“精明買家”：政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑

花 楷 ，劉曉宇

新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。體育公共服務(wù)是人民美好生活的重要組成部分，通過政府購買方式實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)高質(zhì)量供給是體育領(lǐng)域破解這一矛盾轉(zhuǎn)化的重要路徑。在推動國家治理現(xiàn)代化和完善治理體系的背景下，政府購買公共服務(wù)作為“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給方式，對于重新定位政府與社會關(guān)系、推動政府公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政治理體制具有重要意義，是提升政府公共服務(wù)供給水平的重要手段[1-2]。20世紀(jì)80年代，興起的“新公共管理”運(yùn)動以及所提出的“政府重塑與再造”理念，極大地發(fā)展了政府購買公共服務(wù)理論及其相關(guān)實(shí)踐，使其成為優(yōu)化政府公共服務(wù)供給機(jī)制的“新范式”[3]。實(shí)踐中，政府購買已經(jīng)成為各國公共服務(wù)供給的重要方式，基于此，部分學(xué)者提出了“合同國家”概念，甚至認(rèn)為“合同國家”必然取代“行政國家”的大膽推斷[4-5]。我國政府也在不同場合多次提出了政府購買形式對于公共服務(wù)供給改革的重要作用，并頒布了一系列文件和意見予以支持和推廣，如《關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2013）《政府購買公共服務(wù)管理辦法（暫行）》（2015）等。尤其是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“要推廣政府購買公共服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等形式向社會購買”，更是將購買公共服務(wù)提升到國家改革與政府職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略選擇的新高度。

當(dāng)前，政府體育公共服務(wù)供給能力與公眾日益增長的體育需求矛盾突出?，F(xiàn)階段，我國采用分稅制的基本財(cái)政體制，各級政府“分灶吃飯”，地方財(cái)政能力不均衡態(tài)勢逐步加劇?！笆濉逼陂g的5年中，全國31個省區(qū)市，對國家財(cái)政“有財(cái)力貢獻(xiàn)”的為9個，依額度大小排序?yàn)楸本?、廣東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建和遼寧，共計(jì)為國家財(cái)政“貢獻(xiàn)”14.76萬億元，但剩下22個省區(qū)市則共獲得中央補(bǔ)助收入12.09萬億元。根據(jù)財(cái)政能力是政府公共服務(wù)供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，僅以“財(cái)力貢獻(xiàn)”為依據(jù)，財(cái)力較弱的地方政府通常劃撥用于體育公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)較少，供給水平參差不齊，導(dǎo)致絕大多數(shù)地區(qū)公眾體育的高質(zhì)量需求難以滿足[6]。尤其是在“十三五”全面建成小康社會的決勝期，如何化解體育公共服務(wù)供需矛盾，是全面建成小康社會對政府體育公共服務(wù)供給事業(yè)提出的基本要求。那么，政府如何借助購買這一市場化改革的工具，充分鼓勵并合理利用社會力量與優(yōu)勢，補(bǔ)齊短板、提升能力，是破解體育公共服務(wù)供給不力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量供給的有效途徑[7-8]。即使在20世紀(jì)90年代后，全球公共部門民營化改革熱潮日漸衰退的時代大背景下，政府購買仍然保持其獨(dú)立快速的發(fā)展趨勢，且勢不可擋和不可逆轉(zhuǎn)[9]。其中，首要的核心問題是，政府必須成為購買實(shí)踐中的“精明買家”，在一個充滿競爭的市場中，知道“買什么”“向誰買”“如何買”等一系列問題，否則政府購買公共服務(wù)的初衷就會成為“海市蜃樓”，甚至適得其反[10]。本文立足政府購買體育公共服務(wù)的理論與實(shí)踐，從經(jīng)濟(jì)、管理、政治三重視角分析政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯，從需求方、供給方、購買機(jī)制3個角度探尋政府購買行為的現(xiàn)實(shí)供需缺陷，最后從構(gòu)建“精明買家”協(xié)同供給平臺、創(chuàng)新“精明買家”發(fā)展模式、培育“精明買家”社會組織承接能力、夯實(shí)“精明買家”市場基礎(chǔ)、完善“精明買家”的制度保障5個方面，為政府成為體育公共服務(wù)的精明買家提出政策建議。

1 “精明買家”：政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯

1.1 從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角：是維護(hù)競爭，提升效率的本質(zhì)體現(xiàn)

新公共管理運(yùn)動及其相關(guān)理論對政府改革影響深遠(yuǎn)，其中，多數(shù)學(xué)者傾向于借助公共選擇、新自由主義以及市場失靈等經(jīng)典自由市場學(xué)派理論，分析政府購買公共服務(wù)行為，提出政府壟斷體育公共服務(wù)供給在某種程度上等同于資源配置的低效率和供給的高成本[11]。多數(shù)國家的相關(guān)案例均顯示，在體育公共服務(wù)水平、質(zhì)量相同的前提下，將管理、監(jiān)管等相關(guān)成本全部計(jì)算在內(nèi)的情況下，政府購買形式比政府直接供給平均節(jié)省25%”[12]。政府購買體育公共服務(wù)的合理性主要體現(xiàn)在生產(chǎn)模式方面，即用競爭性的市場機(jī)制取代等級官僚體制下的行政命令，將原有體育公共服務(wù)供給的壟斷結(jié)構(gòu)升級為競爭結(jié)構(gòu)，進(jìn)而降低成本、提升效率，改變因政府全方位、全過程參與體育公共服務(wù)供給所導(dǎo)致的缺乏競爭，致使政府對體育公共服務(wù)供給失去積極創(chuàng)新和控制成本動力的困境[13]。此外，政府購買作為體育公共服務(wù)供給市場化改革的基本工具，其優(yōu)勢還體現(xiàn)在有助于促進(jìn)體育公共服務(wù)相關(guān)市場及組織發(fā)展，并加速形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從供給源頭上克服官僚制下的體育公共服務(wù)供給無效率。

1.2 從管理學(xué)視角：是委托代理，追求控制的現(xiàn)實(shí)需求

從管理學(xué)視角分析，政府實(shí)現(xiàn)“精明買家”的過程就是改變當(dāng)前身兼管理者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者等多個職能于一身的現(xiàn)狀，將原本由政府直接供給的體育公共服務(wù)項(xiàng)目，通過合同形式交由第三方，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)交體育公共服務(wù)生產(chǎn)權(quán)，而保留所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)[14]，政府購買的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在3個方面。（1）依靠委托代理機(jī)制，將需求方政府和供給方社會通過合同形式結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)政府體育公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)變，利用社會力量提升體育公共服務(wù)水平的根本目的。（2）有助于保障體育公共服務(wù)供給質(zhì)量。通過購買合同，落實(shí)并規(guī)定“買什么”“向誰買”“如何買”“怎么監(jiān)管”4個基本問題，借用市場的專業(yè)性化解單一行政管理的因素干擾，擺脫現(xiàn)有體育公共服務(wù)管理體制中的繁文縟節(jié)[15]，從源頭上克服政府自身訴求、官僚自利性、財(cái)政壓力等問題對體育公共服務(wù)供給的穩(wěn)定性、持續(xù)性帶來的影響。（3）在體育公共服務(wù)供給調(diào)整方面更具靈活性。政府購買體育公共服務(wù)通過購買合同的統(tǒng)一規(guī)格管理，以及規(guī)范調(diào)整程序比政府原有上下層級式的內(nèi)部調(diào)整更為有效和便捷。

1.3 從政治學(xué)視角：是提升參與，實(shí)現(xiàn)公共性的有效途徑

依據(jù)傳統(tǒng)政治學(xué)公私二分的基本觀點(diǎn)，體育公共服務(wù)是較為典型的公共產(chǎn)品，通過政府購買，引入委托代理、公共選擇以及交易成本等相關(guān)理論，將原本定位清晰的公私區(qū)別進(jìn)一步模糊，被冠以“公私合作伙伴關(guān)系”“民營化”等標(biāo)簽。所以，應(yīng)將政府購買體育公共服務(wù)恰當(dāng)?shù)囟x為一項(xiàng)有關(guān)公共政策的改革方案，而非單一的市場或商業(yè)行為。政府作為“精明買家”，購買體育公共服務(wù)的主要目的則在于提升公眾參與度，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)公共性的本質(zhì)特征[16]。在這一過程中，公眾作為服務(wù)對象，其身份也從簡單的“顧客”升級為“積極公民”，作為具有責(zé)任心的行為主體，在享有體育公共服務(wù)權(quán)利同時，也具有廣泛參與體育公共服務(wù)政府購買的強(qiáng)烈愿望，從而改變政府原本單一供給的簡單直線式關(guān)系為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作關(guān)系，進(jìn)而將更為廣泛的參與主體整合納入體育公共服務(wù)供給體系中，最終實(shí)現(xiàn)其公共性的本質(zhì)屬性。

2 供需缺陷：政府購買體育公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

在強(qiáng)調(diào)政府購買體育公共服務(wù)重要性的同時，也應(yīng)客觀認(rèn)識到，政府購買不是解決體育公共服務(wù)供給困境的“萬能藥”，要正確區(qū)分改革的激情與理性，更不能用推進(jìn)體育公共服務(wù)購買的改革激情取代現(xiàn)實(shí)理性，必須打破“一買就靈”的神話[17]。實(shí)踐中，由于政府購買體育公共服務(wù)失敗，導(dǎo)致回購、撤包等案例時有發(fā)生。即使是在政府購買公共服務(wù)較為發(fā)達(dá)的美國也是如此，據(jù)HEFETZ和WARNER研究發(fā)現(xiàn)，1992—1997年間，美國政府新增購買公共服務(wù)項(xiàng)目18%，撤包項(xiàng)目11%；但到1998—2002年間，新增購買公共服務(wù)項(xiàng)目下降12%，而撤包項(xiàng)目則上升18%，其中體育及健康公共服務(wù)項(xiàng)目占撤包比重較大。數(shù)據(jù)充分說明，政府在成為體育公共服務(wù)“精明買家”過程中存在諸多現(xiàn)實(shí)阻礙。從理論和實(shí)踐分析，影響政府成為“精明買家”的原因主要分為3個層面：需求方、供給方和購買機(jī)制。

2.1 需求方：政府的現(xiàn)實(shí)能力難以匹配“精明買家”的客觀要求

2.1.1 “全能型”定位、“我能行”理念阻礙了購買的主觀意愿我國政府由于歷經(jīng)初期的發(fā)展困難階段，形成了所謂的“全能型”政府的職能定位，具體體現(xiàn)在體育公共服務(wù)供給方面，首先考慮的是“我能行”，而且只要是“我能行”，就應(yīng)由“我來辦”。雖然，現(xiàn)階段各級政府一直強(qiáng)調(diào)并逐步推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，部分學(xué)者也一再呼吁構(gòu)建“大社會、小政府”模式，但推動由“全能政府”向“有限政府”改革是長期性和艱巨性的。單從目前體育公共服務(wù)供給實(shí)踐來看，仍然是政府壟斷并直接供給占據(jù)主導(dǎo)，所以，要成為一個“精明買家”并非易事。如安徽省涇縣，2016年該縣教體局舉辦主要體育賽事共計(jì)9項(xiàng)，總計(jì)投入經(jīng)費(fèi)為48.37萬元，其中僅有一項(xiàng)馬拉松賽事采用了政府購買方式，其余11項(xiàng)賽事均由教體局或體制內(nèi)的二級單位自主舉辦（見表1）。由于項(xiàng)目為首次舉辦，教體局自身確實(shí)沒有相關(guān)組織賽事經(jīng)驗(yàn)，加之規(guī)模較大，應(yīng)贊助商的強(qiáng)烈要求，采用了政府購買形式，但就有且僅有的購買項(xiàng)目也采用了所謂的“明標(biāo)”形式進(jìn)行指定委托，并未完全推向社會。采用政府購買形式的項(xiàng)目占比僅11%，經(jīng)費(fèi)占比僅21%，其中需要說明的是，馬拉松項(xiàng)目募集企業(yè)贊助8萬元，如果僅從政府投入計(jì)算，經(jīng)費(fèi)占比將低至5%。主要原因仍然是政府的“全能型”定位，導(dǎo)致在體育公共服務(wù)舉辦方面的大包大攬，政府“我能行”主導(dǎo)的公共服務(wù)理念亟待改變。

2.1.2 購買的標(biāo)準(zhǔn)化程序尚未成型 政府購買在部分領(lǐng)域，如辦公設(shè)備等硬件采購方面，已經(jīng)形成了較為成熟的模式和程序化流程與規(guī)范，但在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是產(chǎn)品多以無形的服務(wù)形式出現(xiàn)時，在購買合同制定、實(shí)施過程監(jiān)控、效果驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均尚未形成標(biāo)準(zhǔn)的程序化流程。以研究走訪的湖北省大悟縣為例，該縣于2016年12月舉辦了迎新春全縣教職工運(yùn)動會，縣教體局因人員精力和能力有限，在項(xiàng)目開展之前有部分領(lǐng)導(dǎo)提出希望采用政府購買方式，轉(zhuǎn)交由相關(guān)從業(yè)企業(yè)完成，提高人力與資金效率，提升賽事水平。但由于該縣尚未有購買體育公共服務(wù)經(jīng)歷，在合同細(xì)節(jié)、責(zé)權(quán)規(guī)定、監(jiān)督保障方面均無可參考模板，在時間緊、任務(wù)重的情況下，只好臨時抽調(diào)多個中小學(xué)生體育教師共同完成，導(dǎo)致政府購買未能成行。

表1 2016年涇縣教體局舉辦主要體育賽事及其投入經(jīng)費(fèi)表

2.1.3 獲取與甄別購買信息的難度日趨增加 “精明買家”實(shí)現(xiàn)的條件之一即是政府能夠按照自身需求，通過對比與競爭，最終選擇合理的體育公共服務(wù)產(chǎn)品，但實(shí)際情況往往并非如此。首先，政府并不知道自己“要什么”。政府對轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)發(fā)展缺少規(guī)劃，對希望社會提供什么樣的體育公共服務(wù)并沒有明確概念，不知道“要什么”，在實(shí)踐中政府體育公共服務(wù)供給方面表現(xiàn)較為突出。其次，不知道“怎么選”。通常政府缺少體育公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)性人才，對體育公共服務(wù)產(chǎn)品的判斷能力較弱，往往僅能從價格方面做出大體判斷，特別是在公眾體育需求日益多元化的前提下，有效獲得體育信息日趨困難。對湖北來鳳、通山、大悟等7縣分管群眾體育相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，體育公共服務(wù)供給主要是依照上級政府的指示或檢查要求進(jìn)行安排，“指哪打哪”，同時也難以在立項(xiàng)前和實(shí)施后進(jìn)行專業(yè)性量化考核，導(dǎo)致對承包商甄別和選擇只能依賴于單一價格因素，而對服務(wù)質(zhì)量、配套以及后期跟蹤維護(hù)難以考量，體育公共服務(wù)購買質(zhì)量難以得到保障。

2.2 供給方：“現(xiàn)實(shí)市場”與“理想市場”差距明顯

2.2.1 市場競爭不足甚至缺失 幾乎所有支持和鼓勵政府購買公共服務(wù)的相關(guān)理論均基于一個共同的基本前提，即市場上充斥著大量參與主體，從而產(chǎn)生充分競爭的“理想市場”。即政府通過購買，將體育公共服務(wù)推向這一理想市場，通過競爭，提高效率、降低成本、提升服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，“理想市場”通常難以出現(xiàn)。政府所面對的“現(xiàn)實(shí)市場”往往是市場參與不積極，甚至無參與主體，導(dǎo)致“理想市場”競爭難以存在。體育公共服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了其不能與私人物品一樣，市場上產(chǎn)品極大豐富，進(jìn)而產(chǎn)生充分的市場競爭，特別是在體育公共服務(wù)發(fā)展初期，無競爭市場現(xiàn)象較為普遍，甚至客觀上由于難以產(chǎn)生利潤，造成“其存在主要是因?yàn)檎枰钡木骄?5[18]。以2017湖北省鄖西縣中小學(xué)學(xué)生暑期體育夏令營為例，該縣政府為豐富暑期生活，希望采用政府購買形式，在城區(qū)范圍內(nèi)向中小學(xué)學(xué)生免費(fèi)普及基本的體育知識和培訓(xùn)各類運(yùn)動技能，但在市場咨詢之后，僅有2家機(jī)構(gòu)意愿參與游泳和跆拳道項(xiàng)目競標(biāo)，而傳統(tǒng)的乒乓球、籃球等項(xiàng)目則無機(jī)構(gòu)及個人愿意參與，原因是前者利潤較高。最終，該縣政府與武漢某體育類高校取得聯(lián)系，采用大學(xué)生暑期社會實(shí)踐的專項(xiàng)委托形式實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 市場對服務(wù)質(zhì)量提升不顯著 現(xiàn)階段，市場中長期從事體育服務(wù)相關(guān)行業(yè)的主體且具備承接政府購買能力的企業(yè)并不多見。實(shí)踐中往往是政府希望通過購買形式補(bǔ)齊自身體育公共服務(wù)供給短板，但所面臨的多數(shù)情況是競爭不足導(dǎo)致服務(wù)水平提升不顯著的尷尬局面，最終轉(zhuǎn)而由政府自身完成或采用定向委托形式予以實(shí)施。以武漢市暑期對全市中小學(xué)生免費(fèi)開放游泳館為例，該項(xiàng)目采用政府購買形式。2017年，全市共推出40個游泳館免費(fèi)開放，但由于受限于游泳館商家意愿、承接能力、交通便捷程度、人口聚居程度等因素，項(xiàng)目在對社會進(jìn)行詢價與招標(biāo)之后，發(fā)現(xiàn)可供選擇的游泳館并不多，甚至出現(xiàn)了“賣方市場”，使得通過購買并未產(chǎn)生競爭效果，也未達(dá)到降低成本、提升服務(wù)質(zhì)量的初衷。實(shí)際免費(fèi)開放的幾乎全部為室外游泳池，場地條件有限，難以提供較為理想的深水區(qū)學(xué)習(xí)游泳條件，多數(shù)游泳池有各類使用限制條件，如萬科城市花園、當(dāng)代國際花園等游泳池就對游泳時間做出了規(guī)定，只能在9—11點(diǎn)和14—16點(diǎn)較熱時段使用，而在傍晚及夜場則由于自身需要經(jīng)營拒絕免費(fèi)開放，對此政府表示無能為力，主要原因還是因?yàn)楝F(xiàn)有游泳館市場競爭水平不高。

2.3 購買機(jī)制：多重代理導(dǎo)致供給價值目標(biāo)錯位

在政府直接供給的傳統(tǒng)模式中，體育公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)基本是在體育事業(yè)所屬的行政體制內(nèi)部完成。公眾將體育需求表達(dá)給相關(guān)政府體育決策部門，決策部門在搜集、整理公眾體育需求后，結(jié)合體育公共服務(wù)實(shí)際、政府自身財(cái)力以及公共財(cái)政支出次序，做出決策，并通過行政指令的形式下達(dá)給相關(guān)體育事業(yè)行政機(jī)構(gòu)并監(jiān)督完成。而體育事業(yè)管理機(jī)構(gòu)依照體育決策部門的決策和行政命令，向公眾提供體育公共服務(wù)，同時接受公眾的反饋意見并進(jìn)行完善和提高。在這一過程中，所有過程主體均具有明確直接的對應(yīng)責(zé)任關(guān)系，通常整個環(huán)節(jié)的參與主體僅控制在3個，流程清晰、過程簡單，便于控制與協(xié)調(diào)。

在政府購買體育公共服務(wù)框架下，政府轉(zhuǎn)變職能定位，將原來單向遞送的供給機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀卮頇C(jī)制。政府不再直接生產(chǎn)體育公共服務(wù)產(chǎn)品，而是作為公眾體育權(quán)益的代言人和體育公共服務(wù)購買者，向市場提出購買要求，并通過合同方式向承包商購買服務(wù)，以此滿足公眾體育需求。但通常在此類多重代理機(jī)制下，如果在參與主體地位差異較為懸殊、供需信息不對稱，容易客觀上導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給的價值目標(biāo)錯位，造成“雖然公眾是體育公共服務(wù)的終端消費(fèi)者，但承包關(guān)系中的‘商家’卻更多傾向于迎合合同的管理人員而非公眾自身”的畸形局面，與體育公共服務(wù)購買的初衷背離。實(shí)踐中，由于體育公共服務(wù)基本上是由政府供給占據(jù)主導(dǎo)，政府在供給方面具有絕對話語權(quán)。所以，公眾和政府的地位與話語權(quán)差別巨大，在政府購買的多重代理機(jī)制下，勢必會導(dǎo)致承包商的首要任務(wù)是迎合能夠予以批準(zhǔn)立項(xiàng)和履行監(jiān)管的政府官員，以此拿到合同。而最為重要的受眾和實(shí)際使用人——普通消費(fèi)者則被放在了次要位置，因?yàn)椤肮娙偱c否與合同的取得關(guān)系并不緊密”。如果在購買過程出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包或者共同承擔(dān)的情況，則更加容易導(dǎo)致供給價值目標(biāo)錯位。

3 “精明買家”：政府購買體育公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 構(gòu)建“精明買家”協(xié)同供給平臺

3.1.1 明確職能定位，轉(zhuǎn)變管理模式 一方面，明確職能定位，政府購買體育公共服務(wù)不是“去政府化”，而是明確政府體育公共服務(wù)購買中的職能定位。采用購買形式，將市場可以做好的交由市場完成，即政府從體育公共服務(wù)大包大攬的直接供給中解脫出來，其具體職能由“劃槳”的體育公共服務(wù)直接生產(chǎn)，轉(zhuǎn)為“掌舵”的體育公共服務(wù)管理。另一方面，轉(zhuǎn)變管理模式，通過政府購買改變長期以來體育公共服務(wù)供給完全依賴于行政命令的局面，以購買合同為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)高效管理和監(jiān)督保障，逐步實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制在體育公共服務(wù)資源配置中的決定性作用。實(shí)踐中，政府應(yīng)明確購買標(biāo)準(zhǔn)，兼顧成本效益原則、公共服務(wù)性質(zhì)原則，先易后難，逐步提升政府購買體育公共服務(wù)占比。通過合同公開，緩解公眾對社會力量的不信任，逐步轉(zhuǎn)化政府與公眾在體育公共服務(wù)供給方面非對稱的依賴關(guān)系。

3.1.2 提升財(cái)政預(yù)算等級，完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本財(cái)政體制 一方面，提升體育公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算等級。在各級政府年度財(cái)政預(yù)決算中，力爭將體育單列，改變長期與科教文衛(wèi)并存的局面。同時在將體育獨(dú)立預(yù)算的前提下，對體育公共服務(wù)進(jìn)行專門列支，從財(cái)政撥付制度上保障各級政府購買資金來源。另一方面，完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本財(cái)政體制。財(cái)政是政府行政的重要抓手，改變當(dāng)前分稅制帶來的所謂中央與地方“財(cái)力層層上交，事權(quán)逐漸下放”的倒置現(xiàn)象，完善事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。從完善財(cái)政預(yù)決算出發(fā)，提升體育公共服務(wù)的受重視程度，切實(shí)為體育公共服務(wù)的財(cái)政投入資金監(jiān)管提供制度保障，為進(jìn)一步推動政府購買體育公共服務(wù)掃清制度障礙。

3.1.3 規(guī)捋多元協(xié)同供給秩序 盡管政府通過購買將體育公共服務(wù)具體事權(quán)交由第三方完成，但政府仍然是向社會供給體育公共服務(wù)的第一責(zé)任人，應(yīng)利用自身行政權(quán)威和資源調(diào)配優(yōu)勢，厘清多元協(xié)同供給體系，引導(dǎo)并構(gòu)建政府、市場、社會組織等多主體共同參與的體育公共服務(wù)協(xié)同供給平臺，以此克服政府機(jī)構(gòu)臃腫、程序繁復(fù)的弊端和市場盲目追求利潤等缺點(diǎn)，在政府體育公共服務(wù)供給職能和增進(jìn)體育福利的基本要求與市場競爭、成本降低、效益提升之間找到理想平衡。實(shí)踐中主要分為4個步驟：（1）政府確認(rèn)參與體育公共服務(wù)購買的各個利益相關(guān)主體及其實(shí)際供給能力；（2）在政府實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)供給職能的前提下，厘清各個參與主體的職能定位和目標(biāo)；（3）建立政府購買體育公共服務(wù)的運(yùn)作框架與規(guī)制；（4）促進(jìn)各個參與主體的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共贏[19]。

3.2 創(chuàng)新“精明買家”發(fā)展模式

3.2.1 明確體育服務(wù)業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)先發(fā)展地位 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推動的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尤其是在國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）之后，體育產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)的代表處在了時代發(fā)展的“風(fēng)口”，各路資本“跑馬圈地”，一度備受冷落的體育產(chǎn)業(yè)成為市場焦點(diǎn)，引起了資本的高度關(guān)注和熱烈追捧。但目前，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)和主線仍然集中在以職業(yè)體育賽事為代表的體育競賽表演行業(yè)，市場對體育公共服務(wù)領(lǐng)域關(guān)注度不高。雖然，體育公共服務(wù)因其公共產(chǎn)品屬性在一定程度上決定了對資本的吸引力不夠，但政府應(yīng)借助體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的“東風(fēng)”，明確體育服務(wù)行業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)先發(fā)展地位，制定更為優(yōu)惠的政策促進(jìn)發(fā)展，出臺類似扶持基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，著力打造推動體育公共服務(wù)政府購買的外部環(huán)境。從源頭入手，降低體育公共服務(wù)從業(yè)企業(yè)的初創(chuàng)成本和運(yùn)營壓力，緩解體育公共服務(wù)從業(yè)企業(yè)的資金壓力，解決產(chǎn)業(yè)資本投入體育公共服務(wù)領(lǐng)域難以獲利的窘境，從而撬動更多社會資本投身體育公共服務(wù)領(lǐng)域。

3.2.2 引導(dǎo)“財(cái)政推動+金融協(xié)同”漸進(jìn)式發(fā)展 體育服務(wù)市場極大豐富是政府購買的重要條件，而充分的資本參與是體育服務(wù)市場豐富的前提。依托財(cái)政扶持體系和市場融資體系，推動“財(cái)政推動+金融協(xié)同”的漸進(jìn)式發(fā)展，從源頭上解決體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足，逐步服務(wù)并繁榮體育服務(wù)市場，為解決政府購買體育服務(wù)提供豐富多樣的選擇標(biāo)的。一方面，對于體育服務(wù)市場不發(fā)達(dá)地區(qū)，重視財(cái)政扶持體系的基礎(chǔ)支撐作用。在基本體育公共服務(wù)領(lǐng)域，加大購買力度、提高購買規(guī)模，同時合理利用體彩公益金和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，確立體育公共服務(wù)項(xiàng)目在兩者中優(yōu)先立項(xiàng)地位，快速提高基本體育公共服務(wù)水平。另一方面，對于體育服務(wù)市場發(fā)展較為成熟和發(fā)達(dá)地區(qū)，合理利用市場融資體系對高質(zhì)量發(fā)展的提升作用，緩解在創(chuàng)業(yè)起步階段、快速成長階段以及項(xiàng)目實(shí)施階段融資難問題。充分運(yùn)用多種融資手段于體育服務(wù)領(lǐng)域，著力推動有創(chuàng)意、有技術(shù)、有發(fā)展前景的體育相關(guān)項(xiàng)目，如共享單車，能夠更為便捷地獲取資金并進(jìn)入高速成長。此外，利用創(chuàng)業(yè)板對上市公司要求相對寬松、門檻低，鼓勵具有發(fā)展?jié)摿镜奶攸c(diǎn)，為體育服務(wù)企業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)造上市條件、簡化程序。

3.2.3 促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+精明買家”融合 （1）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，為體育公共服務(wù)政府購買提速。當(dāng)前，體育公共服務(wù)購買仍處于起步階段，而借助“互聯(lián)網(wǎng)+”與體育公共服務(wù)購買的“智慧對接”，讓互聯(lián)網(wǎng)成為智能中介，將各類具體的體育公共服務(wù)相關(guān)行業(yè)串聯(lián)為一個完整的體系。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”建立體育公共服務(wù)智慧購買模式，可以為體育公共服務(wù)政府購買拓寬內(nèi)容，并且使政府依托公眾體育公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，進(jìn)一步分析和整合數(shù)據(jù)，提升各類體育設(shè)施的利用效率，使購買更為符合公眾實(shí)際需求，如上海體育公共服務(wù)平臺、廣州“群體通”公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺和長春市全民健身大數(shù)據(jù)中心均是該模式的創(chuàng)新發(fā)展模式。（2）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，為體育服務(wù)行業(yè)融合發(fā)展提供技術(shù)支持。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的整合下，體育公共服務(wù)與其他行業(yè)深度融合發(fā)展打通壁壘，讓體育服務(wù)行業(yè)“借船出?！背蔀榭赡?，如在養(yǎng)老市場即將全面開放的背景下，老年體育服務(wù)行業(yè)大有可為。（3）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，為體育公共服務(wù)購買提供便利。借助互聯(lián)網(wǎng)可以推動購買體育公共服務(wù)自身的進(jìn)一步改革，通過樹立“放管服”理念，對政府購買的各項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行整合，對購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、流程盡可能的統(tǒng)一、透明，提升購買體育公共服務(wù)效率。

3.3 培育“精明買家”社會組織承接能力

3.3.1 推動由“外部輸入”轉(zhuǎn)向“內(nèi)部自生性”發(fā)展 引導(dǎo)并激勵體育社會組織發(fā)展轉(zhuǎn)型，是體育社會組織更好適應(yīng)政府購買服務(wù)的必由之路。一方面，打破原有發(fā)展理念。當(dāng)前政府對體育社會組織的管理模式仍然為“管控制”，在發(fā)展無形中形成了“要我發(fā)展”的固有理念，實(shí)踐中要打破這一發(fā)展定式，在進(jìn)一步鼓勵和激發(fā)社會組織投入體育公共服務(wù)領(lǐng)域的同時，逐步取消多個條條框框限制，改變政府“推一步”，體育社會組織“走一步”的被動發(fā)展?fàn)顟B(tài)。另一方面，推動“內(nèi)部自生性”發(fā)展模式。誠然完全依賴于政府“外部輸入”的管控發(fā)展理論在體育社會組織發(fā)展初期較為有效的扶持和規(guī)范其發(fā)展，但隨著體育社會組織職能進(jìn)一步完善和公眾體育需求不斷發(fā)展的背景下，該理念已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)公眾對體育社會組織的現(xiàn)實(shí)需求。所以，轉(zhuǎn)變“要我發(fā)展”的被動發(fā)展?fàn)顟B(tài)為“我要發(fā)展”和“我能發(fā)展”的內(nèi)生性發(fā)展為主導(dǎo)的發(fā)展模式，充分激發(fā)體育社會組織自身發(fā)展?jié)摿突盍ΓM(jìn)而引導(dǎo)其由外部約束管理轉(zhuǎn)向內(nèi)生治理轉(zhuǎn)變，從根本上調(diào)動體育社會組織的主觀能動性，以此適應(yīng)并提升當(dāng)前體育公共服務(wù)政府購買的承接要求。

3.3.2 加快由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變 建立以購買體育公共服務(wù)項(xiàng)目為主的體育類社會組織資助模式。資金來源是體育社會組織賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，從資金來源這一物質(zhì)基礎(chǔ)出發(fā)，建立與政府購買體育公共服務(wù)向匹配的政府支持模式，對于推進(jìn)政府購買體育公共服務(wù)具有重要基礎(chǔ)性作用。按照國外成熟社會組織發(fā)展統(tǒng)計(jì)，其總收入的40%是來自于政府購買，而在體育公共服務(wù)等社會福利領(lǐng)域的社會組織中，政府購買比例進(jìn)一步增加并占據(jù)主導(dǎo)地位[20]。所以，要將推動政府購買體育公共服務(wù)與發(fā)展體育社會組織有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持以項(xiàng)目“孵化”組織，從資金來源上，改變當(dāng)前政府對體育社會組織支持資金仍然是按照人員、規(guī)模的定期補(bǔ)助撥付模式，改變“做多做少一個樣”的消極狀態(tài)，推進(jìn)按照政府購買項(xiàng)目形式支持體育社會發(fā)展模式，進(jìn)一步加大對體育社會組織的政策和資金扶持力度，通過項(xiàng)目資助形式扶持發(fā)展、提升能力，實(shí)現(xiàn)對政府體育公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)移。

3.3.3 激活并推進(jìn)社會組織管理體制改革 一方面，切實(shí)降低體育社會組織準(zhǔn)入門檻，激發(fā)基層組織服務(wù)活力。逐步推行“注冊制”，由原來的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，直接由體育局登記注冊。在給予政策、資金、稅收等方面支持的同時，保障其獨(dú)立性和民間性特征。實(shí)踐中，可以學(xué)習(xí)英國政府對體育社會組織所采用的管理及激勵措施，即只要具有合法體育社會組織身份，即不需政府審批而自動具有減稅等一系列優(yōu)惠政策模式。另一方面，對社會組織的各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展進(jìn)行必要的指導(dǎo)，注重加強(qiáng)體育社會工作人才的培訓(xùn)，提升人員自身服務(wù)能力。同時，規(guī)范發(fā)展并加強(qiáng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)社會組織出現(xiàn)發(fā)展異化現(xiàn)象，以及帶來的官民二重屬性、營利性意愿強(qiáng)烈、公共職能喪失等錯誤發(fā)展方向。

3.4 夯實(shí)“精明買家”市場基礎(chǔ)

3.4.1 以合同管理為核心 公共服務(wù)購買合同的質(zhì)量直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的前提[21]。（1）樹立正確的合同與契約管理觀。從改變政府購買體育公共服務(wù)的不對等地位以及信息不對稱入手，轉(zhuǎn)變管理理念，改變體育公共服務(wù)供給由行政命令轉(zhuǎn)為以合同與契約為管理核心。（2）精心設(shè)計(jì)購買合同。從政府購買體育公共服務(wù)的核心——購買合同入手，堅(jiān)持以項(xiàng)目與任務(wù)為導(dǎo)向，在合同各個部分的全方位體現(xiàn)出便于監(jiān)管的理念，對購買范圍、對象、流程、數(shù)量、價格、質(zhì)量均提出明確要求及標(biāo)準(zhǔn)。（3）加強(qiáng)合同監(jiān)管。重視并加強(qiáng)政府在合同設(shè)置階段的體育需求評估能力、合同規(guī)劃階段的合同制定能力、合同執(zhí)行階段的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理能力、合同評估階段的績效評價能力等，從合同管理的4個基本環(huán)節(jié)著手，切實(shí)利用好合同這一重要抓手。

3.4.2 靈活運(yùn)用各類監(jiān)管手段 構(gòu)建科學(xué)靈活的監(jiān)管體系對于提升體育公共服務(wù)購買質(zhì)量，確保按照合同履行職責(zé)具有重要意義。（1）根據(jù)體育公共服務(wù)具體種類，采用相適應(yīng)的監(jiān)管手段。對于體育公共服務(wù)而言，一般可以采用激勵機(jī)制（基于結(jié)果而非過程）、信息機(jī)制（強(qiáng)調(diào)全過程透明化）、控制機(jī)制（重視規(guī)范承包商行為）3種具體形式[22]。實(shí)踐中，應(yīng)充分考慮具體服務(wù)項(xiàng)目種類和承包商能力，采用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管手段，如對于較為簡單的實(shí)物類，則多采用基于結(jié)果而非過程的激勵機(jī)制，而對時間較長，項(xiàng)目復(fù)雜的非實(shí)物類，則應(yīng)多采用信息和控制機(jī)制相結(jié)合的管理手段。（2）重視第三方監(jiān)管。要高度重視并合理利用社會第三方監(jiān)管在體育公共服務(wù)購買中的作用，突出第三方監(jiān)管的專業(yè)性、公正性特點(diǎn)。以第三方監(jiān)管為依托，通過無利益沖突的第三方的客觀評價，構(gòu)建政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)管體系，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量，降低監(jiān)管成本。（3）突出新媒體作用?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)不斷進(jìn)步，新媒體工具的推陳出新也為體育公共服務(wù)監(jiān)管開辟了新路徑。實(shí)踐中，應(yīng)突出新媒體作用，通過多種自媒體、微信、微博等手段，充分鼓勵動員各類社會團(tuán)體、公眾個人加入體育公共服務(wù)監(jiān)管隊(duì)伍，讓體育公共服務(wù)監(jiān)管無時不在、無處不在。

3.5 完善“精明買家”制度保障

3.5.1 建立問責(zé)機(jī)制 無論提供公共服務(wù)的方式如何改變，政府仍然是其所授職能的績效責(zé)任人。（1）明確責(zé)任意識。從表面上看，政府購買直觀上是政府退出了體育公共服務(wù)的具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從而能減少政府事權(quán)責(zé)任，但從深層次分析，只要體育公共服務(wù)供給不力，公眾仍然會將“板子”打在政府身上。（2）建立并著力推進(jìn)問責(zé)機(jī)制。積極推進(jìn)政府購買體育公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制，督促各級體育主管辦法，制定有關(guān)體育公共服務(wù)購買管理辦法并且責(zé)任到人，改變“有監(jiān)管意識，無機(jī)制和人員落實(shí)”的局面。對購買體育公共服務(wù)中可能出現(xiàn)的疏忽、瀆職，甚至腐敗等問題進(jìn)行明確責(zé)任。將對體育公共服務(wù)考核結(jié)果，與整體體育事業(yè)考核掛鉤，進(jìn)而作為整體政府考核的一部分。（3）轉(zhuǎn)變觀念。從“精明買家”的角度審視體育公共服務(wù)購買行為，從根本上改變“只要通過購買形式把包袱卸下來、包出去就完事”的錯誤觀點(diǎn)，從觀念和指導(dǎo)思想上避免因?yàn)槿狈M(jìn)一步跟蹤管理，導(dǎo)致購買體育公共服務(wù)效果難以達(dá)到，項(xiàng)目被粗暴回收，重回壟斷直接供給的惡性循環(huán)。

3.5.2 搭建協(xié)同治理管理框架 理順當(dāng)前較為混亂的體育公共服務(wù)購買的多頭管理體制，厘清各級政府及其體育公共服務(wù)管理部門在購買中的事權(quán)責(zé)任，建立并完善以分級責(zé)任制為基礎(chǔ)的管理體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體育公共服務(wù)和推行分級管理的條塊結(jié)合管理體制。中央政府的體育公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如體育總局應(yīng)立足宏觀，重點(diǎn)加強(qiáng)發(fā)展在全國層面上體育公共服務(wù)購買的戰(zhàn)略推進(jìn)、規(guī)劃安排和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，尤其是利用自身職能優(yōu)勢，發(fā)揮在購買體育公共服務(wù)法律法規(guī)制定中的作用，著力推進(jìn)市場監(jiān)管體系構(gòu)建，促進(jìn)并監(jiān)督各級地方政府相關(guān)的體育公共服務(wù)購買活動。地方政府主要結(jié)合自身財(cái)政能力和體育公共服務(wù)現(xiàn)狀，制定并推行轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)購買相關(guān)事宜，在條件允許的情況下，制定購買政策，盡可能編制和推行類似醫(yī)藥行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化采購目錄，并對社會公開，按照本級政府體育公共服務(wù)事權(quán)責(zé)任安排好相應(yīng)的有關(guān)資金使用。

4 結(jié)語

在“十三五”“全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo)下，體育公共服務(wù)作為全面小康的重要內(nèi)容，引起越來越多的關(guān)注。此外，公眾體育鍛煉意識進(jìn)一步覺醒，這些均對政府供給體育公共服務(wù)水平提出了更高要求。在“全能型”政府難以滿足社會需求復(fù)雜化、多樣化的大背景下，通過政府購買、借助社會力量、提高供給效率、降低供給成本，是提升體育公共服務(wù)水平的必然選擇。本文首先從經(jīng)濟(jì)、管理、政三3個視角探討了政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯；其次，從需求方政府、供給側(cè)市場、購買機(jī)制3個層面分析了當(dāng)前政府購買體育公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境；最后，從構(gòu)建協(xié)同供給平臺、創(chuàng)新購買發(fā)展模式、培育社會組織承接能力、提升監(jiān)管能力、夯實(shí)制度保障5個方面，為政府成為“精明買家”提出路徑建議。本文從“精明買家”視角為提升政府體育公共服務(wù)購買能力與水平提出政策建議，以期對當(dāng)前政府體育公共服務(wù)供給改革與完善提供借鑒。由于調(diào)研條件和數(shù)據(jù)收集等方面存在諸多限制，希望在后面的研究中，能夠結(jié)合財(cái)政投入、體育公共服務(wù)預(yù)決算、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)具體數(shù)據(jù)進(jìn)一步完善。