淺析中國海警視域下維權(quán)與執(zhí)法的關(guān)系

陳銘威 李秉厚

摘要在明確中國海警的維權(quán)執(zhí)法職責的前提下，分析中國海警視域下的維權(quán)與執(zhí)法共包括五種關(guān)系，即同一、真包含、真包含于、交叉和全異關(guān)系。本文經(jīng)對比總結(jié)后，對辨析兩者關(guān)系的價值進行了簡要介紹，以回應(yīng)寫作初衷。

關(guān)鍵詞中國海警 維權(quán) 執(zhí)法 關(guān)系

一、中國海警視域下的維權(quán)執(zhí)法內(nèi)涵

根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》），我們可以看到其明確了重組后的國家海洋局的主要職責，即“擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等”。同時緊接著的一句話是“國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導”。筆者認為這句話蘊含著兩個問題：其一，中國海警局的職責是否只是海上維權(quán)執(zhí)法？其二，此處的“海上維權(quán)執(zhí)法”與國家海洋局的主要職責是何關(guān)系，或者說，兩個“海上維權(quán)執(zhí)法”的內(nèi)容是否一致？既然《方案》給我們留下了這兩個問題，那么從國務(wù)院批準的《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中，我們是否能找到答案呢？

對照《規(guī)定》中的主要職責部分和內(nèi)設(shè)機構(gòu)部分，可以發(fā)現(xiàn)，除了國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護司享有的“組織起草海洋自然保護區(qū)和特別保護區(qū)管理制度和技術(shù)規(guī)范并監(jiān)督實施”的權(quán)力外，《規(guī)定》中主要職責部分的第二項均由國家海洋局海警司承擔。那么，通過對《規(guī)定》的分析，我們現(xiàn)在是否能回答前述的兩個問題了呢？筆者認為，這里還必須解決一個前提問題，即我們需要假設(shè)海警司是中國海警局的一部分，且當其為海警局的組成部分時，《規(guī)定》中的相關(guān)條文依然有效。至此，我們就可以回答前述問題了。對于問題一，其關(guān)鍵點在于“組織起草海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施”等非直接涉及維權(quán)執(zhí)法活動的表述能否納入“海上維權(quán)執(zhí)法”的外延。對此，筆者認為是否納入不影響本文的主題討論，故不再贅述，因此，本文視海上維權(quán)執(zhí)法為中國海警局的唯一職責。然而，通過問題一，我們應(yīng)當發(fā)現(xiàn)《方案》與《規(guī)定》的有關(guān)表述不相—致，即存在“海上維權(quán)執(zhí)法”與“海洋維權(quán)執(zhí)法”兩種說法，有學者認為“海上”應(yīng)理解為平面維度，而“海洋”應(yīng)理解為立體維度。對此，本文暫且存疑，而以《規(guī)定》為準。對于問題二，筆者認為答案是否定的，相應(yīng)理由為：國家海洋局的主要職責為三項，而中國海警局的職責既包含國家海洋局的第二項，也包含國家海洋局的第三項職責的部分內(nèi)容?；谏鲜隼斫猓P者認為若要理清中國海警視域下的維權(quán)與執(zhí)法的關(guān)系，我們應(yīng)以與中國海警相對應(yīng)的“海上維權(quán)執(zhí)法”為分析的基礎(chǔ)。

二、中國海警視域下維權(quán)與執(zhí)法的關(guān)系

在區(qū)分完國家海洋局與中國海警局的“海上維權(quán)執(zhí)法”的關(guān)系后，我們就可以直面中國海警視域下的維權(quán)與執(zhí)法到底是何關(guān)系這一關(guān)鍵問題了。

僅從邏輯上來看，維權(quán)與執(zhí)法應(yīng)當有以下幾種關(guān)系：其一，全異關(guān)系；其二，交叉關(guān)系；其三，真包含關(guān)系；其四，真包含于關(guān)系；其五，同一關(guān)系。那么，這幾種關(guān)系是否成立呢？對此我們需要逐一分析。

就第一種關(guān)系來說，全異，其意思是維權(quán)與執(zhí)法各自獨立，互無交叉。筆者認為這種關(guān)系有可以成立的前提，即將外國船舶是否享有相應(yīng)權(quán)利作為判斷維權(quán)或執(zhí)法的標準，具體來講，若外國船舶在不享有相應(yīng)權(quán)利的同時侵害他國的權(quán)利，則他國的應(yīng)對措施即為維權(quán)；若外國船舶在享有相應(yīng)權(quán)利的同時濫用自己的權(quán)利，則他國的應(yīng)對措施即為執(zhí)法。例如，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）和《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，當外國軍用船舶在未獲得我國批準的情況下進入我國領(lǐng)海，那么我國采取的令其立即離開的措施即為維權(quán)，當外國軍用船舶在獲得我國批準取得領(lǐng)海的無害通過權(quán)時，未按照指定的航道航行，那么我國采取的使其在指定的航道航行的措施即為執(zhí)法。換言之，即將維權(quán)建立在維護國家主權(quán)的意義上。

就第二種關(guān)系來講，交叉，即維權(quán)與執(zhí)法互有交叉但并不重合。那么這種關(guān)系是否可能存在？筆者認為可能，不過這需要我們將交叉關(guān)系作為全異關(guān)系的例外，換句話說，交叉關(guān)系的存在需要我們預設(shè)一個前提，即現(xiàn)有規(guī)定下權(quán)利架構(gòu)的不完滿性，或者說，當且僅當出現(xiàn)一種嶄新的權(quán)利而現(xiàn)有的權(quán)利架構(gòu)無法容納它時，維權(quán)與執(zhí)法才會出現(xiàn)交叉。當然，這里的交叉就不能算是真正意義上的交叉，而只能是—種以中立的視角看待爭議雙方時所必然產(chǎn)生的結(jié)論。不過，考慮到當前《公約》所建構(gòu)的權(quán)利體系的穩(wěn)定性，這種相交關(guān)系并無特殊價值，因此后文便不再贅述。

就第三、四種關(guān)系來講，真包含或真包含于，就可以引中出兩種情況，即維權(quán)真包含執(zhí)法或者執(zhí)法真包含維權(quán)。對比兩種關(guān)系，大執(zhí)法應(yīng)當更容易為人所理解，即將執(zhí)法解釋為適用法律的所有行為，相應(yīng)的將此處的維權(quán)與關(guān)系一中的維權(quán)等同，那么此時維權(quán)就只能是執(zhí)法的一部分。不過，大維權(quán)這一關(guān)系當然也可以存在，但這需要以“權(quán)利本位論”為前提，更為極端地例證可以是將維權(quán)中的權(quán)利理解為有法律依據(jù)的權(quán)利和無法律依據(jù)的權(quán)利。同時根據(jù)對執(zhí)法的不同界定，維權(quán)與執(zhí)法的同一關(guān)系也會出現(xiàn)。

行文至此，我們會發(fā)現(xiàn)上文所用的維權(quán)等同于維護權(quán)利，那么這種等同是否恰當呢？這需要我們明確維權(quán)的全稱為何。從《規(guī)定》中我們可以看到相關(guān)表述，即“提高海洋維權(quán)執(zhí)法能力，維護海洋秩序和海洋權(quán)益”。這一表述雖然針對的是國家海洋局，但對于中國海警局也同樣適用。而且由于這一表述未對主體作出規(guī)定，因此對其作出維護國家利益、公共利益、集體或個體利益（包括外國船舶）的不同理解均可。同時，在法律的語境下，利益對應(yīng)的就是權(quán)利。綜上，筆者認為可以將維權(quán)等同于維護權(quán)利來理解。

三、辨析兩者關(guān)系的價值

上述分析從表面上來看似乎有“摳字眼”的嫌疑，但通過辨析兩者的關(guān)系，筆者認為其仍有自身的重要價值。

首先，筆者認為辨析兩者的關(guān)系具有一項外在價值，其表現(xiàn)方式為：當前的法律文件在語言表述中仍然存在著邏輯不清，用詞口語化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象既可能在實踐中給權(quán)利優(yōu)勢方以偷梁換柱的口舌，又可能在學術(shù)探討中導致各家“自說自話”的情形產(chǎn)生。當然，筆者并非認為這種現(xiàn)象只能造成消極后果，反而認為這種靈活性同樣可以為各方爭取到最大程度的權(quán)利。既然如此，是否有方法可以既保障權(quán)利，又規(guī)避風險？僅從本文所探討的中國海警的維權(quán)與執(zhí)法的關(guān)系來看，筆者認為是有的：其一，對維權(quán)的主體進行限定，即明確維護的僅是國家權(quán)利還是維護所有主體的權(quán)利；其二，將中國海警的執(zhí)法職責用更為具體的表述進行替代，以保證法無授權(quán)即禁止。

其次，辨析兩者關(guān)系具有一項內(nèi)在價值。具體來講，當我們以維權(quán)與執(zhí)法的第一種關(guān)系來探討中國海警當前所存在的問題時，例如在確定中國海警的執(zhí)法依據(jù)或執(zhí)法權(quán)限時，與以大維權(quán)或大執(zhí)法為前提來探討所得出的結(jié)論應(yīng)當是有所不同的。同時，筆者認為，不同的前提也會導致不同的實踐理念，例如按照第一種關(guān)系來說，維權(quán)與執(zhí)法在實際操作過程中所反映的中國海警的地位與大執(zhí)法或大維權(quán)就是不同的，維權(quán)代表的應(yīng)當是當事人中的一方，而執(zhí)法代表的則是中立方或裁判方，而不同的立場勢必會影響到具體的維權(quán)或執(zhí)法活動，并導致不同的結(jié)果的出現(xiàn)。

最后，辨析兩者的關(guān)系也會帶給我們一點啟示。處在社會急劇變革的今天，我們可以發(fā)現(xiàn)一些諸如“農(nóng)民工維權(quán)”、“業(yè)主維權(quán)”、“警察維權(quán)”等新聞事件屢現(xiàn)報端，而這種形式潛在的向受眾灌輸了一種維權(quán)方是劣勢方的意識，借此博取同情，擴大影響。那么當前我國在維護海洋權(quán)益上也使用“維權(quán)”一詞，是否就代表著我國在國際海洋事務(wù)中也處于劣勢的一方呢？從長遠來看，當我國成為海洋強國之后是否就不能使用維權(quán)這種表述了呢？筆者認為這是對維權(quán)的一種片面解讀。維權(quán)不僅僅在于維護權(quán)利，更在于貫徹一種平等的觀念，弱小時主張平等，強大后追求利益，這不僅與中華傳統(tǒng)文化不符，更不能與人類發(fā)展趨勢保持一致。同時，即使強大如美國，國家的權(quán)利也勢必有被侵犯的可能。因此，維權(quán)不僅現(xiàn)在可以用，將來也同樣可以用。