推動長江經濟帶成為高質量發(fā)展的生動樣本

孫長學

推動長江經濟帶發(fā)展是新時代黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。習近平總書記多次到長江經濟帶考察調研，發(fā)表了一系列重要講話，提出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”“綠水青山就是金山銀山”，明確提出推動長江經濟帶發(fā)展需要正確把握的五個關系等重要論斷和要求，這是習近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的有機組成部分。我們要以此為根本遵循，從思想自覺轉化為行動自覺，堅定不移走長江生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路，推動長江經濟帶成為高質量發(fā)展的生動代表和典范。

一、長江經濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位

長江經濟帶戰(zhàn)略起步于2013年，其最早初衷在于推動沿江產業(yè)轉移。長江經濟帶具有典型特征，很早以前就有學者從經濟、地理、交通、流域等角度，多次提出過相關的戰(zhàn)略構想。2013年前后，我國產業(yè)轉移呈加快趨勢，沿江沿海地區(qū)一部分產業(yè)轉移到了成本更低的東南亞地區(qū)，這一苗頭對我國經濟將產生中長期不利影響。有鑒于此，國務院有關領導作出批示，依托長江這條橫貫東西的黃金水道，帶動中上游腹地發(fā)展，促進中西部地區(qū)有序承接沿海產業(yè)轉移，打造中國經濟新的支撐帶。

長江經濟帶的初期戰(zhàn)略導向在于打造黃金水道。2013年7月，習近平總書記在湖北調研時強調，“長江流域要加強合作，充分發(fā)揮內河航運作用，發(fā)展江海聯(lián)運，把全流域打造成黃金水道”。2014年9月12日，國務院發(fā)布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕39號），并同時公布《長江經濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》。

長江經濟帶戰(zhàn)略定位在“不搞大開發(fā)、共抓大保護”。2016年1月5日，習近平總書記在推動長江經濟帶發(fā)展座談會上講話指出，“推動長江經濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。這表明推進長江經濟帶發(fā)展的理念發(fā)生深刻變化，徹底扭轉了長江破壞性開發(fā)的沖動。黨的十九大報告再次明確“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經濟帶發(fā)展”。當前，共抓大保護、不搞大開發(fā)的理念已深入人心，成為社會普遍共識。

長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略被進一步提升至國家發(fā)展全局的高度。2018年4月26日，習近平總書記在沿江進行三天考察之后，在武漢召開了深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會。習近平總書記指出，推動長江經濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。要加強改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導，以長江經濟帶發(fā)展推動經濟高質量發(fā)展。

二、長江經濟帶發(fā)展成效明顯，但大保護的壓力依然巨大

黨的十八大以來，長江經濟帶逐步上升為國家層面的重大戰(zhàn)略，并在2016年形成《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。近年來，頂層設計不斷健全，政策體系逐步完善，以綱要為統(tǒng)領，我國編制實施了《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等10個專項規(guī)劃、沿江各省市實施方案和相關政策為支撐的規(guī)劃政策體系。

發(fā)展成效。長江經濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略導向作用正在顯現(xiàn)。長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，沿江9省2市增速發(fā)展態(tài)勢良好，經濟增長始終高于全國平均增速水平。2017年長江經濟帶11省市地區(qū)生產總值平均增速超過8%，高于全國增速1個多百分點。長江經濟帶對全國經濟的貢獻率從2013年的42.1%提升到2017年的46.9%，5年提升4.8個百分點，年均提升接近1個百分點。沿江省市發(fā)展協(xié)調度正朝著戰(zhàn)略指向的目標進展，2017年長江經濟帶西部、中部、東部地區(qū)分別增長9.0%、8.0%、7.4%。

共抓大保護的督察威力顯現(xiàn)。有關部門推出6項生態(tài)環(huán)境保護專項行動。全部拆除整治959座非法碼頭，其中809座完成生態(tài)復綠。沿江110個地級及以上城市開展928個黑臭水體整治。加大化工圍江整治力度，到2018年6月底前依法撤銷環(huán)境敏感區(qū)內的化工園區(qū)、化工企業(yè)。開展綜合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，嚴厲整治非法采砂。3年來，長江水質優(yōu)良比例從74.3%升至77.36%，出現(xiàn)好轉勢頭。

加強長江經濟帶區(qū)域合作機制建設。推動長江經濟帶發(fā)展領導小組辦公室與最高人民法院簽署《關于建立推動長江經濟帶發(fā)展司法合作協(xié)同機制的合作框架協(xié)議》，出臺《最高人民法院關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的意見》。長江上中下游地區(qū)分別建立了合作機制。《長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作機制實施細則》通過實施。中游湖北、江西、湖南三省在湖泊保護與生態(tài)修復上加強合作，聯(lián)合執(zhí)法打擊在長江干流非法建設碼頭、非法采砂、非法捕撈。上海與浙江、江蘇、安徽三省聯(lián)合組建長三角區(qū)域合作辦公室。

存在的問題。長江經濟帶的發(fā)展盡管取得一定的成績，但存在的問題依然嚴峻。首先，長江生態(tài)環(huán)境壓力巨大。長江污染總量大，污染排放相當于黃河一年的水量。除陸上、船上污染源外，總氮、總磷排放超標是長江的主要污染源，主要引起水體富營養(yǎng)化，但尚未納入污染防治，今后的任務還相當艱巨。其次，協(xié)同發(fā)展的體制機制尚不健全。中央和地方之間、沿江各省市之間、中央各部門之間，如何進一步理順權責關系，夯實“共”的意識、手段和機制，增強主動作為的行動自覺，還有很多工作要做。再次，新舊動能轉換面臨困難，保護與發(fā)展的困境尚未有效解開。守護綠水青山并轉化為金山銀山的機制、渠道、標準等亟待建立健全。

三、長江經濟帶發(fā)展的新機遇

當前，長江經濟帶發(fā)展面臨以下新的機遇：

黨和國家機構改革深入推進，為推動長江經濟帶綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護充實了力量。組建自然資源部，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法等工作。組建國家林業(yè)和草原局，統(tǒng)一監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護，組織生態(tài)保護和修復，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護地等。優(yōu)化水利部職責，加強對重大水利工程建設和運行的統(tǒng)一管理，理順職責關系，生產、生活、生態(tài)調水將得到有效統(tǒng)籌。同時，整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。整合組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍，為統(tǒng)一長江水上執(zhí)法奠定了基礎。今后，規(guī)劃、監(jiān)測、調度、監(jiān)管執(zhí)法等方面“九龍治水”的弊端將有望得到明顯改善。

抓住開展《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中期評估的機遇，為下一步完善長江經濟帶發(fā)展的政策措施提供充足依據(jù)。圍繞中期評估，沿江11省市和有關部門，可以系統(tǒng)梳理綱要實施以來的工作進展、取得成效和存在的問題，同時，評估也是一次督促整改的過程。

生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點工作的推進，可形成一批能在長江經濟帶推廣復制的試點經驗。結合山水林田湖草等自然資源資產管理改革，推動生態(tài)利益補償機制特別是橫向補償機制的破題，建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，提高生態(tài)產品的價值轉換途徑渠道。

四、以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，出臺有利于深入推進長江經濟帶戰(zhàn)略實施的重要舉措

習近平生態(tài)文明思想是做好生態(tài)文明建設、深入推動長江經濟帶發(fā)展的根本遵循。深入推動長江經濟帶發(fā)展，首先要認真學習領會習近平生態(tài)文明思想，進一步提高理論自覺，并轉化為行動自覺。深刻領會把握習近平總書記在深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的講話精神，統(tǒng)籌把握“五個關系”。深刻把握綠水青山就是金山銀山的重要發(fā)展理念，切實增強共抓大保護、不搞大開發(fā)的責任感、使命感，堅定不移走長江生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路。

推進自然資源資產管理改革取得突破，建立長江經濟帶綠色發(fā)展的基礎性制度。落實新組建的自然資源部職責，盡早在長江經濟帶統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。加快以水資源、岸線資源為特色的長江自然資源資產管理改革，圍繞自然資源產權、資產管理、使用機制深化改革，完善長江自然資源完整權能，釋放自然資源資產改革紅利。研究落實自然資源確權以后，如何統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權，拓展所有權的實現(xiàn)形式，探討經營權等權能搞活。

加快形成一批長江特色的綠色發(fā)展示范標準，恢復長江最美綠色岸線。建立標準是落實長江經濟帶立規(guī)矩的重要手段。通過綠色發(fā)展的標準創(chuàng)新，率先形成中國高質量的綠色發(fā)展帶。加快推進長江經濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設起步。試點岸線自然資源確權登記相關技術規(guī)程、標準和工作方法。建立長江綠色岸線標準，明確長江岸線保護與利用適宜強度，建立生產岸線不超過1/3等剛性約束。推進岸線還綠，將非法碼頭、砂場拆除整治為生態(tài)公園。探索岸線管網(wǎng)建設示范標準，對已規(guī)劃開發(fā)利用岸線，推進管網(wǎng)入地，恢復長江天際線。推行綠色港口標準，促進港口節(jié)能減排，減少船舶污染。推行綠色園區(qū)標準，建立化工等產業(yè)園區(qū)示范標準，用新標準倒逼新舊動能加快轉換。

探索建立長江經濟帶生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制。推進沿江政府間區(qū)域合作改革邁向實質性共贏新臺階。生態(tài)環(huán)境部組建運行后，要界定各個主體的水環(huán)境保護責任，實行長江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)測。開展生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制改革，長江經濟帶沿江政府間在生態(tài)產品利益上將產生合作需求。如安徽省從2018年開始，全省推行流域生態(tài)補償制度，按照“誰超標、誰賠付，誰受益、誰補償”的原則，跨市界斷面、出省境斷面和國家考核斷面水質超標時，責任市支付污染賠付金；斷面水質優(yōu)于目標水質時，責任市獲得生態(tài)補償金。積極推進沿江多元主體落實共抓大保護，設立長江水基金。鼓勵11省市人民政府共同出資建立長江環(huán)境保護治理基金、長江濕地保護基金，發(fā)揮政府資金撬動作用，吸引社會資本投入，實現(xiàn)市場化運作。

探索運用市場機制，建設長江經濟帶綠色發(fā)展市場體系和交易平臺。深化長江經濟帶土地等要素市場化改革，促進沿江生產資源優(yōu)化組合，釋放要素低成本競爭優(yōu)勢，促進產業(yè)轉移升級，幫助實現(xiàn)新舊動能轉換。建設全國湖泊治理技術創(chuàng)新平臺，建成匯聚全球湖泊治理技術資源、全國性的湖泊治理技術創(chuàng)新平臺。支持水治理與保護技術創(chuàng)新團隊，如中國科學院南京地理與湖泊研究所、中國環(huán)境科學研究院湖泊水污染治理與生態(tài)修復技術國家工程實驗室等創(chuàng)新團隊，支持建設院士工作站。試點生態(tài)養(yǎng)殖配額制管理及養(yǎng)殖證拍賣制度。按照適度養(yǎng)殖密度、標準，實行養(yǎng)殖配額管理制度，公開合法持證養(yǎng)殖，并通過市場方式競爭性拍賣取得養(yǎng)殖權證。開展排污權、用水權交易，探索長江氮、磷減量交易。運用市場機制，調節(jié)長江運輸結構，減少低端低效貨運。

深化長江經濟帶開放平臺建設。打造中國最大的綠色發(fā)展開放帶。抓住中國國際進口博覽會新機遇，再造沿江改革優(yōu)勢。統(tǒng)籌利用好長江經濟帶的改革資源，釋放綜合配套改革試驗區(qū)、自貿區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)協(xié)同推進的改革效應。以上海建設自由貿易港為契機，進一步提升長三角對外開放水平。借勢中國國際進口博覽會的國際平臺，顯著提升以上海為引領的長江經濟帶開放位勢。通過中國國際進口博覽會平臺，引進全球水資源利用、水環(huán)境治理、水生態(tài)恢復等技術與服務，探索開展國外先進“三水”治理經驗模式的推廣復制。

加大長江法治保障，加快長江保護立法進程。研究發(fā)布長江管理權力清單、責任清單和長江岸線負面清單。清理修訂一批法律法規(guī)的長江涉水條款。探索開展長江“三水”共治法律授權試點，如參照農村集體土地三項制度改革試點的法律授權方式，爭取人大授權，設置過渡期，暫停某些與長江大保護不相適應的法律條款執(zhí)行，加快新的法治“規(guī)矩”試點。大幅度提高長江水污染和生態(tài)環(huán)境損害的違法成本，倒逼企業(yè)和沿江產業(yè)轉型。