上海市國有建設(shè)用地土地供應(yīng)與規(guī)劃實(shí)施管理策略研究

陳圓圓

0 引言

我國的城市規(guī)劃和土地管理經(jīng)過一段較長時(shí)間的發(fā)展，不論是理論[1]上還是實(shí)踐[2]上都深刻地意識(shí)到國有建設(shè)用地土地供應(yīng)是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施起到不可忽視的作用。中共十九大報(bào)告中提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高度增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。近年來，城市存量規(guī)劃的趨勢越來越清晰，趙燕菁提出驅(qū)動(dòng)城市規(guī)劃下一個(gè)30年的主要?jiǎng)恿?huì)是舊城更新、再開發(fā)、重新利用和工業(yè)用地改造[3]。以提高城市活力和品質(zhì)為目標(biāo)，積極探索以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展空間，倒逼土地利用由外延粗放式擴(kuò)張向內(nèi)涵效益式提升，土地供應(yīng)由增量供應(yīng)向存量供應(yīng)轉(zhuǎn)變。

圖1 2012—2015年初計(jì)劃供應(yīng)與年底實(shí)際出讓對(duì)比

圖2 2010—2014實(shí)際供應(yīng)用地的圈層分布（單位：hm2）

上海在邁向卓越的全球城市過程中，面臨著人口增長和資源環(huán)境緊約束的壓力，需要積極探索超大城市睿智發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑。土地供應(yīng)是實(shí)現(xiàn)城市未來發(fā)展目標(biāo)的配置載體，因此在內(nèi)涵發(fā)展模式下研究土地供應(yīng)與城市規(guī)劃實(shí)施策略是上海探索超大城市睿智發(fā)展轉(zhuǎn)型路徑的必然要求。

1 上海市國有建設(shè)用地土地供應(yīng)狀況

通過對(duì)上海市近幾年國有建設(shè)用地土地出讓情況的分析，得出上海市土地供應(yīng)的機(jī)制、規(guī)模、空間分布、供應(yīng)時(shí)序等均存在一些不足。

1.1 年度供應(yīng)計(jì)劃指導(dǎo)力度較弱, 偏離了年度計(jì)劃編制初衷

目前上海市土地供應(yīng)主要通過兩個(gè)環(huán)節(jié)控制，一是年度供應(yīng)計(jì)劃，即在年初制定年度供應(yīng)計(jì)劃時(shí)開展規(guī)劃預(yù)審，將各區(qū)上報(bào)的本年度計(jì)劃出讓用地通過合規(guī)性分析后篩選；二是單幅土地入市研判，即在土地入市前增加把關(guān)程序，實(shí)質(zhì)是對(duì)年度土地供應(yīng)計(jì)劃在執(zhí)行時(shí)的一種補(bǔ)充和完善機(jī)制[4]。

事實(shí)上，對(duì)比年度供應(yīng)計(jì)劃和年底實(shí)際出讓用地的情況，每年按照供應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施度都不高（圖1）。如2012年四類用地（商品住宅、保障性住房、商服用地、工業(yè)用地）年初計(jì)劃出讓7 094.89 hm2，年底實(shí)際出讓887.4 hm2，實(shí)施率僅12.5%；2013年計(jì)劃出讓6 808.32 hm2，年底實(shí)際出讓1 242 hm2，實(shí)施率僅18.2%；2014年計(jì)劃出讓5 397.49 hm2，年底實(shí)際出讓829.53 hm2，實(shí)施率僅15.4%；2015年計(jì)劃出讓3 875.82 hm2，年底實(shí)際出讓465.31 hm2，實(shí)施率僅12%。分析年度供應(yīng)計(jì)劃指導(dǎo)力度弱的原因，主要有兩方面：一是年度供應(yīng)計(jì)劃的編制未能充分考慮市場需求和規(guī)劃目標(biāo)；二是年度供應(yīng)計(jì)劃未能對(duì)土地供應(yīng)空間分布、供應(yīng)時(shí)序與土地市場發(fā)展、城市總體規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

1.2 入市地塊規(guī)劃引導(dǎo)性不足, 未能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期

入市地塊前的研判制度，是由出讓人（區(qū)招拍辦）向土地事務(wù)交易中心提出入市申請后，土地事務(wù)交易中心根據(jù)上報(bào)地塊情況，組織相關(guān)區(qū)、市地調(diào)院，以及市規(guī)土局土地處、總規(guī)處、詳規(guī)處等部門召開研判會(huì)。研判重點(diǎn)包括容積率、地塊價(jià)格、出讓及競價(jià)方式、相關(guān)審批、地塊現(xiàn)狀、招商及市場預(yù)期等情況。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)宏觀政策對(duì)土地市場發(fā)展的調(diào)控要求，增加入市地塊的研判內(nèi)容。2016年初受房地產(chǎn)市場激烈影響，上海對(duì)入市地塊的保障性住房配比、商辦用地自持比例等增加了新要求。隨后增加了土地入市前評(píng)估報(bào)告，要求入市地塊增加公共服務(wù)設(shè)施和公共空間、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容。盡管入市地塊依據(jù)的都是地區(qū)法定的控制性詳細(xì)規(guī)劃，并且增加的入市前評(píng)估對(duì)入市地塊的出讓條件和要求有了更合理的預(yù)判基礎(chǔ)。但是由于出讓地塊受當(dāng)時(shí)市場條件影響較大，整體上入市地塊又缺少從地區(qū)規(guī)劃導(dǎo)向下的對(duì)開發(fā)時(shí)序和空間，以及對(duì)周邊環(huán)境的影響上的分析，導(dǎo)致實(shí)際出讓地塊未能達(dá)到規(guī)劃預(yù)期。

1.3 增量土地供應(yīng)規(guī)模大, 與存量優(yōu)化的規(guī)劃預(yù)期有較大差距

梳理2010—2014年經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房用地和公共服務(wù)類設(shè)施用地的出讓規(guī)模，實(shí)際供應(yīng)量分別達(dá) 到5 694.5 hm2、1 922.0 hm2、3 470.3 hm2。其中位于外環(huán)內(nèi)的經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房用地和公共服務(wù)類設(shè)施用地占比分別為16.1%、10.5%和27.1%。大量的出讓地塊是位于新城和郊區(qū)地區(qū)（圖2），這說明出讓地塊仍以增量用地為主。上海新一輪城市總體規(guī)劃提出要以存量用地的更新利用來滿足發(fā)展的空間需求，尤其是中心城區(qū)的城市更新，將對(duì)存量用地的供應(yīng)需求更加明顯。

1.4 侵蝕生態(tài)空間, 影響城市生態(tài)格局的維護(hù)

對(duì)2010—2014出讓用地空間分布與生態(tài)格局空間做了對(duì)比分析（表1）：除公共服務(wù)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地外，5年間外環(huán)綠帶和近郊綠環(huán)內(nèi)仍有約74.2 hm2經(jīng)營性用地出讓，生態(tài)間隔帶內(nèi)約有211.4 hm2經(jīng)營性用地出讓，生態(tài)廊道內(nèi)約有229.4 hm2經(jīng)營性用地出讓。而各類生態(tài)空間里又以市級(jí)生態(tài)廊道、市級(jí)生態(tài)間隔帶內(nèi)出讓用地最多。究其原因，一方面是由于控制性詳細(xì)規(guī)劃與市級(jí)總體生態(tài)空間體系規(guī)劃存在不銜接的問題，另一方面是市級(jí)生態(tài)廊道缺少明確的管理機(jī)制和實(shí)施途徑，成為最容易被侵占的區(qū)域。

1.5 未能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃所構(gòu)想的城市功能結(jié)構(gòu)和用地布局

2010—2014年全市經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房、工業(yè)用地出讓規(guī)模中有25.5%位于新城內(nèi)，而其中尤以工業(yè)用地最甚，占到全市這5年內(nèi)工業(yè)用地出讓總量的27.8%，占幾大新城出讓總量的35.8%。從各大新城出讓結(jié)構(gòu)對(duì)比（圖3）中可看到，以工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)新城發(fā)展的目標(biāo)動(dòng)力強(qiáng)勁，但配套的公服類、商服類、交通類等生產(chǎn)生活服務(wù)性用地增長緩慢，未能有力地支撐形成產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的具有一定獨(dú)立性的綜合型新城。

以嘉定區(qū)為例，嘉定區(qū)是上海西北翼重點(diǎn)建設(shè)新城，以汽車研發(fā)及制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2010—2014年嘉定區(qū)的供地以工業(yè)用地和住宅為主，工業(yè)用地集中在嘉定市級(jí)工業(yè)區(qū)（北區(qū)），保障性住房主要集中在城北大居和南翔鎮(zhèn)。在嘉定區(qū)總體規(guī)劃中，真新—江橋—黃渡—安亭一線是重要的區(qū)域發(fā)展軸，但是從這一線近5年的土地供應(yīng)來看，實(shí)際供地規(guī)模和結(jié)構(gòu)并未能成為這一發(fā)展帶的有力支撐。嘉定區(qū)的住宅量在全市各區(qū)中是較高的，由于內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、居職嚴(yán)重不平衡、進(jìn)城交通擁堵嚴(yán)重等問題，大量的住宅供應(yīng)使嘉定區(qū)面臨著成為郊區(qū)臥城的發(fā)展困境。

圖3 2010—2014各大新城出讓規(guī)模及全市占比統(tǒng)計(jì)

表1 2010—2014實(shí)際出讓用地在生態(tài)空間分布上的統(tǒng)計(jì)

2 上海新一輪城市總體規(guī)劃與土地供應(yīng)調(diào)控

2.1 發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型

上海新一輪城市總體規(guī)劃提出底線約束、內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)的發(fā)展模式。底線約束要求在明確城市建設(shè)用地總量和結(jié)構(gòu)的目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長，重點(diǎn)通過推進(jìn)節(jié)約集約用地和功能適度混合來提升土地利用績效。內(nèi)涵發(fā)展方面，一是要求統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，持續(xù)激發(fā)城市創(chuàng)新活力；二是以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求；三是提升市民幸福感，增加富有親和力的城市公共空間，提供組織緊湊的社區(qū)生活網(wǎng)絡(luò)和休閑空間；四是錨固生態(tài)空間，建設(shè)多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系。彈性適應(yīng)方面，要求創(chuàng)新功能布局彈性模式，適應(yīng)城市功能的多樣化。

2.2 強(qiáng)化空間管控

上海新一輪城市總體規(guī)劃提出創(chuàng)新土地利用管理制度。一是推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是逐年減少每年新增建設(shè)用地規(guī)模，新增用地重點(diǎn)保障基礎(chǔ)設(shè)施和民生、公益類項(xiàng)目用地需求；三是鼓勵(lì)城市開發(fā)邊界內(nèi)存量建設(shè)用地有機(jī)更新和改造；四是深化土地全要素、全生命周期管理，加快閑置土地和低效用地二次開發(fā)，提高土地周轉(zhuǎn)和利用效率；五是加強(qiáng)土地集約復(fù)合利用，推進(jìn)居住與就業(yè)平衡，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

2.3 對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控要求

目前上海土地供應(yīng)的主要問題在于短期的土地供應(yīng)與規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)不協(xié)調(diào)、以增量為主的供應(yīng)與內(nèi)涵發(fā)展要求不匹配。這其中既包括制度上的缺陷，也包括技術(shù)上的不足。

圖4 需求導(dǎo)向和規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向下土地供應(yīng)計(jì)劃工作體系框架

在制度方面，近來有不少學(xué)者從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地供應(yīng)的關(guān)系上做了研究。盧為民[5]在分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)于土地制度需求的基礎(chǔ)上，從創(chuàng)新土地供應(yīng)制度、土地用途管制制度、土地收儲(chǔ)制度以及土地稅費(fèi)制度等方面提出建議，其中有一些具有突破性的改革意義。例如按照企業(yè)生命周期確定土地出讓年限，實(shí)行工業(yè)用地彈性年期制或租賃制，有利于工業(yè)用地的及時(shí)退出和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)土地利用的掌控能力[6]；為增加供給的彈性和適應(yīng)性，減少規(guī)劃調(diào)整的麻煩以及更好地適應(yīng)產(chǎn)城融合的新趨勢，在規(guī)劃編制時(shí)增加混合用地或“白地”，在這個(gè)地帶企業(yè)可以自由變更土地用途[6]。鄭振剛[7]、單丁潔[8]等人也提出一些促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地供應(yīng)制度改革的建議，尤其是要合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，完善建設(shè)用地規(guī)?？刂茩C(jī)制，研究新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛相結(jié)合的用地保障方式。

在技術(shù)方面，也有不少實(shí)踐探索案例。例如廣州市城市規(guī)劃局自2000年組織了“廣州城市土地供應(yīng)與規(guī)劃管理策略研究”，提出通過建立廣州市建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃制度，形成中觀層次的戰(zhàn)略規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施之間的政策管理工具。2002—2006年實(shí)施了5個(gè)《廣州市年度建設(shè)用地計(jì)劃》，為宏觀決策提供了技術(shù)支持，通過控制年度總量和功能結(jié)構(gòu)，有效引導(dǎo)了空間布局。年度建設(shè)用地計(jì)劃積極配合廣州市近期建設(shè)規(guī)劃，保障了重點(diǎn)項(xiàng)目的選址和用地供應(yīng)。呂傳廷等人[9]針對(duì)《廣州年度建設(shè)用地計(jì)劃》編制提出了幾點(diǎn)探索建議：一是年度建設(shè)用地計(jì)劃的編制是在城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可預(yù)申請收集全市各類建設(shè)用地需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并根據(jù)相關(guān)規(guī)劃的要求對(duì)預(yù)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選，將篩選結(jié)果與計(jì)劃的實(shí)施情況、需求預(yù)測進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，最后完成年度建設(shè)用地計(jì)劃；二是設(shè)定年度建設(shè)用地計(jì)劃的主要內(nèi)容，包括用地供應(yīng)總量、功能結(jié)構(gòu)和空間分布，以及重點(diǎn)項(xiàng)目控制；三是年度建設(shè)用地計(jì)劃總報(bào)告包括建設(shè)用地規(guī)劃圖則和建設(shè)用地項(xiàng)目計(jì)劃目錄。優(yōu)化經(jīng)營性土地供應(yīng)數(shù)量是土地供應(yīng)的核心與關(guān)鍵。苑莉[10]以甘肅省蘭州市經(jīng)營性土地最優(yōu)供應(yīng)數(shù)量計(jì)算為例，基于經(jīng)營性土地需求與供給預(yù)測思路與方法，采用邏輯斯蒂曲線模型平衡供需缺口，構(gòu)建供需均衡下的經(jīng)營性土地最優(yōu)供應(yīng)數(shù)量模型。

可以看到，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀趨勢下，已有一些針對(duì)性的土地供應(yīng)制度和技術(shù)層面的研究。本文基于上海市當(dāng)前土地供應(yīng)的現(xiàn)狀問題，以新一輪城市總體規(guī)劃為導(dǎo)向，探索土地供應(yīng)的優(yōu)化策略，為新形勢下創(chuàng)新土地供應(yīng)管理提供策略路徑選擇的參考。

3 策略研究

3.1 供應(yīng)規(guī)模

3.1.1 重視土地供應(yīng)年度計(jì)劃的編制和實(shí)際供應(yīng)的年度績效評(píng)估，為規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標(biāo)做好空間支撐

上海目前土地供應(yīng)的年度計(jì)劃一定程度上已經(jīng)體現(xiàn)了“自下而上和自上而下”相結(jié)合的編制思路，各區(qū)上報(bào)年度出讓計(jì)劃、市局根據(jù)已批控規(guī)和現(xiàn)行管理要求對(duì)上報(bào)計(jì)劃做全局統(tǒng)籌。但是這其中存在兩個(gè)問題：第一，上報(bào)計(jì)劃的地塊與實(shí)際發(fā)展需求存在不匹配，這直接導(dǎo)致實(shí)際供應(yīng)與年初計(jì)劃相差甚遠(yuǎn)，以致規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；第二，由于年度計(jì)劃與實(shí)施過程中的出入較大，也缺少對(duì)實(shí)際供應(yīng)進(jìn)行年度跟蹤和績效評(píng)估，造成年度計(jì)劃的指導(dǎo)性、對(duì)宏觀決策的技術(shù)支持力度不夠。

可借鑒廣州年度建設(shè)用地計(jì)劃的編制過程，重視土地供應(yīng)年度計(jì)劃和實(shí)施供應(yīng)的年度績效評(píng)估（圖4），并基于地區(qū)需求導(dǎo)向和規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向兩個(gè)維度分析年度供應(yīng)計(jì)劃。這個(gè)過程基本上就能確定供應(yīng)總量、功能結(jié)構(gòu)和空間分布。在此基礎(chǔ)上，考慮到實(shí)施過程中的不可確定性，建議對(duì)年度出讓計(jì)劃列出重要性優(yōu)先級(jí)，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的供應(yīng)計(jì)劃。

3.1.2 中心城和郊區(qū)實(shí)施差異化的供應(yīng)導(dǎo)向，加緊完善對(duì)存量土地供應(yīng)的管理

本文對(duì)2010年到2014年間中心城區(qū)和郊區(qū)的土地供應(yīng)情況作了對(duì)比分析（圖5）。5年間中心城區(qū)共供應(yīng)土地約1 207 hm2，僅占全市總供應(yīng)量的4.7%，以經(jīng)營性住宅和經(jīng)營性商服為主；郊區(qū)共供應(yīng)土地約24 176.6 hm2，約占全市總供應(yīng)量的95.3%，以工礦倉儲(chǔ)和交通類為主。由此可見，中心城和郊區(qū)在用地需求和用地結(jié)構(gòu)上存在很大差異。根據(jù)上海新一輪城市總體規(guī)劃要求，至2035年建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃? 200 km2，而目前建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3 071.2 km2。這就意味著在今后十幾年的城市發(fā)展中增量用地規(guī)模僅128.8 km2。因此，挖潛存量用地將成為滿足用地需求、提高用地績效的重要途徑。

圖5a） 上海市中心城區(qū)2010—2014年實(shí)際供應(yīng)結(jié)構(gòu)對(duì)比

圖5b） 上海市郊區(qū)2010—2014年實(shí)際供應(yīng)結(jié)構(gòu)對(duì)比

圖6 上海市現(xiàn)狀軌道交通站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)用地構(gòu)成

按照新一輪發(fā)展目標(biāo)，中心城將是充分體現(xiàn)上海全球城市功能的核心區(qū)，它將面臨內(nèi)涵式增長、城市功能要素置換加快、土地供應(yīng)的集約利用的倒逼加劇等情況；郊區(qū)將成為上海全球城市區(qū)域功能的承載區(qū)，面對(duì)新一輪發(fā)展用地空間增長驅(qū)動(dòng)受限的壓力，必須探索存量土地資源供應(yīng)管理模式，以存量土地供應(yīng)推進(jìn)上海城市功能組織優(yōu)化。

根據(jù)以上情況，中心城和郊區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行差異化的土地供應(yīng)指導(dǎo)，同時(shí)建議開展區(qū)級(jí)存量用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃，具體包括轉(zhuǎn)型區(qū)域范圍、發(fā)展方向、主要功能、實(shí)施策略和總體規(guī)模，將存量用地的盤活和開發(fā)建設(shè)納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.2 空間分布

3.2.1 要與規(guī)劃的城市生態(tài)框架控制相協(xié)調(diào)，保護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)格局

上海新一輪城市總體規(guī)劃中再次明確提出市域生態(tài)環(huán)廊的生態(tài)格局，主城區(qū)內(nèi)形成市域近郊綠環(huán)以及顧村楊行、嘉寶、滬寧鐵路、吳淞江、滬渝高速、淀浦河、滬杭鐵路、申嘉湖、吳涇、黃浦江、浦閔、外環(huán)運(yùn)河、川楊河、張家浜、趙家溝、濱江16條生態(tài)間隔帶，至本輪規(guī)劃期末近郊綠環(huán)及生態(tài)間隔帶內(nèi)建設(shè)用地占比要控制在20%以下；郊區(qū)形成嘉寶、嘉青、青松、黃浦江、大治河、金奉、浦奉、金匯港、崇明9條市級(jí)生態(tài)走廊，至本輪規(guī)劃期末建設(shè)用地占比要控制在10%以下。可事實(shí)上，僅從16條生態(tài)間隔帶來看，目前建設(shè)用地（不包含瞻仰景觀用地）占比高達(dá)50.69%。因此，上海必須在規(guī)劃生態(tài)框架的目標(biāo)指引下控制土地供應(yīng)，同時(shí)建議盡快開展針對(duì)市域生態(tài)空間的專項(xiàng)規(guī)劃，內(nèi)容包括現(xiàn)狀建設(shè)用地的消減和存量用地的更新，做好空間修復(fù)和土地儲(chǔ)備的調(diào)節(jié)工作。

3.2.2 控制重要交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和軌交站點(diǎn)周邊的土地供應(yīng)，適度提高用地混合度和開發(fā)強(qiáng)度

對(duì)現(xiàn)狀軌交站點(diǎn)周邊600 m范圍內(nèi)的用地情況分析可知（圖6）：在城市建設(shè)用地占比方面，軌交站點(diǎn)周邊600 m范圍內(nèi)建設(shè)用地（不含綠地、特殊用地和非建設(shè)用地）占比達(dá)到82.40%，其中外環(huán)內(nèi)該比例達(dá)到87.07%；從各類用地占比來看，道路和對(duì)外交通用地占比最大，約39.00%，其次是居住用地20.00%，公共管理與公共服務(wù)用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地僅約9.00%；其中外環(huán)內(nèi)道路和對(duì)外交通用地占比最大，約35.29%，其次是居住用地27.51%，公共管理與公共服務(wù)用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地僅約12.25%?？梢钥吹?，盡管現(xiàn)在軌交站點(diǎn)周邊的用地開發(fā)程度已較高，但有近4成的用地是道路交通設(shè)施用地。以嘉定區(qū)2010—2014年土地出讓的空間分布與軌交站點(diǎn)600 m范圍疊合（圖7）為例來看，5年間只有不到10%的土地出讓活動(dòng)發(fā)生在軌交站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)，且均是住宅和商業(yè)用地。

重要交通設(shè)施和交通節(jié)點(diǎn)的形成，促進(jìn)了城市空間新的增長點(diǎn)。這一方面帶來土地開發(fā)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益的增加，加快了土地功能置換；另一方面，使得土地開發(fā)成本增加，提高了土地開發(fā)門檻，造成土地供應(yīng)類型趨于單一，多為商業(yè)和居住用地。在這種情況下，如果不對(duì)軌交站點(diǎn)周邊的土地供應(yīng)實(shí)施有效監(jiān)管，將會(huì)造成土地收益流失，并對(duì)未來城市功能的完善帶來影響。

建議對(duì)重要交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和軌交站點(diǎn)周邊的土地開發(fā)活動(dòng)采取土地儲(chǔ)備優(yōu)先、土地供應(yīng)調(diào)控措施，適度提高這些地區(qū)的用地混合度和開發(fā)強(qiáng)度。這有利于未來實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，并提高土地供應(yīng)績效。

3.3 供應(yīng)時(shí)序

3.3.1 依據(jù)規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)域的土地供應(yīng)

從前幾年實(shí)際出讓用地結(jié)構(gòu)可知，由于《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，工業(yè)用地的出讓規(guī)模明顯減少。由于建設(shè)用地總量的控制，工業(yè)用地發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌靸?yōu)化科研創(chuàng)新空間格局支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型建設(shè)和積極推進(jìn)城市開發(fā)邊界內(nèi)存量工業(yè)用地二次開發(fā)，未來較長時(shí)間內(nèi)工業(yè)用地市場都將維持低位運(yùn)行，市區(qū)兩級(jí)園區(qū)將是工業(yè)用地供應(yīng)的主體。

為支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提升土地供應(yīng)的效率，建議梳理市區(qū)兩級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)未來轉(zhuǎn)型規(guī)劃用地需求，包括轉(zhuǎn)型方向、區(qū)域范圍（存量利用和新增空間）、基礎(chǔ)設(shè)施等配套設(shè)施的規(guī)模及布局等。對(duì)符合規(guī)劃導(dǎo)向的區(qū)域，制定年度實(shí)施計(jì)劃，安排年度供應(yīng)用地；對(duì)需要調(diào)整的區(qū)域，組織編制或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃，制定分期開發(fā)方案。

圖7 嘉定區(qū)2010—2014年實(shí)際出讓用地與軌交站點(diǎn)600 m范圍疊合圖

3.3.2 增加土地用途變更彈性，優(yōu)先安排城市副中心建設(shè)的用地需求

上海新一輪城市總體規(guī)劃9個(gè)主城副中心：包括中心城內(nèi)的江灣—五角場、真如、花木—龍陽路、金橋、張江，以及主城片區(qū)內(nèi)的虹橋、川沙、吳淞、莘莊。從城市發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)來說，城市副中心用地要求商業(yè)、辦公、居住、生活服務(wù)等項(xiàng)目的混合發(fā)展程度較高。這類空間的建設(shè)能顯著提高城市空間發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。事實(shí)上，規(guī)劃的9個(gè)主城副中心，目前都是開發(fā)程度較為成熟的地區(qū)。建議結(jié)合城市更新，允許部分低效用地、過量商辦用地或經(jīng)營性較差的商服用地改變用地性質(zhì)，提高混合比例。

4 結(jié)語

在加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和上海建設(shè)用地規(guī)模鎖定的背景下，如何保障城市創(chuàng)新發(fā)展、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新土地管理都是亟需破解的重要課題。相關(guān)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和管理部門都已經(jīng)陸續(xù)開展了相關(guān)研究和實(shí)施探索。本文以上海新一輪城市總體規(guī)劃要求為導(dǎo)向，針對(duì)土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，首先在供應(yīng)規(guī)模方面提出土地供應(yīng)年度計(jì)劃和實(shí)際供應(yīng)年度績效評(píng)估的優(yōu)化路徑，以及差異化的供應(yīng)思路；其次在空間分布方面完善城市生態(tài)系統(tǒng)格局保護(hù)機(jī)制，并重視交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和軌交站點(diǎn)周邊土地供應(yīng)，以此控制并完善城市骨架空間結(jié)構(gòu)；最后在供應(yīng)時(shí)序方面優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)域和城市副中心建設(shè)，重視年度供應(yīng)的連貫性。