政府購買服務的需求管理模式和改革方向

陳 建 國

(華北電力大學 人文與社會科學學院, 北京 102206)

近年來,中國政府購買服務覆蓋面越來越廣,規(guī)模越來越大。比如,這四年來,北京市的購買事項由兩大類共11項擴展到6大類共60項,支出達到600多億元[1]。然而,卻不斷有人質疑購買服務的有效性和公眾獲得感等。出現(xiàn)這些疑問的核心原因是政府購買服務缺乏有效的需求管理?！氨仨氂晒姀恼纬绦蛏洗_定優(yōu)先發(fā)展的事情,而不是將其排除在外并將主導權交給參與購買服務的私人部門。”[2]

需求管理是圍繞著購買服務內(nèi)容由相關個體進行集體選擇,對終端需求者的需求偏好進行揭示表達,凝練形成購買目錄和項目的過程。這是購買服務過程管理的起點和提高購買效率的前提。因為,如果公共機構的組織過程難以允許不同的服務群體表達他們的偏好,那么公益物品和服務的生產(chǎn)過程就不能反映其服務對象的偏好變化。這時公共機構的支出與其服務對象的效用之間就沒有什么關系。在難以給作為消費者的服務對象帶來效用的情況下,生產(chǎn)者的效率是沒有經(jīng)濟意義的[3]。

一、文獻回顧

讓政府的服務供給忠實地反映社會公眾的偏好,一直以來都是公共行政學研究的焦點。傳統(tǒng)公共行政和新公共管理更加側重于效率,偏廢了公眾的偏好。傳統(tǒng)的公共行政學以政治、行政二分為前提,將反映公眾偏好的民主托付給了政治,集中精力于官僚體制建設以謀求效率。新公共管理則謀求通過公共服務的市場化和社會化改革提升效率,購買服務正是其核心策略之一。然而,片面的效率追求不斷引發(fā)人們的反思。新公共行政強調(diào)公平和回應性的重要性,認為除了效率之外,行政管理者還需要對公眾情感負責而滿足公眾的偏好[4]?？才鍫?Campbell)和邁克斯威特(Mcswite)聲稱公民參與理論及其在公共管理中以全新的方式所起的作用是該領域面臨的最重要的任務[5-6]?！靶鹿卜铡薄肮矁r值管理”和“新公民政治分析框架”等理論都一致強調(diào),社會公眾超越了選舉人、客戶、選民、消費者等身份,成為問題解決者、共同創(chuàng)造者和治理者[7]。

此外,西方也出現(xiàn)了一批集中研究需求反映機制的實踐導向性成果。一是公共服務的合作生產(chǎn)機制。該機制最早從合作角度討論政府與公民間關系。埃莉諾·奧斯特羅姆觀察到大規(guī)模的警察部門并不能在實踐中提供更好的警察服務,而一些由社群控制的警察部門則能夠提供優(yōu)質的警察服務,因為小規(guī)模的機構能更有效地與市民互動合作。二是公共服務全流程合作供給機制。這種新范式主張公務人員和公民合伙進行公共服務的設計和供給,將會有助于獲得他們的利益、精力、專長和雄心[8]。應當實現(xiàn)由政府或社會力量主導公共服務規(guī)劃、設計、供給和評估的模式,轉向政府或社會力量與公民用戶合作規(guī)劃、合作設計、合作供給和合作評估的模式。三是終端用戶在公共服務采購過程中的參與機制。一些學者基于私人企業(yè)客戶關系方面的“價值合創(chuàng)”(value co-creation)理論,認為終端客戶在公共服務購買過程中的積極參與,不僅會大大提升客戶個人獲得的價值,而且還會改善公共服務及環(huán)境。終端客戶最重要的價值提升只有在公共項目采購的設計環(huán)節(jié)中的互動對話(interactive dialogue)中才能實現(xiàn)[9]。

與國際相比,國內(nèi)對購買服務過程中的需求管理還不夠重視。令人欣慰的是,一部分成果已經(jīng)認識到了滿足需求方的偏好是購買服務的終極目的。例如,岳經(jīng)綸提出“認清社會服務最終要回歸人的需要和社會價值,機構的成敗不單在于能否有效率地提供服務,還在于能否回應社會需要,贏得民眾及合作方的信任”[10]。個別學者主張將公民參與引入到政府購買服務的過程之中,因為缺乏有效的公眾參與,就會導致政府所購買的公共服務不能滿足公眾訴求,得不到認同及違背政府購買公共服務初衷的問題[11]。

然而,國內(nèi)對購買服務的需求管理還缺乏深入研究。鑒于此,本文基于購買服務需求管理模式的類型分析,對比政府、社會公眾及服務的生產(chǎn)者在不同需求管理模式中的角色。根據(jù)終端需求者和決策者的統(tǒng)一程度,診斷購買服務需求管理面臨的難題。最后,分別從制度結構、方法技術和政策工具三個層面提出解決方案。

二、政府購買服務需求管理的實踐模式

政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔,并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用[12]。這意味著有兩種購買服務,一是政府購買按照法定職責向社會公眾提供的服務事項;二是政府購買履職所需的輔助性事項,包括法律服務和政策研究等。在前者中,政府是購買者,社會公眾是終端需求者和消費者,社會力量是生產(chǎn)者。如果政府發(fā)揮作用大,就形成了政府主導的為社會公眾購買服務的需求管理模式;如果政府發(fā)揮作用小,就形成了社會力量主導的為社會公眾購買服務的需求管理模式。在后者中,政府是購買者和需求者,社會力量是生產(chǎn)者,形成了政府主導的為自身購買服務的需求管理模式,見表1。

表1 需求者、決策者復合程度和需求管理模式

1. 需求者主導的管理模式

需求者主導的需求管理模式是指需求管理的過程主要由終端需求者左右,購買決策主要是由終端需求者根據(jù)自身的偏好做出。政府為自身采購服務就是典型的需求者主導模式。在這一模式中,政府作為需求者提出購買服務的規(guī)模、數(shù)量、質量及規(guī)格標準及承接主體的資質要求,交給采購部門按照法定形式購買。采購部門承擔的是程序化工作,實質性選擇還是由需求者作出。

需求者主導的管理模式中需求者和購買決策者的復合程度比較高,和私人市場上的購買行為類似。私人市場中的購買行為一般都是需求者根據(jù)自身內(nèi)心的需求偏好親自作出購買行為,不存在委托代理問題。然而,二者間也有差異。私人市場中的購買行為一般是個體選擇,少有集體選擇,不會出現(xiàn)偏好揭示和集中的過程。政府為自身購買服務一般是通過官僚體制集權做出的。私人市場中的購買行為,個體消費者是服務的需求者和成本的承擔者,因而會按照效率的方式進行購買,不存在夸大需求的問題,否則,帶來的成本最終還是自己承擔。政府采購服務中,政府部門是需求者,卻不是最終成本承擔者,因為政府的支出最終都由財政承擔,因而可能存在夸大需求的問題。

2. 決策者主導的管理模式

決策者主導的需求管理模式是指在購買服務的過程中主要是由作出購買決策的組織進行需求表達和作出購買選擇的模式。購買決策部門一般是政府職能部門,這些部門主要是為了履行公共服務職責而開展的購買服務活動。

從現(xiàn)實來看,政府部門在購買服務過程中的選擇權力比較大、控制程度比較高,就形成了決策者主導的需求管理模式。在這一模式中,購買服務的部門對購買內(nèi)容清楚確定,會制訂詳細具體的需求文件,甚至提出一個非常具體化的項目購買方案,明確項目活動的時間、地點、目標人群,以及實施效果等具體內(nèi)容。例如北京市東城區(qū)民政局婚姻登記處2017購買的“婚姻家庭法律援助和咨詢服務項目”,要求承接主體每天指派一名法律工作者到婚姻登記處值班進行法律咨詢,解決婚姻當事人有關婚姻家庭方面的法律問題。應當說這是非常具體的購買服務項目了,但是在購買過程中,終端消費者仍沒有出現(xiàn)在購買的決策過程中。

雖然官員充當?shù)臎Q策者主導了購買過程,但卻面臨著多重委托代理問題。終端需求者處于購買決策的過程之外。他們僅僅有權利選舉代表組成代議機關,代表可以就社會公眾關心的問題提出議案,政府領導會根據(jù)議案制定政策,根據(jù)工作任務選擇用購買的方式去供給服務。每一重代理人作為理性的個體,都有可能基于利益考慮偏離委托人的需求。要解決這個問題,“關鍵的任務是,使制定的決策基本上符合社群平均水平的需求,并盡量不與每個成員的偏好相差太遠。否則,就會出現(xiàn)一些個人雖然交了稅卻享受不到符合自己偏好和需求的公共服務,等于是為他人交稅的現(xiàn)象”[13]。

3. 生產(chǎn)者主導的管理模式

生產(chǎn)者主導的需求管理模式是指由購買服務的“賣方”來左右購買服務內(nèi)容選擇過程的方式。盡管在這種模式中也存在著購買決策部門,但他們只是給出一個宏觀的購買服務指導性目錄。具體項目內(nèi)容由申報購買項目的社會組織設計。

從現(xiàn)實的角度來講,由民政部門集中管理的民生服務購買活動采用的都是這種需求管理模式。這類服務多是針對老年人、殘疾人、兒童等需求不確定的人群,他們作為終端需求者在決策過程中是缺位的。民政部門等主持購買服務的部門提出一個購買方案,方案列出方向性的購買目錄。例如貴港市2016年政府購買服務實施方案中的購買內(nèi)容列出了原則性的方向:“下列事項可通過政府購買服務的方式,從市場組織供給。1.基本公共服務事項?；竟步逃趧泳蜆I(yè)服務、人才服務……?！盵14]

在此模式中,“政府部門劃圈子,社會力量出點子,財政部門出票子”。社會組織根據(jù)經(jīng)驗及感性的認識設計項目,提出目標、受益人群和績效等指標。例如,針對52家全國性社會組織的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,購買項目以本社會組織的提出為主,政府與服務對象的建議少量分布,由本社會組織提出的項目占到了總數(shù)的90.38%,政府建議占5.77%,服務對象建議占3.85%。由此可見,絕大部分項目是由社會組織提出設計的。社會組織設計項目主要是根據(jù)自身經(jīng)驗而非終端需求者的偏好。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,超過50%的社會組織是基于對終端消費者需求的主觀感知而非客觀調(diào)查提出項目設計,其余社會組織則是根據(jù)調(diào)查、購買目錄、正在開展的工作或專家的建議等提出項目設計[15]。

生產(chǎn)者主導的需求管理模式反映需求方偏好的有效性比較差。從理論上講,生產(chǎn)者可以通過需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)終端需求者的偏好。然而由于激勵機制的不足,社會組織不會像企業(yè)那樣認真開展需求調(diào)查。企業(yè)需求管理是激勵兼容的,需求管理帶來的收益或損失都由企業(yè)承擔。如果需求調(diào)查無效,生產(chǎn)的產(chǎn)品不符合市場需求,企業(yè)甚至會破產(chǎn)。而作為購買服務生產(chǎn)者的社會組織卻不受到兼容性激勵的約束。因為,購買服務項目的成本是由公共財政資金負擔,即使不符合需求,生產(chǎn)者也不用負擔成本,更不會破產(chǎn)。

三、政府購買服務政府需求管理模式面臨的難題

在不同的模式中,由于主導者不同、委托代理、信息不對稱及購買服務制度框架的缺陷等原因,購買服務需求管理實踐中出現(xiàn)了需求主體缺位和偏好被替代的難題。

1. 管理模式中需求主體缺位

除了政府為自身購買服務之外,在決策者和生產(chǎn)者主導的需求管理模式中,普遍存在著終端需求者嚴重缺位的問題。從1994年深圳羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領域中引入購買服務開始至今,國家已經(jīng)出臺了一系列政策,初步搭建起了購買服務過程管理的制度框架,對行動者的權利義務關系作出了初步規(guī)范。然而,這些制度框架的不足之處是核心利益相關者不完全,尤其是終端需求者嚴重缺位。對現(xiàn)有制度文件的總結如表2所示。

表2 購買服務的制度框架及核心行動者

表2表明終端需求者在購買服務的流程中基本缺位,只有在績效評估的過程中才會被征求意見。財政部出臺的《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》提出了加強政府采購服務項目采購需求管理這一概念,但只是要求行政機關加強需求管理,而不是要求對終端需求者進行需求管理。

從總體上來看,除了政府為自身購買服務之外,其余兩種需求管理模式在治理結構上都沒有將終端需求者和決策者有效地統(tǒng)一起來。購買服務的制度框架是以政府為中心,而不是以終端消費者為中心。決策者和生產(chǎn)者主導的需求管理模式都存在終端需求者偏好被作為決策者或生產(chǎn)者偏好所替代的問題,出現(xiàn)了嚴重的供需錯位。根據(jù)我們的訪談,官員反映實踐中已出現(xiàn)了“三有三不”的問題,即“有需求,得不到購買;有資金,花不出去;有項目,不對胃口”[注]針對某市民政局官員的訪談記錄。。

2. 生產(chǎn)者主導的管理模式中社會公眾偏好被社會力量需求替代

在政府發(fā)布目錄而購買服務項目由社會力量具體設計的情況下,會出現(xiàn)社會公眾的需求被賣方偏好替代的問題。目前政府購買服務目錄多數(shù)都太過于寬泛,例如,《大連市公共行政服務中心政府購買服務指導性目錄》所列出的基本公共服務只有一級目錄,沒有二級和三級目錄,這其實是沒有操作性的。這就為社會力量留下了較大的操作空間,購買什么最終就取決于社會力量能賣什么了。雖然有著非營利的動機,但是社會組織等社會力量也是按照理性人的邏輯來運作的?，F(xiàn)實中就出現(xiàn)了,作為賣方的社會力量根據(jù)特長虛構、夸大社會公眾在某方面的需求的問題。因為,在終端需求者缺位、政府部門不完全了解需求信息的情況下,作為賣方的社會力量可以憑借在項目設計方面的專長及信息壟斷優(yōu)勢而主導購買服務過程。具體表現(xiàn)為,社會組織會根據(jù)既有的項目經(jīng)驗和自身的擅長領域,而不是社會公眾的實際需求去設計申報項目。實踐中甚至出現(xiàn)了某些社會組織用同一個項目到不同政府部門進行重復申報的問題。例如,在購買服務評審實踐中,我們發(fā)現(xiàn)某些社會組織設計申報的項目原來在某城市A區(qū)做過,后來原樣搬到B區(qū)申報。有些項目發(fā)放財物多、培訓講座多,不可替代性的服務少、能力培育少。有些社會組織進入社區(qū)做項目時,活動開展得比較好,居民參與比較積極,但項目完成了,社區(qū)又陷入到過去的困境中。其根源在于終端需求者社會公眾并未被當做政府購買服務治理結構中的核心行動者,這導致了項目的形式化運作,難以和服務對象進行實質性對接,難以實質性地提升公眾的獲得感。

3. 決策者主導的管理模式中社會公眾需求被政府績效偏好替代

當政府嚴格控制購買服務項目設計時,生產(chǎn)者主導就變成了政府主導,因而也可能出現(xiàn)政府偏好替代需求者偏好的問題。政府提出具體項目設計在一定程度上會緩解賣方驅動的問題,但仍然可能存在著政府與社會公眾的需求脫節(jié)的問題。具體表現(xiàn)為,首先,政府會把那些容易量化、容易規(guī)?；姆丈踔潦巧霞壵贾玫挠残砸?guī)定性任務等自身的職責工作進行購買,而不是根據(jù)社會公眾需求開展購買的問題。例如,2017年《北京市通州區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政府購買服務指導性目錄》列出了四個一級目錄,分別是基本公共服務、社會管理性服務、技術性服務和政府履職所需輔助性事項,但是基本公共服務的三級目錄只有4項,而政府履職所需輔助性事項的三級目錄則多達12項,是前者的3倍。這說明政府對自身的購買需求更加了解。其次,在需求者缺位的情況下,很容易出現(xiàn)生產(chǎn)主體為了想方設法滿足或者取悅于政府官員,而忽視了公共服務終端消費者----公民需求的問題,造成選擇性購買或者供需錯位的現(xiàn)象。例如2007年發(fā)布的《四川省體育場館節(jié)假日免費對公眾開放補助辦法(試行)》,明確向全省各地體育館購買每年30天的免費開放時間,2016年成都市27家體育場館公布了對社會公眾免費開放的時間表,但免費時段僅限于上班時間,一到周末又恢復收費,這與多數(shù)市民的需求恰好“錯位”[16]。最后,購買服務中的多重委托代理,使得作決策的官員可能會因為自身或者相關組織利益的考慮而偏離需求進行購買。例如,有些購買決策可能并不是考慮社會公眾需求什么,而是考慮關聯(lián)組織能生產(chǎn)什么。

四、政府購買服務需求管理的改革方向

政府購買服務只是將服務的操辦過程外包了,進行過程管理尤其是需求管理和結果管理等仍然是政府的職責所在[17]。就購買服務的需求管理而言,重點需要在理念、治理結構和政策工具等方面進行突破性創(chuàng)新。

1. 推動決策者、生產(chǎn)者主導管理模式向需求者主導管理模式轉變

從購買服務的治理結構來講,當需求者和決策者統(tǒng)一時,需求管理面臨的問題會有效地得到解決。市場中的多數(shù)購買行為是在需求者和決策者統(tǒng)一的情況下作出的,購買者根據(jù)自身需求作出決策,承擔決策的責任。由于公共性和規(guī)模效應,政府購買服務的需求者和決策者很難完全做到像市場中那樣的完全復合統(tǒng)一,但應將二者的復合統(tǒng)一作為政府購買服務制度結構改革的努力方向。因為,當兩個主體的復合統(tǒng)一程度高時,社會公眾需求偏好被替代、委托代理、信息不對稱和監(jiān)督激勵不足等問題都會得到有效緩解。

要實現(xiàn)需求者和購買決策者復合統(tǒng)一的關鍵,是讓需求者成為決策者,或者讓需求者盡可能實質性地參與到購買決策過程中去。這就需要改革購買服務的流程,具體而言:第一,盡可能地讓終端需求者成為購買決策者,政府要發(fā)揮財政資金的使用者、監(jiān)督者和沖突解決者的作用。要讓老年人、殘疾人、兒童等各類公共服務的需求者形成集體消費單位,通過集體選擇進行購買決策,發(fā)揮項目篩選者和績效評價者的作用。第二,即使有些服務覆蓋面大,對象分散難以形成集體消費單位,那也應該將購買過程中的公眾參與制度化。通過聽證會等形式讓終端需求者在需求提出、項目設計及評審過程中有發(fā)言權和選擇權。

2. 在方法技術層面落實需求者主導的管理模式

在方法技術層面,要將需求管理作為購買服務過程管理的一個焦點模塊進行精心設計。在政府購買公共服務過程中,需求說明是至關重要的。恰當?shù)男枨笳f明、需求論證、需求確定、需求治理是成功采購的基礎[18]。應著眼于需求管理制定出臺政府為自身購買履職所需輔助性事項和政府為社會公眾購買公共服務事項的操作規(guī)范。政府為自身購買履職所需輔助性事項的操作規(guī)范應當納入到《政府采購法》的規(guī)范范疇之內(nèi),按照政府采購的流程和規(guī)范進行操作。

政府為社會公眾購買公共服務事項的操作規(guī)范要更加突出需求管理的地位。要設計作為購買決策者的政府、作為終端需求者的社會公眾及作為服務生產(chǎn)者的社會組織等社會力量之間有效的需求互動機制。第一,要促進需求者、購買決策者和生產(chǎn)者三者之間的有效對話。建立多方間對話群體和網(wǎng)絡,更加突出三者間對話的交互性,賦予終端消費者更多的實質性選擇權利。第二,培育終端需求者的參與能力。向終端需求者提供信息,讓他們充分了解購買服務的政策、目錄、方案及潛在生產(chǎn)者等信息。同時,要對終端需求者開展培訓,提升他們在購買服務過程中的參與能力。當前比較重視對作為生產(chǎn)者的培訓,而忽視了對終端需求者的培訓。第三,重點開發(fā)終端需求者社會公眾的價值。調(diào)動終端需求者的參與購買過程和服務生產(chǎn)過程的積極性,激勵他們像在市場中維護自身權益那樣,去監(jiān)督購買服務項目的生產(chǎn)者。

3. 引入憑單制賦予服務終端消費者以購買選擇權

落實終端需求者的需求選擇,除了在制度結構和方法技術層面努力之外,還可以通過政策工具創(chuàng)新實現(xiàn)突破。例如,憑單制就可以有效地通過模擬市場的方式,實現(xiàn)服務的需求者決策者、責任者和評價者的復合統(tǒng)一。

例如,針對殘疾人、兒童和老年人等群體的購買服務項目都可以引入憑單制而落實他們的選擇權。 在調(diào)查的基礎上,政府向某些人群發(fā)放憑單, 通過招投標等方式確定提供服務的社會組織, 持有憑單的終端消費者根據(jù)需求在組織間選擇消費。 消費完成后,根據(jù)滿意度支付憑單。例如,非常滿意,支付三張憑單;比較滿意,支付兩張; 一般,支付一張。 拿到憑單的社會組織可以到財政局兌換現(xiàn)金。這樣,通過給終端消費者發(fā)放憑單形式,賦予他們服務消費的選擇權和評價權。在現(xiàn)實實踐中, 針對兒童的培訓,政府只需要知道適齡兒童大體需要哪些培訓, 然后篩選符合條件的培訓組織, 賦予他們承接購買服務項目的資質, 持有憑單的兒童根據(jù)自己的具體需求選擇消費相應的培訓服務。 這樣就形成了政府把握宏觀方向, 終端需求者和服務生產(chǎn)者在微觀層面自主選擇的格局。 憑單制通過賦予終端消費者實質性選擇權, 而有效地解決了購買服務中的供需錯位問題。

五、結 語

政府購買服務這一政府治理創(chuàng)新實踐,已經(jīng)改變了中國的公共服務供給模式。然而與政府購買服務過程的復雜性相比,學界還缺乏對服務需求方、購買決策者和生產(chǎn)者之間在過程管理尤其是需求管理中作用關系的系統(tǒng)研究。本文以需求者、決策者及生產(chǎn)者在確定購買服務內(nèi)容過程中角色地位的重要性為依據(jù),對中國政府購買服務需求管理模式進行類型劃分,分別是需求者主導的需求管理模式,決策者主導的需求管理模式和生產(chǎn)者主導的需求管理模式。研究發(fā)現(xiàn),后兩類模式普遍面臨著終端需求者缺乏有效參與的制度空間和偏好被替代的難題。這些難題需從制度框架、治理機制和工具三個層面努力,盡量實現(xiàn)需求方和購買決策方復合統(tǒng)一的需求管理模式。然而,即使作為一個分領域,購買服務的需求管理仍然是復雜的,本文只是提供了導論性分析,希望能夠引起理論和實踐界對這一問題的持續(xù)研究。