“特區(qū)”與“老區(qū)”的飛地姻緣

齊曉冰　顧頡

摘要：在全面建成小康社會和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，區(qū)域開放合作與協(xié)調(diào)發(fā)展日益成為各界關(guān)注的焦點，打造經(jīng)濟飛地已成為其中的新途徑、新模式。文章在系統(tǒng)總結(jié)梳理飛地經(jīng)濟概念、理論內(nèi)核和國內(nèi)外案例的基礎(chǔ)上，以深汕特別合作區(qū)為例，重點分析我國飛地經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題及深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)新做法，旨在為全國發(fā)展飛地經(jīng)濟樹立典范、提供政策借鑒。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；飛地經(jīng)濟；深汕特別合作區(qū)

1、引言

2005年起，廣東實施振興粵東西北戰(zhàn)略，旨在通過產(chǎn)業(yè)共建等途徑，實現(xiàn)珠三角與粵東西北地區(qū)全面對口幫扶，培育粵東西北生態(tài)型新增長級。2011年深汕特別合作區(qū)（以下簡稱“合作區(qū)”）設(shè)立，這段由廣東省促成的“特區(qū)”與“老區(qū)”的飛地姻緣，將會進一步助力粵東振興、廣東協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展的新模式

1.1飛地及飛地經(jīng)濟的概念

飛地概念最早出現(xiàn)于1526年簽訂的馬德里條約文件上[1]?！锻恋卮筠o典》將“飛地”定義為“某單位土地與成片土地分離，并坐落于其他單位土地范圍內(nèi)。這類土地應(yīng)經(jīng)有關(guān)區(qū)域協(xié)商、予以調(diào)整，方可利用”。 [2]我國學(xué)者劉紅星、周一星如此解釋“飛地”：城市向外推進時，出現(xiàn)了空間上與原建城區(qū)斷開，職能上卻與原有市區(qū)保持密切聯(lián)系的城市用地。[3]

飛地經(jīng)濟，是指在行政上互不隸屬、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展存在落差的兩個地區(qū)，基于經(jīng)濟發(fā)展需要，雙方打破行政體制邊界，以資源整合、優(yōu)勢互補為合作指向，實行跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，最終實現(xiàn)利益共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。

1.2飛地經(jīng)濟發(fā)展的模式[4]- [5]

第一種是共管模式：以園區(qū)為載體，發(fā)揮飛出地的管理、資金和品牌優(yōu)勢，與飛入地聯(lián)合成立管理機構(gòu)，共同規(guī)劃、建設(shè)和管理。

第二種是托管模式：飛入地將園區(qū)等特定區(qū)域全權(quán)委托給飛出地合作方，由后者規(guī)劃、運營。

第三種是園中園模式：飛出地在開發(fā)園區(qū)內(nèi)劃出部分土地，在園區(qū)總體規(guī)劃編制下，飛入地制定此部分土地的投資建設(shè)規(guī)劃，并負責(zé)前期開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。

第四種是項目合作與交流模式：飛出地通過技術(shù)合作與援助、項目建設(shè)及運營等，在高新技術(shù)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)以上與飛入地開展園區(qū)的合作共建?；蚴秋w入地與飛出地在園區(qū)、項目上建立友好合作關(guān)系，實現(xiàn)人才、資金、信息和平臺的共建共享。

飛地經(jīng)濟合作結(jié)構(gòu)模式的選擇取決于各方主體的利益訴求、現(xiàn)實需求，是參與飛地經(jīng)濟活動的各利益主體對投入、收益以及風(fēng)險進行綜合權(quán)衡的結(jié)果。

1.3存在問題

1.3.1“飛地經(jīng)濟”合作缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計

在區(qū)域經(jīng)濟合作過程中，上級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用至關(guān)重要，然而實踐中有效的頂層設(shè)計通常缺位。合作雙方多通過區(qū)域經(jīng)濟合作組織開展合作交流，如召開“行政首長聯(lián)席會議”討論區(qū)域合作中的一些重點和難點。這種模式雖可行，但在具體落實和監(jiān)督考核時，就明顯缺乏針對性和強制力。

1.3.2“經(jīng)濟飛地”管理機構(gòu)的權(quán)能定位不清晰

理論上，“經(jīng)濟飛地”的經(jīng)濟開發(fā)事務(wù)由“飛入地”政府讓渡給“飛出地”政府來負責(zé)，而“經(jīng)濟飛地”的社會管理等其他事務(wù)還要遵循屬地化管理的原則，由“飛入地”政府來負責(zé)。[6]但實際運作中，管理權(quán)的轉(zhuǎn)移往往落后于經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展速度，導(dǎo)致管理機構(gòu)權(quán)能定位變得模糊。

1.3.3雙方合作激勵不足

促進經(jīng)濟增長、增加財政收入是地方政府合作的主因，但隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，利益便成為雙方合作的阻力。受稅收和GDP統(tǒng)計屬地原則影響，我國“飛地經(jīng)濟”發(fā)展缺乏長期有效的利益分配機制，僅個別項目分配方案明確。合作區(qū)在合作之初就明確了GDP深圳與汕尾三七開，稅收深圳與汕尾各占25%，合作區(qū)留存50%。即便收益明確，財政由深圳代管，但在實際中，財政代管遲遲無法實現(xiàn)，稅收依然屬地征收，事權(quán)與財權(quán)不對等，深圳對合作區(qū)的投入仍持觀望的態(tài)度。

3、深汕特別合作區(qū)創(chuàng)新做法及對飛地發(fā)展的政策啟示

3.1深汕特別合作區(qū)簡介

2011年2月深汕特別合作區(qū)經(jīng)廣東省委省政府正式批復(fù)設(shè)立，區(qū)黨工委、管委會為省委、省政府派出機構(gòu)，享有地級市一級管理權(quán)限，委托深圳、汕尾兩市管理，深圳主導(dǎo)經(jīng)濟管理和建設(shè)，汕尾負責(zé)征地拆遷和社會事務(wù)。合作區(qū)規(guī)劃與惠州市惠東縣接壤，地處連接珠三角與粵閩臺的咽喉地帶，總面積468.3平方公里，由海豐四鎮(zhèn)鵝埠、小漠、赤石和鲘門組成，常住人口約7.3萬人[6]。區(qū)內(nèi)交通良好，高速、城際軌道、鐵路均貫穿境內(nèi)，距深圳邊界僅60公里，形成“深圳—合作區(qū)半小時經(jīng)濟圈”；山海資源豐富，南臨紅海灣，擁有42.5公里的優(yōu)質(zhì)海岸線，已有1個十萬噸級和1個三千噸級碼頭。

合作區(qū)管委會明確了以“依托深圳、聯(lián)動汕尾、立足深汕、實干興城”為發(fā)展理念，以“深圳總部+深汕基地”的發(fā)展模式、“縱向形成產(chǎn)業(yè)鏈、橫向形成綜合服務(wù)鏈，工業(yè)化推進城市化” 的發(fā)展思路。截至目前，合作區(qū)擬動工項目134個，總投資1144.59億元，2017年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值30億元、完成全社會固定資產(chǎn)投資85億元?；浉郯拇鬄硡^(qū)已上升為國家戰(zhàn)略，合作區(qū)依托其土地、海洋資源及便利的交通區(qū)位優(yōu)勢，有條件打造成我國海上絲綢之路的節(jié)點城市，成為粵港澳大灣區(qū)深圳部分的重要內(nèi)容。

3.2合作區(qū)管理創(chuàng)新做法

3.2.1充分利用發(fā)達經(jīng)濟體的優(yōu)勢。在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的條件下，合作區(qū)依托深圳標(biāo)準(zhǔn)，引入深圳發(fā)展理念，承接吸收深圳優(yōu)勢資源，招商引資，實現(xiàn)與深圳一體化發(fā)展、互利共贏。在人才引進上，合作區(qū)80%以上的干部由深圳選派；在交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、行政管理等方面努力實現(xiàn)與深圳一體化的發(fā)展體系。

3.2.2優(yōu)化體制機制。合作區(qū)積極理順管理體制，處理好與廣東省、深、汕兩市多方關(guān)系。一是明確政府之間的權(quán)責(zé)。合作區(qū)享有地級市管理權(quán)限，汕尾通過“二號章”形式逐步授權(quán)合作區(qū)部分經(jīng)濟管理職權(quán)。同時，為減少雙方合作成本，合作區(qū)積極尋求深圳全面接管四鎮(zhèn)社會事務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)和社會事務(wù)管理統(tǒng)一。二是建立有效的溝通和長效的利益分配機制。合作區(qū)確立深汕兩市高層聯(lián)席會議制度，定期協(xié)調(diào)、有效溝通，解決各方之間可能存在的糾紛。

3.2.3創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。在產(chǎn)業(yè)共建方面，合作區(qū)探索建立“深圳總部+深汕基地”、“深圳研發(fā)+深汕生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，與深圳錯位發(fā)展、互惠互補。在產(chǎn)業(yè)布局方面，合作區(qū)以產(chǎn)業(yè)升級、綠色生態(tài)為底線，充分引進和承接深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展“新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、海洋產(chǎn)業(yè)、生命健康”等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，不走粗放型老路。

3.2.4市場化運作。一是充分利用深圳品牌，按照企業(yè)自發(fā)的市場行為，依托各類協(xié)會資源招商選資，實現(xiàn)企業(yè)效益的最大化和區(qū)域發(fā)展。二是以產(chǎn)業(yè)融資、產(chǎn)權(quán)融資、股權(quán)融資代替土地融資的發(fā)展方式，發(fā)揮深汕投控集團投融資平臺作用，引進社會資本，多渠道籌措資金，創(chuàng)新投融資模式。目前合作區(qū)規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施由5個PPP項目組成。

3.2.5積極尋求政策支持的最大化。合作區(qū)擁有廣東省和深圳市雙重的政策優(yōu)惠，是吸引人才、項目和資金的巨大亮點。合作區(qū)財政由省直管，享受深圳扶持省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的優(yōu)惠政策；深圳總部企業(yè)落戶合作區(qū)，由其引入的企業(yè)享受深圳同等待遇標(biāo)準(zhǔn)；符合條件的人才可辦理深圳戶籍和深圳社保。

3.3對飛地經(jīng)濟發(fā)展的啟示

3.3.1建立健全區(qū)域合作法規(guī)體系

區(qū)域合作法規(guī)體系不完備，不利于區(qū)域合作向深層拓展。在頂層設(shè)計方面，要推進區(qū)域協(xié)調(diào)法、合作法等法規(guī)的制定，從戰(zhàn)略和全局層面對區(qū)域合作作出法律約束和安排；在專項立法方面，對妨礙合作的環(huán)節(jié)，如區(qū)域歧視、行政封鎖、不正當(dāng)競爭等行為進行法律管控；對利于深化區(qū)域合作的措施要建立法律保障。

3.3.2完善區(qū)域合作內(nèi)在推進機制

一是建立高效的管理體制。定期召開管委會和區(qū)主任工作例會，加強內(nèi)部協(xié)調(diào)與溝通，民主決策，共謀合作區(qū)發(fā)展大計；二是賦予經(jīng)濟飛地管理機構(gòu)的權(quán)威性，體現(xiàn)在人、財、物上的自主決策和絕對主導(dǎo)，充分釋放管理機構(gòu)的主體作用和主觀能動性；三是建立協(xié)商和裁決機制。合作中產(chǎn)生的糾紛由雙方共同的上級政府進行裁決，提高決策效力和執(zhí)行效率。

3.3.3堅持市場化開發(fā)經(jīng)營

在“飛地經(jīng)濟”的合作過程中，合作區(qū)管委會的職責(zé)是“搭建良好營商環(huán)境和平臺”，即加強規(guī)劃和政策支持，改善公共服務(wù)和投資環(huán)境；企業(yè)負責(zé)市場行為的具體實施。建立由“雙方政府聯(lián)席會議—園區(qū)管委會—園區(qū)投資開發(fā)公司”組成的多層次管理體制，通過授予飛地區(qū)域管理主體機構(gòu)市場化運作權(quán)力，減少兩地政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場資源配置作用。

3.3.4確定穩(wěn)定的利益分配機制

穩(wěn)定合理的利益劃分機制，將各主體連接成為一個有機的整體。按照“誰投資、誰受益”的原則，合理分配收益：一是根據(jù)貢獻大小，事先制定好合作收益分配方案；二是對GDP和稅收統(tǒng)計中的屬地原則進行改革，使GDP和稅收能夠在合作雙方之間進行分解。

3.3.5提升飛入地“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”

為避免飛出地和飛入地軟硬件不兼容問題，要加強對飛入地軟件環(huán)境的建設(shè)。一是飛出地幫助飛入地政府提升管理與服務(wù)能力，創(chuàng)造良好的軟硬環(huán)境，實現(xiàn)兩地?zé)o縫對接；二是飛出地加強對飛入地的財政投入力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套建設(shè)，改善招商引資環(huán)境，為飛地經(jīng)濟騰飛創(chuàng)造良好條件。

參考文獻：

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