檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察使用槍支行為的審查制度研究

徐瑒彪

摘要對(duì)于警察使用槍支行為的監(jiān)督，無論英關(guān)法系還是大陸法系都有采用外部監(jiān)督的實(shí)踐。我國檢察機(jī)關(guān)作為對(duì)警察使用槍支行為的監(jiān)督主體具有法律依據(jù)，且符合我國對(duì)于司法機(jī)關(guān)的職能分工。在現(xiàn)階段相關(guān)法律規(guī)定不足的情況下，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)采用會(huì)簽文件的方式建立符合轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀的審查工作機(jī)制，是切實(shí)可行的方式。

關(guān)鍵詞使用槍支行為 監(jiān)督事項(xiàng) 案件化 審查制度

一、確立檢察機(jī)關(guān)作為審查主體的地位

（一）國外通行的情況

無論是英美法系還是大陸法系，對(duì)于警察使用槍支行為，都有采用外部監(jiān)督手段的具體實(shí)踐。英國對(duì)于警察使用槍支造成重傷或者死亡的情況，必須交由獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)IPCC（投訴警察獨(dú)立委員會(huì)）進(jìn)行調(diào)查。。美國建立了以市民審查委員會(huì)為代表的外部監(jiān)督制度，采用對(duì)使用槍支的警察進(jìn)行調(diào)查的手段，對(duì)警察機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。香港地區(qū)對(duì)于警察開槍行為除了內(nèi)部調(diào)查之外，還有獨(dú)立的外部監(jiān)督機(jī)制，即由“警監(jiān)會(huì)”對(duì)警隊(duì)內(nèi)部的調(diào)查結(jié)果予以審核。俄羅斯為了將警察使用槍支的行為納入法律監(jiān)督之下，通過立法的方式確立了由檢察官對(duì)警察使用槍支造成人員傷亡的行為進(jìn)行審查的制度。

（二）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限性

公安機(jī)關(guān)亦是警察使用槍支行為的被監(jiān)督對(duì)象，內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果具有天然的不被信任性可以說這是所有內(nèi)部監(jiān)督的“原罪”。由此帶來的弊端為：

1.調(diào)查結(jié)果無法被公眾認(rèn)可，以實(shí)現(xiàn)通過調(diào)查說明警察使用槍支行為合法，進(jìn)而平息輿論的目的。

2.公安機(jī)關(guān)將自行決定是否要將警察使用槍支的行為認(rèn)定為非法，進(jìn)而等同于由公安機(jī)關(guān)行使檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察非法使用槍支行為是否涉嫌犯罪的審查權(quán)。

3.可能剝奪了當(dāng)事人通過司法程序認(rèn)定警察非法使用槍支行為違法，進(jìn)而獲得國家賠償?shù)木葷?jì)權(quán)。

（三）檢察機(jī)關(guān)審查的意義

1.檢察機(jī)關(guān)審查具有明確的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，是對(duì)警察使用槍支進(jìn)行審查的憲法基礎(chǔ)。《中華人民共和國人民警察法》第四十二條，以及《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十二條則是檢察機(jī)關(guān)作為對(duì)警察使用槍支行為的審查主體的直接法律依據(jù)。

2.檢察機(jī)關(guān)審查符合司法機(jī)關(guān)的職能分工。警察使用槍支行為的性質(zhì)認(rèn)定主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是認(rèn)定為刑事偵查活動(dòng)，例如發(fā)生在蘭州的討債人姜云春被擊斃案；另一種是認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施。無論采用上述哪種觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)作為審查主體相對(duì)法院更為符合司法機(jī)關(guān)的職能分工。

如果警察使用槍支的行為被認(rèn)定為刑事偵查活動(dòng)，由于刑事偵查活動(dòng)不屬于法院審理的案件范圍，法院無法予以受理，更談不上進(jìn)行司法審查。而對(duì)刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，則是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要職能之一。因此，在此種觀點(diǎn)下，唯有檢察機(jī)關(guān)才是適格的審查主體。

3.檢察機(jī)關(guān)審查可以保障使用槍支警察的合法權(quán)益。警察使用槍支造成相對(duì)人傷亡的后果，符合犯罪的客觀要件，可能導(dǎo)致承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的后果。通過檢察機(jī)關(guān)的司法審查程序，審查警察使用槍支行為是否具有阻卻犯罪成立的事由，進(jìn)而作出相應(yīng)的結(jié)論，可以強(qiáng)化警察使用槍支行為的執(zhí)法效果，防止正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為因?yàn)楣姷牟恍湃螌?dǎo)致執(zhí)法行為的預(yù)防效果、指引效果的減弱。因此，檢察機(jī)關(guān)的司法審查介入警察使用槍支行為，并非對(duì)警察的不信任，而是一種保護(hù)措施。

二、檢察機(jī)關(guān)審查制度的程序設(shè)計(jì)

（一）重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化理念的貫徹

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化是司法體制改革背景下偵查監(jiān)督辦案模式進(jìn)行的重大調(diào)整。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化是“建立從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核到結(jié)案的完整流程”，應(yīng)當(dāng)包括程序規(guī)范、證據(jù)規(guī)則、管理流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、辦案機(jī)制等五個(gè)基本要素。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督警察使用槍支行為的審查制度，應(yīng)當(dāng)圍繞上述五個(gè)基本要素制定并展開。

（二）確定審查范圍

對(duì)于“警察使用槍支”的含義有三種不同的理解，警察執(zhí)行任務(wù)時(shí)：一是攜帶槍支；二是據(jù)槍指向?qū)Ψ?；三是造成?shí)際射發(fā)。顯然，上述三種情況沒有必要全部納入審查范圍。所以應(yīng)當(dāng)根據(jù)比例原則，結(jié)合警察使用槍支行為造成實(shí)際后果的嚴(yán)重程度和涉及的案件的公眾關(guān)注程度來確定監(jiān)督事項(xiàng)案件化的范圍。

下列案件應(yīng)當(dāng)納入審查范圍：一是根據(jù)《條例》第十二條明確規(guī)定的警察使用槍支造成重大人身傷亡的案件；二是警察使用槍支行為涉及的案件本身具有重大社會(huì)影響力，雖未造成重大人身傷亡，但是引發(fā)重大輿情的案件；三是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審查的案件。

（三）確定審查部門

在檢察機(jī)關(guān)偵防條線轉(zhuǎn)隸之前，檢察機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)的通知，一般由反瀆部門對(duì)警察使用槍支的行為進(jìn)行審查。轉(zhuǎn)隸之后，司法體制改革確立的檢察官（組織）辦案責(zé)任制，使今后的檢察機(jī)關(guān)審查警察使用槍支行為的審查主體得以明確，即：以分管檢察長(zhǎng)作為主任檢察官，配備刑事訴訟監(jiān)督部門檢察官以及檢察官助理組成檢察官辦案組，對(duì)警察使用槍支行為進(jìn)行案件化審查。

（四）制定審查流程

1.線索受理。由檢察機(jī)關(guān)控申部門統(tǒng)一受理對(duì)警察使用槍支行為的控告線索，將經(jīng)初查認(rèn)為基本符合受理?xiàng)l件的線索移送案管部門予以立案審查。對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的案件線索，報(bào)請(qǐng)分管檢察長(zhǎng)同意后，告知控告人不予受理的結(jié)果。

2.立案。對(duì)于公安機(jī)關(guān)依照《條例》第十二條規(guī)定通知檢察機(jī)關(guān)的案件，以及控申部門經(jīng)初查符合受理?xiàng)l件的線索案件，經(jīng)審查符合立案條件的，檢察機(jī)關(guān)可以依申請(qǐng)予以立案，并制發(fā)相應(yīng)的立案決定書以及立案通知書。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)沒有通知檢察機(jī)關(guān)的案件，或者沒有控告人予以控告的案件，如果符合審查范圍的三種情況，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)予以立案，并將立案決定書面通知公安機(jī)關(guān)。

3.調(diào)查核實(shí)。對(duì)于警察使用槍支的行為，應(yīng)當(dāng)從合法性、必要性兩個(gè)方面重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：

（1）合法性審查。

一是審查槍支使用人員的主體身份是否合法，包括：是否具有警察的身份，是否依法持有持槍證。二是審查使用的槍支是否合法，包括：使用的槍支是否符合法律規(guī)定，是否依照法定程序領(lǐng)取槍支、彈藥，領(lǐng)取的槍支、彈藥的數(shù)且情況以及相關(guān)技術(shù)狀況。三是審查開槍行為是否合法，包括：是否系按照命令使用槍支，使用槍支時(shí)是否符合《條例》第九條規(guī)定的15種“經(jīng)警告無效”而可以使用武器的情況以及是否依法實(shí)施了警告行為，是否屬于《條例》第十條規(guī)定的2種不得使用武器的情況，是否屬于《條例》第十一條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)停止使用武器的情況，是否履行了《條例》第十二條第一款規(guī)定的“及時(shí)搶救受傷人員，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)”的義務(wù)等。

（2）必要性審查。無論將警察使用槍支行為的性質(zhì)認(rèn)定為刑事偵查活動(dòng)還是行政強(qiáng)制措施，該行為都不具有懲罰性。因此，警察使用槍支的行為必須受到抑制，據(jù)此引申出的各種諸如必要合理原則、最小傷害原則、比例原則等，雖名稱各異，但是核心內(nèi)容基本一致，即：不使用槍支為常態(tài)、使用槍支為例外，擊傷對(duì)方為常態(tài)、擊斃對(duì)方為例外。上述情況亦是檢察機(jī)關(guān)審查內(nèi)容的重點(diǎn)。

（3）調(diào)查核實(shí)的方法。案件化審查的方法包括：

一是詢問當(dāng)事人、目擊證人；二是詢問在場(chǎng)人員或者其他可能知情的人員；三是詢問辦案人員；四是查看、調(diào)取現(xiàn)場(chǎng)錄音、錄像；五是進(jìn)行傷情、死因檢查或者鑒定；六是查閱、調(diào)取或者復(fù)制相關(guān)法律文書或者案件材料；七是查閱、調(diào)取槍支使用人員的身份材料、接受的上級(jí)命令的材料；八是其他調(diào)查核實(shí)方式。

4.作出審查結(jié)論。檢察機(jī)關(guān)通過上述調(diào)查核實(shí)手段，應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)，對(duì)警察使用槍支的行為作出書面審查結(jié)論，并通知相關(guān)公安機(jī)關(guān)及向?qū)Ψ?。審查結(jié)論分為下列三種情況：

一是警察使用槍支的行為程序合法，且符合必要性的要求；二是警察使用槍支的行為程序合法，但不符合必要性的要求；三是警察使用槍支的行為非法。

5.跟蹤反饋。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于警察使用槍支的行為作出審查結(jié)論并通知相關(guān)公安機(jī)關(guān)后，并不意味著審查程序的終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查結(jié)論的不同采取不同的跟蹤措施。

（1）對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作。對(duì)于警察使用槍支的行為程序合法，且符合必要性要求的結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)跟蹤公安機(jī)關(guān)是否及時(shí)對(duì)相關(guān)警察進(jìn)行后續(xù)心理疏導(dǎo)、是否及時(shí)對(duì)警察合法使用槍支而造成無辜傷亡的人員進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)于警察使用槍支的行為程序合法，但不符合必要性要求的結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)不僅要跟蹤前述第一點(diǎn)的內(nèi)容，還要跟蹤公安機(jī)關(guān)是否對(duì)警察尚未構(gòu)成犯罪的行為追究相應(yīng)的行政、民事責(zé)任；對(duì)于警察使用槍支的行為非法的結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促公安機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)警察進(jìn)行追責(zé)，對(duì)于有涉嫌犯罪重大嫌疑的人員，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)向具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)的機(jī)關(guān)移送案件線索。

檢察機(jī)關(guān)可以通過制發(fā)《檢察建議書》或者《糾正違法通知書》的方式，對(duì)于上述跟蹤督促事項(xiàng)進(jìn)行法律監(jiān)督。

（2）對(duì)相對(duì)方的工作。檢察機(jī)關(guān)承辦審查案件的辦案組織要會(huì)同控申部門，對(duì)相對(duì)方及其近親屬做好釋法說理工作，積極化解社會(huì)矛盾，做到政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)綜合部門要將社會(huì)影響重大、有引發(fā)重大涉檢輿情的案件結(jié)論，通過召開新聞發(fā)布會(huì)等方式，將審查結(jié)論及后續(xù)處理情況向公眾予以公布，以消除不良社會(huì)影響。

（3）告知雙方具有復(fù)議、復(fù)核的權(quán)利。對(duì)于公安機(jī)關(guān)或者相對(duì)方及其近親屬對(duì)檢察機(jī)關(guān)的審查結(jié)論不服的，可以告知向作出審查結(jié)論的檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，或者向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。

6.結(jié)案歸檔。結(jié)案歸檔是案件辦理的固有程序，檢察機(jī)關(guān)審查警察使用槍支行為的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作書面審查意見書，在案件終結(jié)后應(yīng)當(dāng)將各個(gè)調(diào)查環(huán)節(jié)收到、制作并發(fā)出的各類法律文書與審查意見書、書面審查結(jié)論、檢察建議書、糾正違法通知書一并予以裝訂并進(jìn)行歸檔備查。

三、審查制度的實(shí)施保障

（一）根本措施

積極提請(qǐng)國家立法機(jī)關(guān)提高對(duì)該類案件進(jìn)行監(jiān)督的立法層級(jí)，并對(duì)該類監(jiān)督案件的具體操作規(guī)范以法律的形式予以規(guī)定，并明確要求公安機(jī)關(guān)予以配合以及賦予檢察機(jī)關(guān)追責(zé)的權(quán)力。

（二）現(xiàn)實(shí)措施

在現(xiàn)階段對(duì)于警察使用槍支的審查制度尚未以更高階位的立法形式予以確定的情況下，可以通過由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)就相關(guān)審查制度的程序、內(nèi)容進(jìn)行會(huì)商的方式予以確定，并采用會(huì)簽相關(guān)文件的方式建立符合轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀的審查工作機(jī)制。在具體實(shí)踐操作過程中，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、查找不足，為正式立法積累經(jīng)驗(yàn)。