公益訴訟中懲罰性賠償問題研究

陳茜

摘要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公眾的視野開始逐漸向環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，首例大氣污染環(huán)境公益訴訟中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案案已塵埃落定，首案呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)，其中原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提出的懲罰性賠償也對(duì)法治進(jìn)程具有重大的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：案例分析；公益訴訟；大氣污染；懲罰性賠償

一、案情簡(jiǎn)述

（一）基本案情

山東省德州晶華集團(tuán)振華有限公司（以下簡(jiǎn)稱“德州晶華公司”）超標(biāo)排污，造成了嚴(yán)重的大氣污染。周邊小區(qū)居民因不堪忍受其持續(xù)排放污染廢氣，向中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中環(huán)聯(lián)”）投訴。2015 年3 月19 日中環(huán)聯(lián)向德州中院提起環(huán)境民事公益訴訟。2015 年3 月24 日，德州中院發(fā)布公告決定受理該案。

案中，原告訴求共五點(diǎn)，分別為：1、被告立即停止超標(biāo)向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施；2、被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2040萬(wàn)元；3、被告賠償因拒不改正超標(biāo)排放污染物行為造成的損失780萬(wàn)元；4、被告在省級(jí)及以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉；5、本案訴訟、檢驗(yàn)等費(fèi)用由被告承擔(dān)。其中第三條要求賠償因拒不改正環(huán)境侵權(quán)行為而造成的損失780萬(wàn)帶有懲罰性賠償色彩，也是本案中討論的重點(diǎn)。

（二）最終判決

法院最終判決分為四部分：一、被告德州晶華集團(tuán)振華有限公司于本判決生效之日起30日內(nèi)賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2198.36萬(wàn)元；二、被告德州晶華集團(tuán)公開賠禮道歉；三、被告德州晶華集團(tuán)振華有限公司支付原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)所支出的評(píng)估費(fèi)10萬(wàn)元；四、駁回其他訴訟請(qǐng)求。

對(duì)于原告780萬(wàn)元懲罰性賠償?shù)脑V求，法院認(rèn)為，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條① 及《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十九條② ，該兩條規(guī)定的是行政處罰而非民事責(zé)任，且環(huán)境民事公益訴訟司法解釋中并未規(guī)定懲罰性賠償。也就是說，首先原告要求的780萬(wàn)懲罰性賠償缺少法律依據(jù)，其次中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是民間組織，并不是行政機(jī)關(guān)，不能提起訴訟，所以駁回了此項(xiàng)訴求。

二、案例啟示

此案是《環(huán)境保護(hù)法》新修訂以來(lái)的第一起針對(duì)大氣污染提起的環(huán)境公益訴訟，并且激發(fā)了環(huán)境民事公益訴訟中“懲罰性賠償”的合理性探討。

（一）環(huán)境公益訴訟引入懲罰性賠償?shù)谋匾?/p>

近幾年我國(guó)的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，保護(hù)環(huán)境意識(shí)有所增強(qiáng)，但是我國(guó)現(xiàn)階段的立法并沒有規(guī)定對(duì)環(huán)境損害的懲罰性賠償，已經(jīng)有不少學(xué)者都在研究嘗試將懲罰性賠償引入環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域。

首先，在環(huán)境公益訴訟中引入懲罰性賠償可以彌補(bǔ)行政不能的缺陷。排污者往往是較大的企業(yè)，這就可能出現(xiàn)對(duì)環(huán)境的治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突。在這種情況下，將懲罰性賠償引入環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域就能使類似于“按日處罰”的這種規(guī)定切實(shí)發(fā)揮其作用，彌補(bǔ)行政不能的缺陷。比如在本案中，晶華公司是德州本地的一家較大的工業(yè)企業(yè)，雖有數(shù)次警告罰款，但數(shù)額均在十萬(wàn)元左右，對(duì)于大型企業(yè)來(lái)說不痛不癢，并沒有起到懲罰作用。

其次，在環(huán)境公益訴訟中引入懲罰性賠償也是規(guī)制“機(jī)會(huì)主義行為”的措施之一。第一，很多損害公共利益的環(huán)境污染行為的損害結(jié)果往往難以在短期內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)，甚至并不會(huì)造成直接的顯而易見的損害結(jié)果，也正是抱著這樣的僥幸心理，很多企業(yè)并不愿意去治理污染；第二，由于環(huán)境污染的復(fù)雜性，哪怕進(jìn)入訴訟程序也并不一定會(huì)敗訴，出于這種心理以及驅(qū)逐違法的高額利益的心態(tài)下，機(jī)會(huì)主義環(huán)境侵權(quán)行為就會(huì)盛行。

最后，在環(huán)境公益訴訟中引入懲罰性賠償可以遏制惡意違法超標(biāo)排污行為。由于一般的侵權(quán)賠償是遵循填平原則，也就是只對(duì)損害部分做到補(bǔ)償即可，這樣的情況下企業(yè)往往會(huì)選擇“低成本”的賠償額，而不會(huì)放棄高額的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。相反，一些排污裝置的安裝成本比所要賠償?shù)沫h(huán)境損失還要高，故而大多企業(yè)往往會(huì)故意選擇以超標(biāo)排污、損害環(huán)境然后交罰款來(lái)代替安裝排污裝置。而引入懲罰性賠償，則可以在經(jīng)濟(jì)成本上驅(qū)使企業(yè)選擇放棄超標(biāo)排污。

（二）法律依據(jù)問題

目前我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染類似賠償?shù)淖钪苯拥囊罁?jù)是《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定的對(duì)于拒不改正的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從責(zé)令改正之日起按日連續(xù)處罰。但這一規(guī)定也只是針對(duì)行政執(zhí)法部門而言的，這樣的“按日處罰”也只是行政處罰，法條中所規(guī)定的做出處罰的主體是“依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)”。

故而目前我國(guó)公益訴訟中并無(wú)對(duì)懲罰性賠償?shù)囊?guī)定。類比產(chǎn)品、食品等法律規(guī)定中的懲罰性賠償，筆者認(rèn)為也應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，必要時(shí)可引入檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)作為懲罰主體，將罰金納入成立環(huán)?；?、污染維護(hù)或后續(xù)救濟(jì)等用于環(huán)境保護(hù)的途徑。

（三）實(shí)際操作問題

1、懲罰數(shù)額過高

本案中的德州晶華一直面臨企業(yè)效益低下的困境，拖欠職工工資勞動(dòng)合同簽訂率低等問題時(shí)有發(fā)生，若懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求成立，則有接近3000萬(wàn)元的索賠額，這很可能使德州晶華走上破產(chǎn)之路。

最終的巨額索賠并非懲罰性賠償真正的目的，提起環(huán)境公益訴訟的主要目標(biāo)在于從根本上喚醒企業(yè)和公眾的守法意識(shí)和環(huán)保維權(quán)意識(shí)。

在我國(guó)的環(huán)境公益訴訟的眾多案件中，也有索賠數(shù)額較高的先例，如泰州中院審理的常隆農(nóng)化等6家企業(yè)污染案中，原告提出的1.6億元索賠，是迄今為止賠償額度最高的。二審中，江蘇省高院創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)了促進(jìn)企業(yè)守法與改進(jìn)的“緩期有條件抵扣”規(guī)則，“一方面允許企業(yè)申請(qǐng)延期一年繳付40%的賠付資金；另一方面引導(dǎo)企業(yè)自行實(shí)施技術(shù)改造，如果產(chǎn)生實(shí)際效果，可以憑借環(huán)保部門的守法證明、技改驗(yàn)收意見、技改投入財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，在40%額度內(nèi)抵扣賠付金額。”

這種“緩期有條件抵扣”的方式既能引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)實(shí)施環(huán)保技術(shù)改造，從而有效降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也使得環(huán)境公益訴訟的制度價(jià)值在進(jìn)退有據(jù)的實(shí)現(xiàn)方式上得以彰顯，所以認(rèn)為可以避免罰款數(shù)額過高而導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法承受，從而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)問題。

2、懲罰性賠償?shù)倪m用范圍

就懲罰性賠償?shù)倪m用范圍而言，可以首先考慮大氣污染類案件和水污染類案件，這兩類環(huán)境污染與人們的生活息息相關(guān)，造成的損害在短期內(nèi)也并不能完全體現(xiàn)出來(lái)，因而我們可以在這些特殊污染領(lǐng)域進(jìn)行懲罰性賠償制度的探索建立的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)懲罰性賠償制度的進(jìn)一步完善。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前環(huán)境污染問題日益顯著，人們對(duì)于大氣污染的重視程度也越來(lái)越高。德州大氣污染案作為環(huán)境保護(hù)法修改后的第一起環(huán)境民事公益訴訟案件，在這種被稱作“史上最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)法”的指引下，日后必將對(duì)環(huán)境法的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。在筆者看來(lái)，本案給我們的啟示是，在環(huán)境民事公益訴訟中可以依具體情況引入懲罰性賠償制度，以期更好地解決我國(guó)目前的環(huán)境困境。

參考文獻(xiàn)：

[1]張式軍. 以環(huán)境公益訴訟破解環(huán)境行政執(zhí)法難題——首例大氣污染環(huán)境公益訴訟案核心問題之法律分析[J]. 環(huán)境保護(hù)，2015：50-53.

[2]畢瑜曼. 環(huán)境民事公益訴訟中的“懲罰性賠償”——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案評(píng)釋[J]. 法治與社會(huì)，2016：8

注釋：

①《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：

（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；

（二）超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；

（三）通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的。

②《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十九條：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。