推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索

中國(guó)改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度改革，產(chǎn)權(quán)制度改革的最后堡壘在農(nóng)村。黨的十九大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。在農(nóng)村市場(chǎng)化改革過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)明晰是要素流動(dòng)的前提，要素流動(dòng)是產(chǎn)權(quán)明晰的導(dǎo)向。產(chǎn)權(quán)明晰，就要“抓確權(quán)”，要素流動(dòng)，就要“促三變”，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興、集體增收、農(nóng)民致富”。近年來(lái)，安徽省旌德縣圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)農(nóng)村資源要素高效流動(dòng)進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索。

一、抓確權(quán)、夯基礎(chǔ)，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)

集體經(jīng)濟(jì)改革，明確產(chǎn)權(quán)主體是核心。2017年，旌德縣被列為全國(guó)100個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣之一。目前，林地和農(nóng)地確權(quán)改革已經(jīng)完成；宅基地改革剛破題，率先發(fā)出全國(guó)首本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書；農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革（以下簡(jiǎn)稱“集體股改”）基本完成，為推進(jìn)“三變”改革、促進(jìn)要素流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（一）關(guān)于林地和農(nóng)地確權(quán)改革

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。2013年中央1號(hào)文件明確提出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年5月，旌德縣被列為全省第二批農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)縣，重點(diǎn)開(kāi)展了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)工作，狠抓“交易中心+風(fēng)險(xiǎn)池+收儲(chǔ)中心”體系建設(shè)。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心于2017年8月15日投入運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)5筆集體資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，交易標(biāo)的總額120萬(wàn)元，完成12筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和2宗集體房產(chǎn)拍租，并探索發(fā)放土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬證書。注資200萬(wàn)元成立林權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資補(bǔ)償基金，按照1∶10放大設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)池。2017年7月中旬，成立了旌德縣林權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）收儲(chǔ)中心，托底處置抵押物，適度緩沖產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)。截至2016年10月底，旌德縣林權(quán)改革全面完成。

（二）關(guān)于農(nóng)村宅基地改革

2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和限制農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。為認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村宅基地改革相關(guān)要求，順應(yīng)群眾需求，旌德縣對(duì)全縣33207宗農(nóng)村宅基地進(jìn)行了全面摸底，組織縣委政策研究小組對(duì)宅基地政策進(jìn)行專題研究，并召開(kāi)書記專題會(huì)專項(xiàng)布置，研究制定發(fā)證辦法，積極探索開(kāi)展農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革工作。堅(jiān)持正確的改革方向，嚴(yán)格依法依規(guī)推進(jìn)。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及群眾利益較多，為此，旌德縣堅(jiān)持按照中央要求，不開(kāi)“城里人到農(nóng)村買宅基地”這個(gè)口子，嚴(yán)防下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所，確保改革按照中央精神有序推進(jìn)。依照《土地法》《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)暫行條例》等規(guī)定，研究出臺(tái)了《旌德縣農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記發(fā)證暫行辦法》，規(guī)范發(fā)證流程。

（三）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革

深化農(nóng)村改革要抓好的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是，“著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，發(fā)展多種形式股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)更多權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。2015年年初，旌德縣選擇三個(gè)試點(diǎn)村開(kāi)展集體股改試點(diǎn)，2016年3月，經(jīng)安徽省農(nóng)委同意，整縣推進(jìn)集體股改。按照“358”工作法，即“開(kāi)3次會(huì)（村民大會(huì)）、摁5個(gè)螺（簽名確認(rèn)）、看8次墻（張榜公示）”，全縣68個(gè)村（居）注冊(cè)成立了集體經(jīng)濟(jì)公司，122783名農(nóng)民成為公司股東，每個(gè)村掛“村黨組織、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)公司、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”四塊牌子。

為順利推進(jìn)改革，旌德縣重點(diǎn)開(kāi)展了以下工作。一是嚴(yán)把底線，認(rèn)真清產(chǎn)核資。嚴(yán)把“四個(gè)不能”底線，逐項(xiàng)盤清集體經(jīng)濟(jì)的“家底”。對(duì)照中央關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)，還開(kāi)展了清產(chǎn)核資“回頭看”。二是尊重群眾，做好成員界定。尊重鄉(xiāng)風(fēng)民俗和村民自治，因地制宜、一村一策。如外嫁女、大學(xué)生、現(xiàn)役兵、服刑犯等問(wèn)題，有的村以設(shè)置的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前戶籍人口為準(zhǔn)，有的村以原始戶籍為準(zhǔn)。只要符合法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)合法程序通過(guò)的方案都支持。三是靈活多樣，落實(shí)折股量化。依照村民意愿，靈活折股量化。51個(gè)人口不多、流動(dòng)量少、戶籍制度較為完善的村，設(shè)置了人口股96567股；17個(gè)人口較多、流動(dòng)量大，或涉及并村、并組等因素的村，設(shè)置了農(nóng)齡股486377股。四是創(chuàng)新方式，成立市場(chǎng)主體。以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)出資，成立合作社，各個(gè)合作社共同發(fā)起成立集體經(jīng)濟(jì)公司。五是合理分配，做好用好集體收入專項(xiàng)工作。按照“三分之一用、三分之一分、三分之一留”原則，按階段確定分配比例，較低收入階段以用為主，固定分、固定留；中等收入階段以分為主，固定用、固定留；較高收入階段以留為主，固定用、固定分。2017年年底，旌德縣農(nóng)民現(xiàn)金分紅達(dá)到206.7萬(wàn)元。

二、促“三變”、活機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動(dòng)

習(xí)近平總書記在2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上指出：“要通過(guò)改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來(lái)，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山?！边@為旌德縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革指明了方向。2017年，旌德縣推進(jìn)“三變”改革，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，在帶動(dòng)集體增收、群眾致富的同時(shí)，促進(jìn)一批新型經(jīng)營(yíng)主體迅速增長(zhǎng)，吸引一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生、農(nóng)民工和外來(lái)客商，為鄉(xiāng)村振興奠定了物質(zhì)儲(chǔ)備和人才儲(chǔ)備基礎(chǔ)。

（一）資源變資產(chǎn)

一是拓展農(nóng)民資源性資產(chǎn)增收渠道。林權(quán)、農(nóng)地確權(quán)改革之后，旌德縣61.19萬(wàn)畝集體林地和17.4萬(wàn)畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部分配到戶，農(nóng)民領(lǐng)到了林權(quán)證、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，賦予了這些資源以資產(chǎn)屬性，農(nóng)民的林權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)性更強(qiáng)，通過(guò)“三權(quán)分置”改革，各種類型股份合作發(fā)展迅猛。

二是以集體資源為注冊(cè)資本。除已分配到戶的資源型資產(chǎn)外，將價(jià)值1.38億元尚未發(fā)包的集體資源性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟(jì)公司注冊(cè)資本，充分盤活了閑散資源。支持集體經(jīng)濟(jì)對(duì)資源性資產(chǎn)改造提升，規(guī)范集體資源對(duì)外發(fā)包程序，如三溪鎮(zhèn)霍家橋村，集體所有的龍山水庫(kù)以前靠養(yǎng)魚賣錢，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，發(fā)展水上旅游，發(fā)包費(fèi)從0.2萬(wàn)元/年提高到9萬(wàn)元/年。

（二）資金變股金

一是盤活死錢。將歷年來(lái)多方投入到村集體經(jīng)濟(jì)用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目資金投入形成的價(jià)值0.55億元固定資產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)性）納入集體經(jīng)濟(jì)公司總資產(chǎn)，為發(fā)展全域旅游、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化明晰了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

二是用好活錢。2015年以來(lái)，旌德縣變“九龍治水”為“一個(gè)龍頭出水”，整合了2408萬(wàn)元的省財(cái)政綜改項(xiàng)目資金和1000萬(wàn)元的縣財(cái)政集體經(jīng)濟(jì)扶持基金，投放到61個(gè)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了“源頭活水”。

（三）農(nóng)民變股東

一是農(nóng)民首先成為集體經(jīng)濟(jì)公司的股東。經(jīng)過(guò)集體股改，全縣122783名、35502戶農(nóng)民領(lǐng)到了股權(quán)證，被賦予集體資產(chǎn)的占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等各項(xiàng)權(quán)能。

二是積極發(fā)展土地股份合作。新成立土地股份合作社9個(gè)，入股土地近5000畝。如孫村鎮(zhèn)合慶村169戶農(nóng)民以480畝土地入股蘆筍種植合作社，保底分紅560元/畝，蘆筍成熟期每畝總收益可達(dá)近千元。

三是盤活閑置宅基地及房屋。支持農(nóng)民以閑置房屋入股農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)家客棧、精品民宿，2015年以來(lái)，全縣發(fā)展農(nóng)家樂(lè)54家，農(nóng)家客棧69家（628張床位），總營(yíng)業(yè)額2076.3萬(wàn)元，戶均增收16.9萬(wàn)元。

四是推進(jìn)多種形式股份合作。在廟首社區(qū)等地，集體股改和農(nóng)村三變正在向村民組延伸，實(shí)現(xiàn)村民組內(nèi)部分紅。白地鎮(zhèn)江村，母公司以老街、祠堂等占股60%，縣旅游公司以財(cái)政投入占股30%，部分農(nóng)戶以自有的古民居如黯然別墅等占股10%，組建子公司，再將這些旅游資源委托給企業(yè)運(yùn)營(yíng)，約定增長(zhǎng)機(jī)制、退出條件，實(shí)現(xiàn)多方共贏、共享發(fā)展。

三、謀振興、闖新路，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。必須建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。2015年以來(lái)，旌德縣嚴(yán)守“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的“四個(gè)不能”底線，圍繞明確產(chǎn)權(quán)主體、完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制、拓展發(fā)展路徑，對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了一些探索，形成了獨(dú)具特色的做法。

（一）明確產(chǎn)權(quán)主體

主體不明是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大問(wèn)題。在獲批成為全國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)前，旌德縣經(jīng)過(guò)反復(fù)研究、嘗試，決定采取公司制。集體經(jīng)濟(jì)組織不適用《公司法》設(shè)定的國(guó)有獨(dú)資公司、一人有限公司，也不適合注冊(cè)為股份有限公司，只能選用有限責(zé)任公司。而《公司法》規(guī)定，有限公司的股東數(shù)在2～50人之間，村民數(shù)遠(yuǎn)超這一上限。為解決這一問(wèn)題，旌德縣在清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化的基礎(chǔ)上，依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)出資，成立合作社，再由各個(gè)合作社作為股東，共同發(fā)起成立集體經(jīng)濟(jì)公司。

這一做法通過(guò)“股份+合作”，成功設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)主體，完全符合現(xiàn)行法律法規(guī)，做到了“不搶跑”“不越位”。需要說(shuō)明的是，旌德縣2016年尚未列入全國(guó)試點(diǎn)，成立主體時(shí)無(wú)法突破現(xiàn)行法律障礙，因此采取公司制；2017年獲批為全國(guó)試點(diǎn)后，按試點(diǎn)要求成立股份經(jīng)濟(jì)合作社。這一做法可供暫未列入改革試點(diǎn)的地區(qū)參考。

（二）堅(jiān)持母公司不經(jīng)營(yíng)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必須堅(jiān)持走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新路，不吃“大鍋飯”，不走“回頭路”，不靠“能人”靠市場(chǎng)。旌德縣主要采取“母—子公司”模式。

一是規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制。堅(jiān)持“母公司不經(jīng)營(yíng)”。集體經(jīng)濟(jì)公司是母公司，主要職責(zé)是進(jìn)行收益分配，除集體資產(chǎn)的發(fā)包、租賃以及光伏發(fā)電等簡(jiǎn)單經(jīng)營(yíng)外，不得獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。母公司通過(guò)入股，與民營(yíng)主體共同成立子公司，由子公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。民營(yíng)主體可以是企業(yè)，也可以是合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體。二是建立激勵(lì)機(jī)制。村干部不得在母公司領(lǐng)工資，但可以從公共支出中領(lǐng)取績(jī)效工資；績(jī)效工資與工作考核、村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性收入掛鉤，實(shí)現(xiàn)“雙線管控”。此外，還鼓勵(lì)村干部通過(guò)領(lǐng)辦合作社、控股子公司等方式，既帶動(dòng)集體增收，也獲取合法收入。三是完善監(jiān)督機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理辦法，通過(guò)多層次監(jiān)督嚴(yán)控廉政風(fēng)險(xiǎn)。四是健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。通過(guò)承擔(dān)有限責(zé)任、嚴(yán)控固定資產(chǎn)入股、設(shè)置基金增量為主等舉措，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控“水密艙”。如此，母公司彰顯公平原則，子公司體現(xiàn)效率原則。

（三）統(tǒng)籌下好“全域旅游+美麗鄉(xiāng)村+集體經(jīng)濟(jì)”一盤棋

旌德縣統(tǒng)籌下好“全域旅游+美麗鄉(xiāng)村+集體經(jīng)濟(jì)”一盤棋，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為全域旅游景點(diǎn)，進(jìn)而為集體經(jīng)濟(jì)提供持續(xù)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)保的收入來(lái)源，再反哺美麗鄉(xiāng)村的進(jìn)一步經(jīng)營(yíng)發(fā)展，讓綠水青山真正成為金山銀山。近3年來(lái)，旌德縣連續(xù)實(shí)施“創(chuàng)A行動(dòng)”，全縣A級(jí)以上景區(qū)數(shù)由4個(gè)增長(zhǎng)到52個(gè)，2017年接待游客人次、旅游綜合收入分別增長(zhǎng)25.75%、67.24%。2017年年底，全縣28個(gè)集體經(jīng)濟(jì)空白村全部消滅，8個(gè)省級(jí)貧困村全部實(shí)現(xiàn)“村出列”，5500名貧困人口全部實(shí)現(xiàn)“人脫貧”，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性總收入達(dá)到1001.7萬(wàn)元，較改革前增長(zhǎng)約455%，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到1.18萬(wàn)元，較改革前增長(zhǎng)約29.4%。2017年9月21日，在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上，旌德縣被國(guó)家環(huán)保部命名為全國(guó)第一批“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地。