相同的是，設定的標準都要保障相關評估事項在決策后整體內容的維持和提高，例如在社會穩(wěn)定風險評估中，尤其是在拆遷和社會保障領域，評估主體應當以行政決策實施后相對人生活水平的維持和提高為標準[2]71-79，以此來防范公眾因為生活質量得不到保障而引發(fā)的群體性事件。在環(huán)境保護、財政經濟等方面的風險評估中，也應以重大行政決策實施后原有環(huán)境、經濟等狀況的維持和提升為標準，以此達到在重大行政決策得到保障的同時一并提升人民生活水平、促進社會經濟發(fā)展。最后，在可行性和可控性分析中，應當加入風險應急預案，提前為重大群體性事件做好籌謀，避免事件發(fā)生后的措手不及。風險評估制度不是杜絕風險的制度，當社會利益大于風險帶來的負面后果時，即便會引發(fā)一定的社會不穩(wěn)定因素，重大行政決策仍然會實施。因此要提前預測決策實施后可能產生的風險，并及時規(guī)劃好應對方案，以便風險出現后能夠盡早控制，防患未然。

四、風險評估程序

風險評估程序是評估主體對評估內容是否產生社會風險進行預判的過程，包括評估流程、評估結論和評估救濟。評估流程主要包括確定決策內容、制定評估方案、組成評估小組、組織公眾參與、判斷風險程度、制定預防措施、編寫評估報告和進行行政決策。這一系列措施已經將風險評估的各個方面都考慮在內，按部就班地根據以上步驟得出的重大行政決策風險評估結果理應是符合經濟規(guī)律、反映公眾利益的，然而因為實踐中決策主體的忽視、執(zhí)行步驟的缺失、程序的空轉以及過程的形式化現象嚴重，風險評估流程無法真正體現其效用。

社會穩(wěn)定風險評估報告是風險評估制度最重要的結果。依照《四川省社會穩(wěn)定風險評估辦法》的規(guī)定，風險評估報告包括重大行政決策的基本情況、評估過程及方法、評估內容、分析論證、預防措施、風險等級和評估結論等內容。但是作為評估風險后得出的唯一結論，風險評估報告對于重大行政決策的效力只被規(guī)定為：“行政決策的重要依據”“未經風險評估的，一律不得作出決策?！睋Q句話說，風險評估結論僅僅是行政決策的充分條件，不論風險評估報告得出什么樣的結論，只要有風險評估報告就可以作出行政決策。這大大降低了風險評估制度的效力，使之陷入形式化的境地。

風險評估制度作為重大行政決策的組成之一，不可或缺。評估結論作為決策執(zhí)行的預期效果評價，應當是重大決策的必要條件。現行風險評估流程在內容的科學性和完整性上并無太大的瑕疵，主要的問題在于程序的落實和執(zhí)行。實踐中，風險評估程序之所以表現得像一個軟性規(guī)則，其根源是保障不足，無法在風險評估程序缺失時給予有效的維護和懲戒?！渡鐣€(wěn)定風險評估實施辦法》對于風險評估程序的救濟通常規(guī)定為：“由上級機關或者監(jiān)察部門對主要負責人、直接負責人和其他直接責任人員依法追究行政責任”。這種規(guī)定是依據何種法律、進行何種追責不甚明了，更多的是強調上級機關和行政機關的監(jiān)察部門的內部監(jiān)督?？梢钥闯觯瑥谋举|上而言，社會穩(wěn)定風險評估程序發(fā)揮的是一種政治拘束功能，如果地方政府違反這一程序并觸發(fā)了社會不穩(wěn)定，對這一違反法定程序的行政行為，國家更多的是通過行政問責的模式進行政治處理，而不是通過行政訴訟的司法手段予以調整。[5]175-183行政監(jiān)督進行內部處理，本質上是對行政行為的自我糾正，缺失了第三方客觀公正的監(jiān)察，將導致行政機關很難積極主動地進行糾錯處理。

無救濟即無權利，權利的無法落實關鍵在于救濟的長期缺失。社會穩(wěn)定風險評估條款從外觀上體現為形式法意義上的程序裝置，但是從實踐運作中卻不難發(fā)現，這種行政程序裝置反映出明顯的“后果主義”特征，是否引發(fā)社會不穩(wěn)定的后果遠比是否依循評價程序本身更為重要。[5]175-183這一制度體現著政府行政過程中最常用的功利主義手段，在政府進行重大行政決策的整個流程中，只有出現群體性事件或者行政決策的實施嚴重危害社會秩序時，風險評估制度的救濟程序才會啟動。至于啟動后得出的結論，既沒有規(guī)定相應的懲處細則，也沒有規(guī)定必須公開透明，行政機關給予社會公眾的交代是政府內部“神秘”的懲處機制。

風險不是絕對可控的，但通過謹慎周全的預測，完全可以避免絕大多數的風險。因此風險評估必不可少，通過完善風險評估的救濟程序來保障風險評估制度的施行也就至關重要了。行政機關要做的不是風險成為現實之后再去尋求解決方案，而是風險形成之前就將之扼殺或找到壓制之法。立法不僅要使之常態(tài)化，而且應使之責任化，促進、保障、整合、引導和制約社會風險評估的應用，使其成為決策前期過程中一個富有實質意義的階段，最大程度地保障立法主體、標準、過程和評估結論應用的規(guī)范性和有效性，調校和維系政府權力行使在每一項重大決策上的民主性質和人本價值。[1]302-307現代化公共管理需要加強日常巡查機制，落實責任到人，提高行政人員的執(zhí)法水平和思想覺悟，讓重大行政決策的決策者和風險評估的評估者切實感受到使命和監(jiān)督，使每一位工作人員都被勉勵和督促，將風險評估制度置于公眾的視野之下，將追責機制公開透明。在風險評估的救濟程序中，規(guī)定重大決策終審責任制促使決策機關謹慎決策、建立評估黑名單制度督促決策機關和專家們勤勉評估、明確規(guī)定玩忽職守和濫用職權應當根據刑法追究責任等舉措都是行之有效的方法。最為重要的是：將風險評估制度納入行政復議和行政訴訟的救濟之中，使之不再處于行政機關自我追責的窘境；將風險評估監(jiān)督程序交由第三方，成為訴訟手段可以調整的行為之一；讓內部制度走向外部監(jiān)督，更能體現程序和實質的正義。

五、風險評估種類

風險評估種類決定著評估主體進行評估的角度和方向，關乎風險結論的切入點，對整個風險評估程序起著至關重要的導向作用。關于風險評估種類，各地都通過行政程序立法進行規(guī)定。上海、汕頭和佛山等地的規(guī)定極為簡單，對風險評估制度沒有進行詳細闡述，只是籠統(tǒng)地要求政府的重大決策要進行風險評估。規(guī)定最為全面的是邯鄲市，在社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境和經濟財政的基礎之上還增加了公共安全、勞動就業(yè)、社會保障、交通管理和法律糾紛等種類的風險評估。但是多種類的風險評估并沒有配套實質性的操作流程，各地行政程序立法雖對風險評估類型有不同的規(guī)定，卻沒有一一出臺相應的實施辦法。

與此同時，風險評估規(guī)范文本存在的大量重復立法問題在評估種類上表現得尤為明顯。各地頒布的風險評估實施細則都只約束了社會穩(wěn)定風險評估，且在條文上相差無幾。為了完成立法指標而隨意地粗制濫造，是風險評估規(guī)范文本失去活力和約束力的根本原因。立法可以相互借鑒，但不能沒有差別。風險評估制度的現行文本并非非常完備，也未達到科學立法的程度，無法覆蓋風險的方方面面。現行文本一味地相互模仿借鑒，忽視了地方發(fā)展和各地需求的不同。各地的特殊情況是地方立法存在的生命和基礎，只有地方立法具有地方特色、針對性強又具有可操作性，才能真正獲得靈魂和生命。[6]風險評估制度不像刑法、民法那樣有著確切的規(guī)則和界限，評估的合理性、可行性和可控性無法通過統(tǒng)一的標準保障涵蓋每一個地方的每一個重大決策。有的地方側重發(fā)展經濟，有的地方側重保護環(huán)境，還有的地方側重發(fā)展人文，不同地方需要考量的因素不同，風險評估的施行自然千差萬別，風險評估制度的設計要相應作出改變，風險評估的種類也應適時進行拓展。

正如取得成功的“遂寧模式”“淮安模式”那樣，為了更好地實施風險評估制度，根據各地不同的社會背景和發(fā)展進程單獨立法是十分有必要的。現有的評估方式單一，大部分局限于社會穩(wěn)定風險評估。但是風險評估不是政治性的程序，它在不同的領域有不同的專業(yè)要求。由于風險評估較強的技術特征和對程序的強烈依賴，不同的評估主體采用不同的評估方法，就會帶來不同的評估結果，這就要求我們不能僅僅滿足于社會穩(wěn)定風險評估。社會穩(wěn)定風險評估對于可能引起的社會風險來說過于籠統(tǒng)、不夠全面，也不夠細致?！渡鐣€(wěn)定風險評估實施辦法》大都將社會不穩(wěn)定和群體性事件劃上等號，然而社會不穩(wěn)定的因素眾多，群體性事件只是其中一項，或者說社會不穩(wěn)定是對風險的高度概括，因為各種風險最后都可能導致社會的不穩(wěn)定，僅僅規(guī)定社會穩(wěn)定風險評估將導致風險評估難以切入。因此，要從多個方面評估一項重大決策是否會帶來群體性事件、引發(fā)社會紊亂，例如政治、經濟、環(huán)境、就業(yè)和法律等都是很好的切入點。從不同的方面看不同的問題，使問題的每一個小細節(jié)都無處藏匿，專家?guī)炖锏膶＜乙膊粫驗樵u估事項過于單調而無法發(fā)揮功能。通過不同的評估主體獲取不同的評估結果在很大程度上才是建立行政決策風險評估制度的意義所在，因為多樣的風險評估就意味著更廣泛的公眾參與程序和評估技術應用，同時也意味著評估技術精確性的提升。[7]

六、結 語

時至今日，風險已經成為現代社會的一種烙印。盡管風險的控制能力和防范技術在不斷地提升，但是風險的種類和程度卻從未減少和削弱。同時，公眾的社會責任感、權利認知度、自我保護性也在不斷提高，通過法治手段和決策程序的改革來推動和完善社會管理創(chuàng)新，已經成為一項普遍共識。[3]46-54因此，通過法律的規(guī)定強調風險評估制度的重要性就顯得尤為重要。不僅需要法律、行政法規(guī)這樣高位階的規(guī)范對風險評估進行更為詳細的規(guī)定，更要通過各領域的實體法和行為法，使風險評估這一項自我規(guī)制程序擁有對外的法律效果，將風險評估從一種行政行為過程中的裁量程序變?yōu)橐豁椨忻鞔_保障的法定程序，可以像聽證程序一樣受到行政復議和行政訴訟的救濟，真正起到防范風險、制約政府行政決策的作用，成為一項重要性和必要性兼具的制度。

依法治國的最終狀態(tài)是良法善治，要求依法治理、民主治理、社會共治、賢能治理和禮法合治缺一不可。[8]風險評估制度作為重大行政決策的法定程序之一，其運轉過程完全體現了“依法治理、民主治理、社會共治、賢能治理、禮法合治”的要求。行政機關決策時不僅要處處保障決策的合法性，還要實現法治政府尊重和保障人權的追求，并體現時代特色和人性關懷的價值。

自重大決策風險評估制度寫入規(guī)范性文件以來，縱觀其發(fā)展和運用，在充分肯定這一制度積極推進行政決策科學性和民主性的顯著貢獻時，也要看到實踐中風險評估制度的局限和匱乏。通過文本分析，發(fā)現風險評估制度在評估的效力、主體、內容、種類和救濟上還存在可以改進之處。為了進一步提升風險評估制度文本質量，使其發(fā)揮真正效用，中央和地方要提升法治思維，并完善立法、改進程序、加強監(jiān)督，充分保障評估主體獨立、公眾參與和制度救濟，避免風險評估制度被政治利益左右而陷入僵化。

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