裁判者被裁判：我國法官懲戒制度的現(xiàn)實困境與應(yīng)然走向

李 弸

2015年8月18日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》,要求建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制約的司法責(zé)任制體系,既要嚴格依紀依法追究法官違法審判責(zé)任,又要充分保障法官依法獨立履行審判職責(zé),實現(xiàn)司法責(zé)任與司法豁免相統(tǒng)一。法官作為正義的化身和法律的守護者,在依法履職過程中定分止爭,而當(dāng)其因違法違紀受到懲戒和處罰時,理應(yīng)在完備的懲戒制度下享有正當(dāng)程序保障。懲戒主體是否適格,懲戒事由是否充分,懲戒程序是否正當(dāng),成為考量一個懲戒制度是否完善公允的先決條件。

一、案例透析：亟待規(guī)范的法官懲戒現(xiàn)狀

案例一：2002年,廣東四會莫兆軍法官審理了一起民間借貸糾紛案。原告憑借條請求判決被告還錢,被告答辯稱借條是受原告持刀脅迫所寫,但無法舉證,也未向警方報案。莫法官根據(jù)民事訴訟“誰主張,誰舉證”的證據(jù)規(guī)則,在被告無任何證據(jù)的情況下判決被告敗訴。被告夫婦于敗訴后在法院門口服毒自殺,此事引起巨大轟動。事后,檢察院以“對證據(jù)未作全面審查,已構(gòu)成玩忽職守罪”對莫兆軍加以逮捕并提起公訴。①楊濤：《冤案夫婦在法庭外自殺 法官稱“自殺與我無關(guān)”》,載《南方都市報》2003年4月25日A23版。

案例二：2003年,洛陽市中級人民法院法官李慧娟在一份判決書中作出如下表述：“《河南省農(nóng)作物種子管理條例》作為法律位階較低的地方性法規(guī),其與《種子法》相抵觸的條(款)自然無效?！边@一表述激起河南省人大的強烈反應(yīng),認為“其實質(zhì)是對省人大常委會通過的地方性法規(guī)的違法審查,違背了我國人民代表大會制度,是嚴重違法行為”。繼而發(fā)文要求河南省高級人民法院對李慧娟和分管領(lǐng)導(dǎo)作出嚴肅處理。根據(jù)省人大要求,洛陽市中級人民法院撤銷了李慧娟的審判長職務(wù)及判決書簽發(fā)人民事庭副庭長趙廣云的職務(wù),免去李慧娟的助理審判員資格。此事后來在輿論和專家、學(xué)者、法律界人士的關(guān)注下最終采取冷處理方式,李慧娟于2004年回到洛陽市中級人民法院工作。②曾金勝：《李慧娟事件再調(diào)查》,載http：//www.people.com.cn/GB/paper83/12252/1102665.html,最后訪問日期：2016年6月1日。

案例三：2009年,河北唐山馬瑞芝法官調(diào)解了一起民間借貸糾紛,雙方達成和解協(xié)議,用被告的工資分期還款,被告工資賬號因此被凍結(jié)。兩個月后,被告前妻憑離婚判決請求法院強制執(zhí)行被告的工資收入,但因被告的工資賬號已被凍結(jié),執(zhí)行無法進行。前妻因此認為馬瑞芝法官被“收買”了,幫助被告轉(zhuǎn)移財產(chǎn),從此便多次上訪,甚至在信訪部門有自殺等過激行為。在其頻繁上訪之下,2011年,檢察院以“致使該民事案件的利害關(guān)系第三人多次上訪告狀,造成了惡劣的社會影響,屬于濫用職權(quán)”為由,對馬瑞芝提起公訴。③李蒙：《法官緣何成被告》,載《民主與法制》2013年第22期。

案例四：2011年對河南“天價過路費”案件的裁判存在定罪和量刑錯誤,在對法官進行追責(zé)時,河南省高級人民法院直陳審判存在審查不細、把關(guān)不嚴等問題,但在平頂山中級人民法院剛決定啟動再審程序,改判結(jié)果未出之前,河南省高級人民法院便責(zé)令平頂山中級人民法院提請免去原刑一庭庭長職務(wù),并“經(jīng)商市委同意”對分管副院長停職檢查。

上述四個案例折射出當(dāng)前我國法官懲戒制度的種種亂象：懲戒事由“任性”而隨意,缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性；懲戒程序混亂,行政化色彩濃郁。

二、問題溯源：當(dāng)前我國法官懲戒的制度困境

(一)懲戒規(guī)定不系統(tǒng)

筆者梳理了從1995年《法官法》發(fā)布以來涉及法官懲戒的各種法律法規(guī)及規(guī)范性文件,如表1所示：

表1 法官懲戒相關(guān)法律法規(guī)

通過表1,可看出涉及法官懲戒的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)規(guī)范整理,較為雜亂。第一,規(guī)定繁多,涵蓋法官懲戒的法律規(guī)定包括以《中華人民共和國法官法》為代表的各種法律、條例、辦法、規(guī)定、準則,總共20多個,先后承繼、廢立比較頻繁,但并未形成體系。有的是規(guī)定紀律處分的標準,有的是規(guī)定紀律處分的程序,有的是規(guī)定職業(yè)道德標準,有的是規(guī)定行為規(guī)范標準,使我們需要把所有的法律全部看完才能大致建立一個法官懲戒制度。第二,缺乏針對性和系統(tǒng)性,這些規(guī)定不直接針對法官個體,因此無法具體和細化,從而影響到規(guī)范的可操作性和直接約束性?？傊?缺乏一部統(tǒng)一規(guī)定法官懲戒制度的專門性法律或文件,這與域外法治發(fā)達國家通過清晰明確的專門法律來規(guī)范法官懲戒形成鮮明的對比。正是由于我國缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的法官懲戒法,才使得各地法院在落實法官懲戒制度時各自為政、花樣百出,有些法院甚至完全曲解了頂層初衷。第三,位階偏低。除《中華人民共和國法官法》《中華人民共和國刑法》是由全國人大制定的法律之外,其余各項規(guī)定幾乎青一色都出自最高人民法院之手,可謂法官懲戒的“家法”,一方面效力較低,另一方面懲戒力度十分有限。

(二)懲戒主體追責(zé)不力

當(dāng)前我國法官懲戒的主體主要有兩部分,外部懲戒主體是人大及其常委會,內(nèi)部懲戒主體是院長及其領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察部門,而又以內(nèi)部懲戒主體為主。本輪司法改革雖然提出了在省級建立法官懲戒委員會,但懲戒程序啟動主體依然是本院紀檢監(jiān)察部門或案件管理部門。首先,人大及其常委會行使懲戒的方式是罷免由其任命的法官,但罷免投票權(quán)一般并不會主動行使,通常由法院提請啟動,人大并不會對法官作實質(zhì)意義的審查,只是依照法院的建議走一個形式,因此人大的實質(zhì)懲戒作用必然有限。其次,法院院長及紀檢監(jiān)察部門作為內(nèi)部懲戒主體的,所面對的懲戒對象與自己同屬利益共同體,這樣的追責(zé)啟動主體注定難以逃脫“內(nèi)部人處理內(nèi)部人”的窠臼。部門保護主義是我國常態(tài),領(lǐng)導(dǎo)基于政績和集體榮譽考慮,多不愿意主動追究?！凹页蟛豢赏鈸P”的心態(tài)在很大程度上會動搖院長處理本院法官的決心,能夠在內(nèi)部消化處理就消化,大事化小、小事化了,最后不了了之。而紀檢監(jiān)察部門面對抬頭不見低頭見的同事,多持“睜一只眼閉一只眼”“能放一馬就放一馬”的態(tài)度,以便維護良好的人際關(guān)系。如此,內(nèi)部追責(zé)措施必難得到良好執(zhí)行?！皹O有可能造成法官群體內(nèi)部的官官相護,腐敗劣跡的隱瞞,出現(xiàn)更多的司法腐敗產(chǎn)生源和增長點。”①徐顯明：《論司法腐敗的制度性防治》,載《法學(xué)》1998年第8期。

(三)懲戒事由背離科學(xué)

我國現(xiàn)階段的法官懲戒事由主要集中在錯案追責(zé)中,過分看重裁判結(jié)果的實體對錯,尋找錯案的來源主要是上級法院改判、發(fā)回重審的案件或經(jīng)人大、政協(xié)監(jiān)督、當(dāng)事人持續(xù)上訪造成惡劣社會影響的案件。

首先,錯案并無清晰明確的界定。該提法本身就包含一個前提,即一個案件有且只有一個正確的裁判,否則就是錯誤裁判。實際上,“法律運行過程中存在來自三個方面的不確定性,即法律條文的不確定性、事實認定的不確定性和法律以外的其他社會和個人因素(甚至非理性的因素)的不確定性。由于有這些不確定性存在,想明確地界定什么是錯案是一件十分棘手的工作”②王晨光：《法律運行中的不確定性與“錯案追究制”的誤區(qū)》,載《法學(xué)》1997年第3期。。法律的生命在于經(jīng)驗而不是邏輯,對同一案件、同一個事實、同一份證據(jù),不同的法官因自身經(jīng)歷不同、對事實的認定不同完全有可能得出截然不同的結(jié)論。因此,單純從經(jīng)二審改判、發(fā)回重審的案件中去尋找錯案的方法缺乏科學(xué)性,也會導(dǎo)致上訴程序的設(shè)計失去其本來意義。

其次,“即使司法機關(guān)內(nèi)每個工作人員都盡職盡力,不時出現(xiàn)一些司法決定上的偏差、錯誤仍然是難免的”③蘇力：《法治及其本土資源》,中國政法大學(xué)出版社1996年版,第159頁。。誠如羅伯斯庇爾所言：“如果法官是天使,是不會犯錯誤的完美無缺的人,那么立法就成為多余,只需設(shè)置法官的職權(quán)就夠了。但是無論法官怎么樣,他們總是人?！雹躘法]羅伯斯庇爾：《革命法制和審判》,趙涵輿譯,商務(wù)印書館1965年版,第30～31頁。因此,為規(guī)范錯案來源,早在1998年,最高人民法院的兩個《關(guān)于人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦理(試行)》和《人民法院審判紀律處分辦理(試行)》就將追究錯案責(zé)任的前提限定在法官主觀上有過錯,且導(dǎo)致錯誤裁判或造成嚴重后果,同時還?？钜?guī)定了法官不承擔(dān)責(zé)任的除外條款。然而遺憾的是各地在具體執(zhí)行時卻遠遠突破了最高人民法院對錯案的界定,演變成了以判決結(jié)果實體的對錯來認定錯案,從上級法院改判、發(fā)回重審的案件中去尋找錯案?！懊课环ü俣紤?yīng)受到保護,決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動法書,一邊自問‘我這樣做,我要負損害賠償?shù)呢?zé)任嗎?’只要法官在工作時真誠地相信他所做的事是在他自己的法律權(quán)限范圍內(nèi)的,那么他就沒有受訴的責(zé)任?！雹賉英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》,李克強等譯,法律出版社1999年版,第72頁。這樣的追責(zé)機制勢必導(dǎo)致兩個負面效果：一是損害法官辦案的積極性。在錯案責(zé)任追究制的達摩克利斯之劍下,法官為了避免被追責(zé),主觀上排斥辦案,每次辦案都如臨深淵、如履薄冰。甚至有多辦案多出錯,少辦案少出錯,不辦案不出錯的想法。二是間接損害司法獨立。在法院系統(tǒng)繁雜考核指標的規(guī)制下,法官為了不被上級法院改判或發(fā)回重審,會主動放棄自由裁量權(quán),稍有問題就請示匯報,仔細揣摩領(lǐng)導(dǎo)意思,合議庭只合不議,或主動提請審委會以規(guī)避責(zé)任,或請示上級法院,如若上級法院沒有及時回復(fù),則案件就久拖不決。

(四)懲戒程序行政化色彩濃重

我國法官懲戒活動的程序規(guī)定始終沒有脫離適用于普通公務(wù)員的紀檢監(jiān)察制度,并沒有建立司法性的法官懲戒程序。首先是公開性不足。正義不僅要實現(xiàn),而且要以看得見的方式實現(xiàn)。當(dāng)前我國對法官懲戒程序的設(shè)計集中在《人民法院監(jiān)察工作條例》中,而監(jiān)察部門作為法院的內(nèi)設(shè)職能部門,從根本上決定了懲戒程序的不公開性質(zhì)。監(jiān)察部門內(nèi)部調(diào)查、內(nèi)部處理,既不公開又欠公允,追責(zé)過程和結(jié)果均缺乏透明度,公信力值得懷疑。其次是救濟性欠缺。司法程序的救濟性包含兩個方面,一是在對抗程序中充分表達自己的不同意見,二是對處理結(jié)果不服可以提起上訴。我國的法官懲戒程序缺乏對法官的救濟性保障。首先體現(xiàn)在被懲戒法官沒有機會充分表達自己的觀點,雖然《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定了書面審理應(yīng)當(dāng)詢問被調(diào)查人,但詢問不同于司法意義上抗辯,更傾向于職權(quán)主義的調(diào)查了解程序。其次體現(xiàn)在處理決定一旦作出,所謂的申訴復(fù)查程序基本上都流于形式,并不能像司法程序的上訴程序一樣保障法官的救濟權(quán)利。

三、路徑探索：人民法院四個五年綱要對法官懲戒制度的改革設(shè)計

為了逐一解決當(dāng)前法官懲戒制度的種種問題,最高人民法院從“一五”到“四五”改革綱要,逐步設(shè)計了完善法官懲戒的制度主張,如表2所示。

表2 人民法院四個五年綱要對法官懲戒制度的改革設(shè)計

人民法院四個五年綱要對法官懲戒制度的改革設(shè)計逐步趨于科學(xué),立足建立完備有效的懲戒機制,著力解決以下問題：

1.優(yōu)化懲戒主體,變內(nèi)部懲戒為外部懲戒。從“一五”期間延續(xù)1998年最高人民法院的兩個辦法中規(guī)定的以監(jiān)察部門和院長為懲戒主體,到“四五”綱要創(chuàng)新性地提出在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會,實現(xiàn)了懲戒主體橫向獨立和縱向高位設(shè)置。一是橫向獨立,吸收法院外部人員組成法院懲戒委員會,包括律師、學(xué)者、人大代表等；二是縱向高位,法官懲戒委員會設(shè)置在國家和省一級,既可以避免同級權(quán)力機關(guān)的干預(yù),還可以增強懲戒機構(gòu)的權(quán)威性。

2.完善懲戒事由,走出錯案概念陷阱?！耙晃濉逼陂g對懲戒事由的規(guī)定集中在兩個辦法中,實際運作中以裁判結(jié)果的對錯即錯案責(zé)任的追究作為主要懲戒理由,“三五”綱要提出完善法官行為規(guī)范,對錯案背后的不當(dāng)行為加以追責(zé),包括強化法官黨風(fēng)廉政行為要求及嚴格遵循《法官行為準則》?！八奈濉本V要更進一步要求明確不同主體、不同類型過錯的甄別標準和免責(zé)事由,防止錯案泛化。

3.規(guī)范懲戒程序,保障法官合法權(quán)益?！岸濉本V要提出規(guī)范法官懲戒案件審理程序,完善救濟途徑,“三五”綱要強調(diào)法官懲戒程序應(yīng)具備司法性,體現(xiàn)了高層去行政化的決心,“四五”綱要特別強調(diào)了法官申訴救濟權(quán)利的保障,提出要在懲戒程序中確保法官辯解、舉證、申請復(fù)議和申訴的權(quán)利。

四、有的放矢：細化和完善改革綱要建立完備的懲戒制度體系

(一)完善法官懲戒主體

1.明晰法官懲戒委員會的成員結(jié)構(gòu)。法官懲戒委員會高位設(shè)置在國家和省一級,與檢察官懲戒委員會分設(shè)。人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)專業(yè)性、權(quán)威性和代表性,由具有法學(xué)專業(yè)背景、法律工作經(jīng)驗豐富、具有良好社會聲譽的資深法官、檢察官、人大代表、政協(xié)委員、知名律師、高校法學(xué)學(xué)者、中基層普通法官、檢察官代表組成。法官懲戒委員會主任應(yīng)當(dāng)由資深法官或其他德高望重的人士擔(dān)任,從全體委員中推選產(chǎn)生,主持全面工作。各類人員的占比應(yīng)遵循法官占多數(shù)(一半以上),其他各類人員盡可能囊括的原則。設(shè)立常任委員和非常任委員,建立法官懲戒委員會后備人才庫,非常任委員從人才庫中隨機抽取。常任委員每屆任期三年,每次換屆更新三分之一。法官懲戒委員會下設(shè)辦公室作為常設(shè)機構(gòu),分別設(shè)立在最高人民法院和省高級人民法院,負責(zé)日常行政事務(wù),如懲戒委員會成員的召集及懲戒程序的啟動等。

2.控審分離——厘定法官懲戒委員會與法院紀檢監(jiān)察部門的權(quán)力邊界。法官懲戒委員會與紀檢監(jiān)察部門如若不能形成相互制衡的關(guān)系,則會使法官懲戒委員會異化為另一種形式的行政干預(yù)。首先,本輪司法改革并未解決高級人民法院司法地方化的問題,高級人民法院人財物依然受制于省級政府。即使中基層兩級法院擺脫了同級地方政府的控制,高級人民法院仍然要受限于省級政府財政。同時,法官懲戒委員會享有對本省三級法院的問責(zé)權(quán),如若將調(diào)查權(quán)與處理決定權(quán)都賦予法官懲戒委員會,則有可能使法官懲戒委員會演變?yōu)槭〖壵?、高級人民法院控制下級法院的另一種行政干預(yù)機制①陳瑞華：《法官責(zé)任制度三種模式》,載《法學(xué)研究》2015年第4期。。其次,紀檢監(jiān)察部門在長期實踐中積累了豐富的監(jiān)察經(jīng)驗,相關(guān)法律,如《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民法院工作人員處分條例》也均將監(jiān)察部門作為監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)的主體,在“審者不判,判者不審”的傳統(tǒng)模式下,監(jiān)察部門和案件管理部門在確保案件質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。如果貿(mào)然廢止紀檢監(jiān)察部門,一是會遭遇政治風(fēng)險；二是法官懲戒委員會面對全省龐大的法院系統(tǒng),受制于人員數(shù)量局限,在沒有紀檢監(jiān)察部門進行調(diào)查和舉證的前提下,能否迅速啟動懲戒機制,并作出準確的責(zé)任認定,實在值得懷疑。因此,現(xiàn)階段保留紀檢監(jiān)察部門是必要的。紀檢監(jiān)察部門可以與法官懲戒委員會形成相互掣肘、相互制衡的關(guān)系,既解決了傳統(tǒng)懲戒制度中紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督懲戒如同“隔靴搔癢”的問題,又可以避免法官懲戒委員會權(quán)力過大的問題。

法官懲戒委員會與紀檢監(jiān)察部門、同級人大應(yīng)各司其職。紀檢監(jiān)察部門負責(zé)受理舉報、投訴并進行質(zhì)詢、前期調(diào)查。法官懲戒委員會則專門負責(zé)行使法官懲戒案件的審理權(quán)。法官是否應(yīng)被懲戒、處以何種方式的懲戒都由法官懲戒委員會決定。紀檢監(jiān)察部門作為調(diào)查部門同樣需要高位設(shè)置,即調(diào)查權(quán)賦予被懲戒法官的上一級紀檢監(jiān)察部門。當(dāng)接到投訴舉報時,由上級法院紀檢監(jiān)察部門派員到涉案法官所在法院進行調(diào)查取證。一方面可以解決以往內(nèi)部監(jiān)督使懲戒流于形式的弊端；另一方面調(diào)查權(quán)的高位設(shè)置可以增強調(diào)查權(quán)威,避免效率降低和資源浪費,有力解決“捂蓋子”問題。法官懲戒委員會經(jīng)審議決定給予受懲戒法官免職處分時,應(yīng)當(dāng)提請人大行使罷免權(quán)。

(二)明確法官懲戒事由

1.以行為不當(dāng)作為懲戒事由

“正當(dāng)程序通過審判程序的多方參與機制、證明機制以及救濟機制即可保證結(jié)果的合理性?！雹訇惾鹑A：《程序正義理論》,中國法制出版社2010年版,第184～185頁。所謂行為不當(dāng),是指法官實施了違反法律法規(guī)或《法官行為規(guī)范》《法官職業(yè)道德基本準則》的失范行為,損害了司法公信力,影響了公眾對法官的信任。例如,法官接受一方當(dāng)事人吃請、收受賄賂、在法庭上限制一方當(dāng)事人發(fā)言等。相較于錯案這一結(jié)果性評判標準而言,行為不當(dāng)這一行為化的標準更具有操作性,因為行為本身是外化的,易于觀察,而結(jié)果卻有不可預(yù)測性,過分看重案件實體裁判的結(jié)果對錯容易侵犯法官的獨立審判權(quán)?！度嗣穹ㄔ汗ぷ魅藛T處分條例》對不當(dāng)行為作了較為詳盡的規(guī)定,具體而言,行為不當(dāng)包括以下情況：

一是法官職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為。包括主觀上存在故意或重大過失,客觀上造成損害司法公信力的后果的行為。職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為應(yīng)涵蓋司法程序的各個環(huán)節(jié),從立案、開庭審理、裁判到執(zhí)行全過程。它主要包括兩大類：第一類是法官承辦案件時的違法審判行為,如違反規(guī)定私自辦理案件或內(nèi)外勾結(jié)制造假案；故意泄露審判秘密；篡改、偽造或者故意損毀庭審筆錄、合議庭評議筆錄；違法保全；違法執(zhí)行；應(yīng)回避不回避；違規(guī)會見當(dāng)事人及其辯護人；故意隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié),提供虛假材料,因過失遺漏主要證據(jù)等。實踐中,河南“眼花法官”水濤案就是典型的違法審判案例,其在被告人沒有賠償?shù)那闆r下,以“被告人積極賠償”為重要依據(jù),對肇事司機從輕發(fā)落。第二類是違規(guī)行為,如插手過問他人承辦案件,為案件當(dāng)事人介紹律師、說情打招呼等。

二是法官職務(wù)外的不當(dāng)行為。主要指其在業(yè)外生活中違反《法官職業(yè)道德基本準則》的行為。2014年開始,最高人民法院每年都向公眾通報法院干警工作作風(fēng)不正的典型案例,有公車私用、公款吃喝、違規(guī)操辦宴席、借考察之機公款旅游、收送節(jié)禮等。①羅書臻：《最高人民法院通報6起法院干警違反中央八項規(guī)定精神的典型案件》,載《人民法院報》2014年4月22日第4版?！胺ü倬褪欠捎删裢鯂M入現(xiàn)實王國控制社會生活關(guān)系的大門。法律借助于法官而降臨塵世?！雹赱德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》,米健、朱林譯,中國大百科全書出版社1997年版,第100頁。無論在崗位上還是崗位外,法官的言行將直接成為民眾評判司法隊伍整體形象和素質(zhì)的標桿?！爸挥性诜ü俦憩F(xiàn)得崇高神圣的時候,受法院管轄者與法官之間才能產(chǎn)生信任關(guān)系,也才能感受到司法公正?！雹蹜研тh：《法官行為與職業(yè)倫理》,法律出版社2006年版,第304頁。如果法官在審判工作之外肆意踐踏職業(yè)道德準則,則將嚴重損害司法公信力。上海法官集體嫖娼案的教訓(xùn)不可謂不深刻④楊金志：《上海對法官夜總會娛樂事件作出嚴肅處理》,載《人民法院報》2013年8月7日第2版。,該事件如一枚深水炸彈將人民法院的形象毀于一旦,對司法公信力造成了嚴重的損害。因此,將法官職務(wù)外的不當(dāng)行為納入法官懲戒事由之內(nèi),對于重塑司法公信力具有十分重要的意義。

2.區(qū)分錯誤案件和瑕疵案件

中政委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導(dǎo)意見》對“執(zhí)法錯誤”的定義為：“對于認定事實錯誤或事實不清、適用法律不當(dāng)、辦案程序嚴重違法、處理結(jié)果明顯不公等,依法應(yīng)當(dāng)通過啟動法律程序予以糾正或重新作出處理的,應(yīng)當(dāng)認定為執(zhí)法錯誤?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸度嗣穹ㄔ簩徟需Υ锰幚磙k法(試行)》規(guī)定：“人民法院審判和執(zhí)行工作在文書制作、審判程序、事實認定、法律引用、審判行為等方面存在損害司法公信力的錯誤和問題,但不影響裁判結(jié)果的正確性、不屬于法律規(guī)定啟動審判監(jiān)督程序的條件,或?qū)?zhí)行結(jié)果正確性不產(chǎn)生影響的,可以認定為審判瑕疵。”參考上述規(guī)定對錯誤司法行為和瑕疵司法行為的區(qū)分標準,可以對錯誤案件和瑕疵案件進行界定：錯誤案件主要指法官主觀上存在故意或重大過失,客觀上造成嚴重損害司法公信力的后果,致使案件認定事實、適用法律錯誤,或嚴重違反法定程序?qū)е虏门薪Y(jié)果錯誤或執(zhí)行結(jié)果錯誤的案件。瑕疵案件則指法官主觀上雖有過錯,但不存在故意或重大過失,客觀上未對裁判結(jié)果造成實質(zhì)影響,未損害司法公信力的案件。如嚴重超出當(dāng)事人申請范圍或者標的額進行查封、扣押、凍結(jié),當(dāng)事人提出異議后,不及時糾正,造成嚴重后果的屬于錯誤案件。適用簡易程序?qū)徖淼拿袷掳讣?向被告送達傳票時未留足15天法定期限則屬于瑕疵案件。

對于錯誤案件和瑕疵案件,應(yīng)區(qū)分追究責(zé)任的形式。錯誤案件的責(zé)任形式包括警告、記過、記大過、降低法官等級、撤職、取消法官資格、開除等；瑕疵案件的責(zé)任形式則包括批評教育、誡勉談話、書面檢查、通報批評、取消年度評先、評優(yōu)資格、責(zé)令離崗學(xué)習(xí)等。

(三)規(guī)范法官懲戒程序

“司法懲戒活動是司法活動,而不是司法行政活動,更不是行政機關(guān)的行政活動?！雹偈Y惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》,載《法律適用》2003年第9期。域外法治發(fā)達國家法官懲戒程序有一個共性：都采取審判模式或準審判模式。法官在從事職業(yè)活動中,以公平公正的審判程序保證控辯雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益,而當(dāng)影響法官切身利益的法官懲戒活動加之于法官本人時,法官同樣有權(quán)利要求以審判程序來查明事實,盡可能減少其他非理性因素的干預(yù),最大限度保障法官的合法權(quán)益不被侵犯,防止不實投訴舉報干擾和影響法官正常的獨立審判活動。法官懲戒程序具體設(shè)計如下：

1.啟動程序。啟動方式分為外部啟動和內(nèi)部啟動,外部啟動主要指任何公眾、人大代表和政協(xié)委員都可向法官懲戒委員會對涉嫌違法違紀的法官提起投訴或舉報,但需準備書面理由和初步證據(jù)。內(nèi)部啟動是指法院內(nèi)部進行紀檢監(jiān)察、執(zhí)法執(zhí)紀檢查、案件評查、審務(wù)督察、處理涉訴信訪、院長郵箱、公眾服務(wù)網(wǎng)投訴和上級法院轉(zhuǎn)督辦案件中發(fā)現(xiàn)法官存在違法違紀行為,應(yīng)向法官懲戒委員會報告。

2.調(diào)查和立案程序。調(diào)查程序參照《人民法院監(jiān)察工作條例》進行,調(diào)查期間不能對涉案法官采取強制措施。調(diào)查工作結(jié)束后,調(diào)查部門給懲戒委員會出具一份詳盡的調(diào)查報告。如若認為檢舉屬實,則由法官懲戒委員會立案。如經(jīng)調(diào)查認為檢舉不實,則向檢舉人說明原因,同時向涉案法官所在法院澄清不實舉報。

3.審理程序。法官懲戒委員會負責(zé)審理,監(jiān)察部門指派人員出席指控,涉案法官可以委托律師作為辯護人。整個審理流程、證據(jù)規(guī)則、證明標準均參照刑事訴訟法,充分確保涉案法官的陳述權(quán)、辯護權(quán)。審理結(jié)束后,法官懲戒委員會集體討論決定法官懲戒事項,最終決定應(yīng)當(dāng)由出席討論的三分之二以上委員同意通過。涉嫌犯罪的,移送司法部門依法處理。懲戒決定載明下列事項：被懲戒法官基本情況及所屬法院；違法違紀事實和依據(jù)；懲戒種類；不服懲戒決定申請復(fù)議的途徑和期限。

4.救濟程序。對省級懲戒委員會懲戒程序決定不服的,被懲戒法官可以向全國懲戒委員會申請復(fù)議,復(fù)議期間,全國懲戒委員會應(yīng)當(dāng)派員聽取被懲戒法官的意見,有針對性地對相關(guān)問題進行調(diào)查核實。全國懲戒委員會的復(fù)議決定為終局決定。

結(jié) 語

“制度層面的改革成就要想轉(zhuǎn)化為司法運作的實際效果,還有一個‘時滯’,而縮短‘時滯’需要全社會司法觀念的深刻轉(zhuǎn)變?！雹偌拘l(wèi)東：《法律職業(yè)的定位——日本改造權(quán)力結(jié)構(gòu)的實踐》,載《中國社會科學(xué)》1994年第2期。法官懲戒制度的改革,是對現(xiàn)有懲戒模式反思下,基于宏觀運行基礎(chǔ)作出的系統(tǒng)性調(diào)整和具體規(guī)范,僅是新一輪司法改革的一個環(huán)節(jié)。在深化司法改革的宏觀視域下,理順法官懲戒與主審法官、合議庭辦案責(zé)任制度、法官遴選和退出機制的關(guān)系,對其他環(huán)節(jié)進行關(guān)注與推動,才能更加高效有序地推進司法體制改革。