“三權(quán)分置”下推進(jìn)農(nóng)村承包地法律制度改革的思考

摘 要：我國(guó)承包地法律制度在改革開放之初建立。但隨著城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口逐漸涌入城市，農(nóng)村里的承包地被大量荒廢著。國(guó)家對(duì)此探索分離農(nóng)地的承包主體和經(jīng)營(yíng)主體，在承包地上新設(shè)一種經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，提出“三權(quán)分置”的改革?！叭龣?quán)分置”即將農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離?！叭龣?quán)分置改革”有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

然而，我國(guó)現(xiàn)有承包地制度在立法和實(shí)踐上存在一些問題和不足。主要是：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式規(guī)定得不明確；關(guān)于承包地的法律規(guī)范不完整；農(nóng)村集體成員資格權(quán)的取得混亂；承包地的確權(quán)登記不一致。本文認(rèn)為，在“三權(quán)分置”下推進(jìn)改革要將承包期限延長(zhǎng)的政策落到實(shí)處，要探討經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種獨(dú)立物權(quán)的法理邏輯，要多樣化地去實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的內(nèi)容，更要善于借鑒和吸收國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；承包地；制度改革

一、我國(guó)承包地制度的由來

我國(guó)農(nóng)村承包地制度來源于上個(gè)世紀(jì)80年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（俗稱“包產(chǎn)到戶”）。我國(guó)1993年《憲法》修訂案中規(guī)定：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群主集體所有制經(jīng)濟(jì)”。2002年制定的《土地承包法》更是將土地承包制度以一門單獨(dú)法律的形式固定下來。在我國(guó)目前的法律規(guī)范中，無論是《農(nóng)村土地承包法》，還是《物權(quán)法》《草原法》《漁業(yè)法》《森林法》等法律，都是把農(nóng)地承包權(quán)規(guī)定為農(nóng)民的基本權(quán)利，這種權(quán)利雖然派生于集體所有權(quán)，但這是一種相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)。

二、“三權(quán)分置”改革的概述

如果說改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是將農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)相分離的“兩權(quán)分置”，那么在改革開放新時(shí)期將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，那就是“三權(quán)分置”了。筆者認(rèn)為，這是我國(guó)新時(shí)代農(nóng)地改革的一個(gè)偉大創(chuàng)舉?！叭龣?quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，其中的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。以前農(nóng)村的農(nóng)用地一般是所有權(quán)與承包權(quán)分離，而現(xiàn)在又新增了經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予了經(jīng)營(yíng)權(quán)以法律地位，目的就是要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。而放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的就是提供土地利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。“三權(quán)分置”最早從黨的十八屆三中全會(huì)開始部署，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》上提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。其后，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》等意見相繼提出：“穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”等。目前，農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。

三、現(xiàn)有承包地制度存在的問題

任何改革都是要針對(duì)問題著手，承包地法律制度的改革也是如此。本文認(rèn)為，目前我國(guó)的承包地法律制度存在立法與實(shí)踐兩個(gè)方面的問題。

（一）立法問題

我國(guó)關(guān)于承包地制度的法律規(guī)范主要有：《憲法》《物權(quán)法》《土地承包法》等，以及國(guó)務(wù)院及其部門、全國(guó)各地的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。目前，我國(guó)關(guān)于承包地的法律規(guī)范還不是非常完善，部分法律規(guī)范還存在一些問題。主要問題如下：

第一，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式規(guī)定得不明確。筆者查閱我國(guó)所有關(guān)于承包地的法律規(guī)范，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律規(guī)范沒有對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式作出過規(guī)定，但是我國(guó)法律允許了以家庭為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)模式，這就使得在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過程中，經(jīng)常出現(xiàn)互換、轉(zhuǎn)包等混亂的形式，極容易造成土地糾紛，也極容易被不法者利用法律上的漏洞來侵犯他人的合法權(quán)益，這會(huì)大大影響到農(nóng)村的發(fā)展。

第二，關(guān)于承包地的法律規(guī)范不完整。目前，我國(guó)關(guān)于承包地的法律規(guī)范主要有：《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》。但是，這些法律規(guī)范針對(duì)承包地“三權(quán)分置”的內(nèi)容非常少，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果要進(jìn)行抵押是很缺乏法律的依據(jù)的?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，家庭承包的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只可流轉(zhuǎn)，沒有抵押的權(quán)能?！段餀?quán)法》規(guī)定，以公開協(xié)商、拍賣、招標(biāo)等方式取得的土地承包權(quán)可以抵押，而耕地這種集體所有的土地使用權(quán)仍不得抵押?！稉?dān)保法》也規(guī)定，如果土地使用權(quán)由集體所有，是不得抵押。雖然國(guó)家“三權(quán)分置”改革準(zhǔn)備賦予農(nóng)民對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保的權(quán)能，但還處于早期的探索環(huán)節(jié)，很多法律規(guī)范沒有修改到位，所以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押在法律還幾乎是空白，在實(shí)踐中會(huì)陷入“無法可依”的尷尬境地。

（二）實(shí)踐問題

在承包地實(shí)行“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐過程中，我們會(huì)產(chǎn)生一些問題和不足。

第一，農(nóng)村集體成員資格權(quán)的取得混亂。在實(shí)行“三權(quán)分置”改革過程中，我們需要對(duì)承包地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確權(quán)登記。而承包地的承包權(quán)必須是由本村集體的成員才能享有，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)給村集體組織以外的成員。在這個(gè)過程中，我們需要對(duì)當(dāng)事人是否具有村集體成員資格進(jìn)行確認(rèn)。現(xiàn)實(shí)中，由于有的農(nóng)戶遷入遷出次數(shù)頻繁、有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口卻仍然享受著村集體的福利，是否具備村集體成員資格可能會(huì)很模糊。所以這方面的模糊，會(huì)給后續(xù)工作帶來混亂。

第二，承包地的確權(quán)登記不一致。在進(jìn)行“三權(quán)分置”改革的過程中，我們要推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。那么，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)候，我們就有必要確定土地的面積和承包權(quán)的歸屬權(quán)。由于，現(xiàn)在第二輪承包地的面積，基本上按照第一輪承包期限到期時(shí)的人口數(shù)目為依據(jù)進(jìn)行分配的，到現(xiàn)在已過20年的時(shí)間了，人口數(shù)目變化很大，那么土地的調(diào)整就十分復(fù)雜。有的地方按照現(xiàn)有人口數(shù)進(jìn)行了重新調(diào)整，但有的地方認(rèn)為“承包地在30年期限內(nèi)不變”而未對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整。所以在重新確權(quán)登記的過程中，全國(guó)各地往往處理不一致，完全沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

四、承包地法律制度改革的建議

（一）將土地承包期延長(zhǎng)落到實(shí)處

中共十九大之后，我國(guó)再次延長(zhǎng)了土地承包期30年。我國(guó)土地承包期限共經(jīng)歷過3個(gè)階段，延長(zhǎng)過2次。第一輪土地承包期限為15年（從1983年至1997年），第一輪土地承包期到期后，延長(zhǎng)了30年，所以第二輪土地承包期是30年（從1997年至2027年）。在中共十九大之后，國(guó)家又將第二輪土地承包期再延長(zhǎng)30年（從2027年至2057年）。筆者對(duì)這種延期的做法表示贊揚(yáng)。因?yàn)橥恋爻邪谙扪娱L(zhǎng)，有利于提前穩(wěn)定農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，給廣大農(nóng)民吃了一顆定心丸。

孫憲忠教授認(rèn)為：“長(zhǎng)久不變?cè)诜ɡ砩鲜切械猛ǖ摹薄ｋm然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是從集體所有權(quán)中派生出來的，但土地并不一定就因此遲早必須要回到集體手中。我贊同孫憲忠教授的這種觀點(diǎn)。我和孫憲忠教授都認(rèn)為，農(nóng)民集體土地所有權(quán)最初是從農(nóng)民入社這一歷史事件中得來的，所以實(shí)際上并不是農(nóng)戶的地權(quán)來源于集體，恰恰相反，是集體的地權(quán)來源于農(nóng)戶。正是因?yàn)槿绱耍巴恋爻邪鼨?quán)長(zhǎng)久不變、期滿后自動(dòng)續(xù)期”這在法理上是講得通的。有的地方官員主張對(duì)“土地承包期”進(jìn)行不斷地調(diào)整，遲早要將承包所有權(quán)收歸集體，這種主張會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。本文認(rèn)為，我們對(duì)此應(yīng)有清楚的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決糾正錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，嚴(yán)格將土地承包期延長(zhǎng)的政策落實(shí)到位。

（二）在法理上探討承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的合理性

2008年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》指出，要認(rèn)真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)說明，中央將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種單獨(dú)的基本權(quán)利。但這僅僅是將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”視為一種單獨(dú)的基本權(quán)利，并沒有更細(xì)致地將“土地承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”都分開視為一種單獨(dú)的基本權(quán)利。因此，本文認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，就必須要在法理上探討承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的合理性。

本文認(rèn)為，應(yīng)在法理上將經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)視為一種物權(quán)。如果將其視為債權(quán)，可能會(huì)影響到抵押和流轉(zhuǎn)。將“土地承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開，原有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”將喪失，這也符合“一物一權(quán)”的物權(quán)原則。將“土地承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開，并將“經(jīng)營(yíng)權(quán)”視為一種單獨(dú)的物權(quán)，這有利于推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，保障土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，推動(dòng)土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

（三）探討實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的多種形式

本文認(rèn)為，“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為，“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式不僅僅只有一種，可以是多樣化的?！叭龣?quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式有以下幾種：

第一，租賃承包型，是最主要的實(shí)現(xiàn)形式。它是指由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者直接與農(nóng)戶簽訂土地租賃協(xié)議，進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這種直接協(xié)商簽訂租賃協(xié)議的形式，需要由經(jīng)營(yíng)者去直接面對(duì)所有的農(nóng)戶，談判成本較高，具有較強(qiáng)的自發(fā)性和不確定性?；蛘哌€可以由農(nóng)戶將承包土地委托給村集體組織，由村集體組織統(tǒng)一對(duì)外簽訂租賃協(xié)議。這種形式則談判成本稍低，比前者有更大的保障性。

第二，股份合作型。它是指以土地承包權(quán)來折價(jià)入股農(nóng)村或農(nóng)民的專業(yè)合作社，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中流轉(zhuǎn)、保底分紅的經(jīng)營(yíng)方式。

第三，土地量化型。它是指把每一戶村民的承包土地直接量化為村集體組織的股權(quán)，直接把土地資源進(jìn)行股份化。這種形式不但可以通過“不確地但確權(quán)”的方式化解廣大農(nóng)村土地確權(quán)登記中的困難，也可以突破土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中所經(jīng)常面臨土地承包期限了2028年的困境（不過現(xiàn)在土地承包期已經(jīng)自動(dòng)延長(zhǎng)30年了）。

（四）吸取日本的教訓(xùn)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”

在任何一項(xiàng)法律制度的設(shè)計(jì)上，我們都要善于吸收國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)或吸取國(guó)外的失敗教訓(xùn)。在日本，農(nóng)村土地采用私有制。日本政府曾經(jīng)為了鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，日本政府也采用所有權(quán)與使用權(quán)相分離的流轉(zhuǎn)制度，并且在資金政策方面對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)者予以獎(jiǎng)勵(lì)。盡管如此，日本的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然出了問題。由于農(nóng)戶擁有一小塊土地的所有權(quán)，所以在這樣小規(guī)模、分散化的土地上難以實(shí)現(xiàn)集中連片的流轉(zhuǎn)。所以，土地經(jīng)營(yíng)者很難尋找到集中連片的大塊土地。所以，日本很多農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然無法采用大機(jī)器來進(jìn)行。本文將這種情形稱之為“土地流轉(zhuǎn)上的日本陷阱”。

筆者認(rèn)為，我們的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革也要避免出現(xiàn)“日本陷阱”。部分學(xué)者認(rèn)為，為促進(jìn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)該把農(nóng)戶承包權(quán)做大做實(shí)。筆者對(duì)此種觀點(diǎn)，不予贊同。本文認(rèn)為，承包權(quán)可以適當(dāng)強(qiáng)化，但過度強(qiáng)化承包權(quán)，反而會(huì)將農(nóng)村集體所有權(quán)架空，導(dǎo)致土地的流轉(zhuǎn)都是小塊化、分散化，最終會(huì)僵化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。我認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以采用這種方式：發(fā)揮集體的資源配置功能，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片流轉(zhuǎn)。村集體組織可以將農(nóng)民是否愿意流轉(zhuǎn)的意愿統(tǒng)統(tǒng)匯總起來，村集體組織統(tǒng)一將愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶家的土地集中連片地流轉(zhuǎn)出去，并給予那些土地經(jīng)營(yíng)者以集中連片的土地。農(nóng)村集體組織可以每隔5年或10年時(shí)間重新調(diào)整一次，重新匯總農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。

五、后記

“三權(quán)分置”是我國(guó)承包地物權(quán)體系的一次重新調(diào)整。本文認(rèn)為，要落實(shí)好承包地期限延長(zhǎng)的政策，在法理上重新構(gòu)建起“三權(quán)分置”下的承包地物權(quán)體系，探討經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種獨(dú)立的物權(quán)在法理上的邏輯。我們也要在立法上去明確更多的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，令實(shí)踐“有法可依”，為改革提供些許指導(dǎo)。當(dāng)然，我們也要盡量避免過分強(qiáng)調(diào)承包權(quán)而忽視農(nóng)村集體所有權(quán)這個(gè)物權(quán)體系中最根本的所在。充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有制的優(yōu)勢(shì)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，一定能夠最大限度激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：黃民（1992～ ），男，漢族，浙江杭州人，法律碩士研二在讀，研究方向：民商法、物權(quán)法、土地法。