創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制

孟可心

為了滿足群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求、貫徹落實好全國生態(tài)環(huán)境保護大會的精神，近日，國家發(fā)改委出臺了《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，提出了兩個時間節(jié)點的目標：一是到2020年基本形成有利于綠色發(fā)展的價格機制和價格政策體系；二是到2025年建立起比較完善的綠色發(fā)展價格機制。為了方便大家了解《意見》的有關情況，7月2日，國家發(fā)改委就創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制舉行新聞發(fā)布會，政研室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋主持發(fā)布會，價格司司長岳修虎，副司長牛育斌、周伴學出席發(fā)布會介紹有關情況并就污水處理、差別化收費機制、固體廢物處理收費政策等社會關注的焦點回答記者提問。

岳修虎介紹了《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》出臺的總體情況。第一，《意見》的出臺是國家發(fā)改委貫徹落實黨中央、國務院關于加強生態(tài)文明建設、全面推動綠色發(fā)展決策部署的一項重要措施。第二，《意見》提出的政策措施既是對現(xiàn)有綠色價格政策的補充完善，更是對相關領域價格機制的改革創(chuàng)新。一方面，根據(jù)形勢的變化和發(fā)展的需要，對在實踐中證明有效的措施進行了補充和完善；另一方面，針對加強生態(tài)環(huán)境保護、推動綠色發(fā)展的新形勢新要求，在總結各地探索創(chuàng)新的基礎上，又提出了一些新的政策措施?！兑庖姟诽岢龅拇胧┲?，一半以上都屬于政策創(chuàng)新。比如，建立企業(yè)污水排放差別化收費機制、完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵機制，以及推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展的電價支持政策等。第三，《意見》明確了深化資源環(huán)境價格改革的方向、原則和主要措施?！兑庖姟访鞔_提出，要加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機制，完善有利于促進綠色發(fā)展的價格政策，將生態(tài)環(huán)境成本納入經濟運行成本，撬動更多社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領域，促進資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和污染防治，推動形成綠色發(fā)展空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。這是推動資源環(huán)境價格機制改革的基本取向，其中，將生態(tài)環(huán)境成本納入經濟運行成本是其核心要義。

同時，《意見》明確了創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制應堅持的基本原則。一是堅持問題導向?！兑庖姟泛芏啻胧┒际轻槍Τ鞘泻诔羲w治理、農業(yè)農村污染治理、大氣污染治理等生態(tài)環(huán)境領域突出問題，聚焦助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。二是堅持污染者付費。就是要通過完善資源環(huán)境價格機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內部化，讓污染者、使用者付出應付的成本，讓保護者、節(jié)約者得到合理的收益。三是堅持激勵約束并重。通過價格機制調節(jié)利益分配，符合綠色發(fā)展要求的就有激勵、違背綠色發(fā)展要求的就受約束，進一步激發(fā)全社會節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的內生動力。四是堅持因地分類施策。在堅持國家提出的方向和原則的前提下，鼓勵和支持地方結合本地實際制定相關政策。促進綠色發(fā)展的價格政策涉及面很廣，《意見》主要從完善污水處理收費政策、健全固體廢物處理收費機制、建立有利于節(jié)約用水的價格機制、健全促進節(jié)能環(huán)保的電價機制等4個方面提出了16條措施。

岳修虎表示，下一步國家發(fā)改委將深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，按照全國生態(tài)環(huán)境保護大會部署，以落實《意見》為重要抓手，督促各地加快完善有利于綠色發(fā)展的價格政策方面，努力為促進綠色發(fā)展、推進生態(tài)文明建設作出新的貢獻。

建立企業(yè)污水排放差別化收費機制

牛育斌表示，對工業(yè)企業(yè)排放的污水實行差別化政策，是在總結各地經驗的基礎上形成并進一步完善的。主要針對工業(yè)企業(yè)的污水排放精準施策，實行高污染、高收費，低污染、低收費，促進企業(yè)污水排放的預處理，從源頭上減少污染物排放。具體來說，鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中的主要污染物的種類，比如污染物排放可能有COD（化學需氧量）、總磷、氨氮等指標，根據(jù)污染物的種類和濃度，或環(huán)保信用評級，分類分檔制定不同的收費標準?！兑庖姟芬蟾鞯乜梢砸虻刂埔私Y合當?shù)貙嶋H情況，對不同污染源，設定不同的標準，實行不同的分類政策。有條件的地區(qū)也可以探索多個污染物因子共同施策的加價標準。

對企業(yè)污水排放實行差別化政策，有些地方已經做了有益探索，有利于促進企業(yè)污水預處理和污染物減排，有利于改善污水處理水質，關鍵還能促進中水的利用。浙江嘉興在2003年開始在這方面做了有益的探索和嘗試，嘉興為破解經濟社會發(fā)展導致水環(huán)境遭到破壞的困境，2003年下半年開始，先對COD進行了差別化收費政策。2012年10月份開始又選擇了PH值、懸浮物、總磷、氨氮四個污染物的因子進行了差別化政策。政策實施以來，取得了比較好的成效。

一是工業(yè)企業(yè)向管網排放的污水濃度明顯下降。實行COD分檔收費之后，工業(yè)企業(yè)排放污水的COD含量由最高時每升水900毫克降到2008年的400毫克，并穩(wěn)定在這一水平。實行總磷分檔的加價政策之后，2015年污水處理廠的進水總磷濃度比2014年下降將近20%，而且呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢。

二是促進企業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展。這項政策實施以后，倒逼企業(yè)加大環(huán)保的投入力度，實現(xiàn)達標排放，推動落后產能的淘汰和企業(yè)轉型升級。嘉興原來有一家比較有名的農藥廠，農業(yè)企業(yè)當年肯定是不達標排放的。實施了這項政策之后，倒逼企業(yè)進行整改，目前全面實現(xiàn)了清潔生產、達標排放。

三是污水處理的水質改善明顯。這項政策實施以后，嘉興污水處理后的水質完全達到國家標準，對當?shù)厮h(huán)境改善和水污染的治理起到明顯作用。污水處理后的水質改善，有力的促進了中水的利用，水質達標了，可以提高中水的利用率，而且提高了整個水資源的利用效率。

四是污水處理企業(yè)正常運營得到保障。從2012年10月份這項政策實施以來，嘉興累計收費5200多萬元，有效的補償了污水處理工程建設和污水處理企業(yè)的正常運營成本，保證了這項事業(yè)有資金的保障。

建立健全固體廢物處理收費機制

周伴學表示，近年來國家發(fā)改委及相關部門制定了以城市垃圾處理、危險廢物處理為重點的固體廢物處理收費政策，各地積極推行，取得了較好的工作成效。在總結現(xiàn)有工作經驗基礎上，針對固體廢物處理的新形勢和新任務，《意見》進一步明確全國建立健全覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制，加快建立激勵約束收費機制，促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理，完善危險廢物處置收費政策。主要有兩個創(chuàng)新點：

一是為落實黨中央、國務院關于推行垃圾分類制度的決策部署，《意見》提出了完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵收費機制。積極推進城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費方式改革，對配套設施完備、已經具備條件的用戶，推行垃圾計量收費，并實行分類垃圾與混合垃圾差別化收費等政策。具體來說，就是對分類投放垃圾的，可以適當實行低一些的收費標準，對不分類投放垃圾的，實行高一些的收費標準。這樣的收費制度設計，對推進垃圾分類，促進資源節(jié)約、環(huán)境保護、改善人民群眾生活環(huán)境具有積極的意義。同時鼓勵地方引入競爭機制，通過招投標方式，擇優(yōu)選擇有資質的企業(yè)承擔垃圾收集、運輸和處理工作，鼓勵探索市場化運營方式，降低垃圾處理成本，提高服務質量。

二是完善危險廢物處置收費政策。危險廢物是指具有腐蝕性、毒性、易燃性或者感染性等危險特征的廢物，通常包括醫(yī)療危險廢物、工業(yè)危險廢物和社會源危險廢物等。危險廢物處置事關重大，處置不當可能對環(huán)境或者人體健康造成有害影響。因此，《意見》明確提出，按照補償危險廢物收集、運輸、貯存和處置各環(huán)節(jié)成本并合理盈利的原則，制定和調整危險廢物處置收費標準，提高危險廢物處置能力。其中，對醫(yī)療廢物可以按照定額收費和定量收費方式分別制定收費標準，具體的收費方式由醫(yī)療廢物處置單位和醫(yī)療機構協(xié)商確定。這樣一方面可以推動醫(yī)療廢物應收盡收，避免醫(yī)療廢物混入普通垃圾，擴大污染；另一方面，避免普通垃圾混入醫(yī)療廢物，浪費醫(yī)療廢物的處置資源。對于工業(yè)危險廢物和社會源危險廢物，還特別強調要加強處置成本調查，主動適應形勢變化，合理確定并動態(tài)調整收費標準，推動危險廢物的妥善處置。

調整政策體系 形成全民節(jié)水意識

周伴學表示，我國是一個水資源嚴重短缺的國家，人均水資源量只有2100立方米，僅為世界平均水平的28%。1998年以來，國家相關部門陸續(xù)印發(fā)了《城市供水價格管理辦法》《水利工程供水價格管理辦法》《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》等一系列規(guī)章、規(guī)范性文件，督促指導各地積極推進水資源價格改革。2016年國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》，這些改革措施出臺后，對保障城鎮(zhèn)供水和農業(yè)用水、樹立全民的節(jié)水意識、提高用水效率，都發(fā)揮了積極作用。但是也必須看到，當前城鎮(zhèn)供水價格和農業(yè)用水價格總體依然偏低，且調整周期長，價格與成本普遍倒掛，多用水、多付費的累進價格機制尚未全面建立，既不利于城鎮(zhèn)供水行業(yè)健康發(fā)展和農田水利工程的良性運行，也難以調動用戶節(jié)水積極性。此外，促進再生水利用，有利于水資源優(yōu)化配置的價格機制尚不健全。針對這些問題，《意見》提出了四項政策措施：

一是深入推進農業(yè)水價綜合改革，明確2020年底前北京、上海、江蘇、浙江等省市，農田水利工程設施完善的缺水和地下水超采地區(qū)，以及新增高效節(jié)水灌溉項目區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園要率先完成改革任務。二是完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制，建立動態(tài)調價機制。明確居民非居民和特種行業(yè)用水調價的原則和目標，強調逐步將居民用水價格調整至不低于成本水平，非居民用水價格調整至補償成本并合理盈利水平。進一步拉大特種用水與非居民用水的價差，缺水地區(qū)二者比價原則上不低于3∶1。激勵提升供水質量，促進節(jié)約用水。三是全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度。對標先進企業(yè)，科學制定用水定額，并動態(tài)調整。特別是提出對“兩高一?！保ǜ吣芎?、高污染、產能過剩）行業(yè)實行更高的價格標準，加快淘汰落后產能，促進產業(yè)結構轉型升級。四是建立有利于再生水利用的價格政策，促進再生水利用。

通過上述措施，建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質量，促進節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調整機制，保證供水工程和設施良性運行，促進節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。

進一步加大農業(yè)水價綜合改革力度

牛育斌表示，農業(yè)用水占全國用水總量的60%以上，屬于用水大戶，也是節(jié)水的潛力所在。因為受農民承受能力的制約，我國農業(yè)用水價格長期偏低，遠遠低于供水成本。黨中央、國務院對農業(yè)節(jié)水和農業(yè)水價綜合改革高度重視，在總結試點經驗基礎上，2016年初國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》，（下稱“2號文件”），明確了農業(yè)水價綜合改革的總體要求、任務舉措和保障措施，要求用十年左右的時間建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制。

這次出臺的《意見》在總結近年來各地貫徹落實2號文件工作實踐的基礎上，提出了進一步加大農業(yè)水價綜合改革力度的具體舉措：一是要求農業(yè)綜合水價改革試點地區(qū)將農業(yè)水價一步或者分步提高到運行維護成本水平，有條件的地區(qū)提高到完全成本水平。同時，全面推行超定額用水累進加價制度，并且要求各地同步建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。二是每年國家在農田水利設施、節(jié)水設施建設上投入大量的資金，這次《意見》明確要求完成農業(yè)節(jié)水改造的地區(qū)，要充分利用節(jié)水騰出的空間，提高農業(yè)水價。一方面可以促進水資源節(jié)約，另一方面不會增加農民的負擔。三是明確提出要率先完成改革任務重點地區(qū)，要求2020年底前北京、上海、江蘇、浙江這些省市，以及農田水利工程設施完善的缺水和地下水超采地區(qū)，還有新增的高效節(jié)水灌溉項目區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，要率先完成農業(yè)水價綜合改革的任務，以點帶面，形成成熟的經驗，帶動全國的農業(yè)水價綜合改革。

電價“一升一降”形成激勵和約束機制

岳修虎認為，電費是企業(yè)生產經營里的重要組成部分，所以電價對促進企業(yè)技術升級、資源配置是一個非常有效的杠桿。據(jù)了解，在這次《意見》中又創(chuàng)新完善一些政策，涉及到電價的有3條措施，這3條措施總的目的是讓高耗能、高污染的企業(yè)付出更高的成本，對綠色環(huán)保的企業(yè)降價，這樣電價的一升一降就形成了激勵和約束機制，就可以促進企業(yè)節(jié)約用能，提高能效，支持環(huán)保行業(yè)本身的發(fā)展，發(fā)揮作用。具體包括三個方面：

一是對高耗能行業(yè)，實行更嚴格的差別化電價政策。近幾年國家發(fā)改委對鐵合金、電石、燒堿等七個高耗能行業(yè)實行差別電價，對限制類、淘汰類的企業(yè)用電實行加價，對電解鋁、水泥、鋼鐵三個行業(yè)實行階梯電價，能耗越高、電價越高。從這些政策的實施效果來看，對促進行業(yè)技術進步和清潔發(fā)展發(fā)揮了比較積極的作用。比如水泥行業(yè)，在階梯電價政策實施之前，有20%左右的產能，相關的生產線能耗標準達不到國家標準，實行這項政策之后，有關部門統(tǒng)計達不到要求的生產線一半淘汰了，另外一半通過改造升級達到了國家標準，效果非常明顯。為進一步鼓勵節(jié)約能源資源，促進企業(yè)技術進步和綠色發(fā)展、清潔化改造，《意見》授權地方在落實現(xiàn)有政策的基礎上，根據(jù)自身需要，可以擴大差別電價和階梯電價的行業(yè)范圍，各地產業(yè)結構不同，究竟什么產業(yè)對污染影響大、減排壓力大，可以根據(jù)自身情況實行相應政策。另外，可以提高加價標準，在過去的政策中國家根據(jù)不同行業(yè)有一個加價水平，現(xiàn)在授權地方可以根據(jù)實際需要自己來設定加價標準。這樣就會讓資源的浪費，包括高污染的排放行為付出更高的成本，主動節(jié)約、積極減排的行為，可以收到更多的收益。這樣把節(jié)約能源資源和減排變成企業(yè)自覺的行為。

二是加大峰谷電價的實施力度。峰谷電價就是根據(jù)每天需求量的變化，分成了高峰、平段和低谷三個時段，不同時段用電價格不一樣，高峰時段的電價高一些，低谷時段就會低一些。政策實施后，引導用戶更多的錯峰用電，較多時候使用低谷時候的低價電，減少使用高峰時段的高價電。對于提高電力資源的利用效率發(fā)揮了積極作用。這次《意見》中也進一步加大了峰谷電價政策執(zhí)行力度，讓地方結合實際，可以擴大峰谷電價政策的執(zhí)行范圍。另一方面，可以自主確定和動態(tài)調整時段，究竟什么時候是峰，什么時候是谷，可以由各地根據(jù)實際情況來確定。另外允許地方拉大高峰和低谷時段電價的價差，加大政策執(zhí)行力度。峰谷電價的政策給儲能行業(yè)和產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件，儲能企業(yè)可以通過買低谷時的低價電，出售高價電，實現(xiàn)盈利，取得良性發(fā)展。儲能行業(yè)的發(fā)展不僅僅是涉及到幾個企業(yè)的事情，實際上對提高整個電網系統(tǒng)運行效率、降低電力系統(tǒng)的運行成本，都具有非常重要的意義。

三是提出一些新措施和補充。降低用電成本，支持環(huán)保產業(yè)發(fā)展，即對環(huán)保產業(yè)以及相關企業(yè)本身用電降低費用。目前，污水處理和港口岸電運營、海水淡化執(zhí)行大工業(yè)兩部制電價，現(xiàn)在平均價格0.65元/度左右，其中容量電費折合有9分錢。為了支持這類企業(yè)發(fā)展，降低用能成本，《意見》提出2025年底前免收相關企業(yè)的容量電費，降低此類企業(yè)的用電成本14%左右。

另外，2014年國家發(fā)改委出臺了支持新能源汽車發(fā)展的價格政策，即對集中式充換電設施的用電免收容量電費。為了進一步支持新能源汽車的推廣應用，《意見》把這項政策延長到2025年。總體來看，《意見》在利用電價杠桿來促進能源節(jié)約、促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展方面提出了不少政策措施。