基于費用—效益分析棚戶區(qū)改造績效評估
——以蚌埠市棚戶區(qū)改造為例

□孟 凡宋 昱

（1.安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

1 棚戶區(qū)改造背景

目前城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的存在已經(jīng)成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素之一。解決好棚戶區(qū)問題，是政府完成“住有所居”的重要一步。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國務(wù)院為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，啟動了以棚戶區(qū)改造項目為重點的保障性安居工程。棚戶區(qū)改造項目是一項改善居民生活環(huán)境的民生工程，同時也是實現(xiàn)“中國夢”的偉大舉措[1]。

為了保證棚戶區(qū)改造的有效實施，政府制定了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計劃，國家也出臺了很多法律法規(guī)來規(guī)范棚戶區(qū)的改造，加大改造和監(jiān)督力度，如《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等。作為安徽省的老工業(yè)基地，蚌埠市棚戶區(qū)改造任務(wù)重、時間緊。蚌埠市在被確定為全省棚戶區(qū)改造試點城市后出臺了多項政策措施，為全市的棚戶區(qū)改造工作提供了大量的政策支持。

為了規(guī)范項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)評價工作，國家發(fā)改委建設(shè)部于1987年頒布了《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》，并在后期進(jìn)行了完善，費用—效益分析成為項目經(jīng)濟(jì)效益分析的重要方法之一；2005年，高詠玲、賈元華等人建立了高速公路建設(shè)項目社會經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)體系，利用模糊數(shù)學(xué)理論的方法，對高速公路建設(shè)項目帶來的社會效益進(jìn)行評價；2006年，賈麗麗站在國家的角度，從國家在鐵路建設(shè)項目付出的代價和鐵路項目本身對國家的貢獻(xiàn)兩個方面分析研究，以此來判斷項目的經(jīng)濟(jì)可行性；2011年，羅文斌提出“雙層雙視角”績效評價分析框架，對中國土地整理項目進(jìn)行效益評價?？梢钥闯?，同樣是具有外部效應(yīng)的公共工程項目，費用—效益分析在棚戶區(qū)改造方面的應(yīng)用較少，本文將利用這一方法，對蚌埠市的棚戶區(qū)改造項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益、社會效益兩個方面的評價分析。

2 棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

蚌埠市為了響應(yīng)并落實國家對于安居工程的相關(guān)要求與部署，改善老城區(qū)居民的居住條件，發(fā)布了《蚌埠市“十三五”住房保障規(guī)劃》，并整理規(guī)劃了各區(qū)的棚戶區(qū)改造任務(wù)。其中，蚌埠市2016—2020年期間需改造總項目個數(shù)104個，總戶數(shù)54 958戶，其中棚戶區(qū)25個，改造項目12 886戶，城中村項目71個，改造戶數(shù)36 333戶，危舊房項目8個，改造項目5 739戶。棚戶區(qū)就是所謂的“城中村”，棚戶區(qū)具有居住人口多、平房密度大、房屋年久失修、配套設(shè)施不健全及環(huán)境亂等特點[2]，對整個蚌埠市的城市印象都有影響。因此想要改善居民居住環(huán)境，提升蚌埠市整體生活水平，棚戶區(qū)改造這一改造任務(wù)勢在必行。

進(jìn)行改造前期和中期，蚌埠市政府從改造資金籌措、拆遷安置和改造方式等多個方面進(jìn)行了充分的考慮。當(dāng)前蚌埠市棚戶區(qū)改造多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入重建階段，2017年，蚌埠市回遷安置棚戶區(qū)改造居民1.5萬戶。截至2018年初，蚌埠市已改造246個棚戶區(qū)，幫助12.8萬戶棚改居民實現(xiàn)了“安居夢”。

3 費用—效益實證分析

棚戶區(qū)改造是一項惠民利民工程，最大特點就是持續(xù)時間長，會耗費大量人力物力，因此需要利用實證分析來確認(rèn)此項目可行與否。本文將采用費用—效益分析法研究蚌埠市棚戶區(qū)改造的可行性。

3.1 費用的衡量

3.1.1 衡量的標(biāo)準(zhǔn)

（1）直接費用：建設(shè)中的總投資及項目費用和建成后運營期成本。

（2）間接費用：大氣污染費用和施工噪聲污染費用。

3.1.2 費用的計算

（1）直接費用。棚戶區(qū)改造的直接費用包括以下幾點：建筑工程安裝費=建筑單位造價×建筑單位面積；設(shè)備購置費=建筑工程安裝費×5%；工程及其他費用均按市場價格計算；預(yù)備費是事先給定；建設(shè)期貸款利息看是否有貸款；銷售費用=銷售收入×2%。

（2）間接費用。①大氣污染費用D1：棚戶區(qū)改造所造成的大氣污染費用主要體現(xiàn)在兩個方面：居民健康損失D1（人）和家庭清洗費用D1（洗），即D1=D1（人）+D1（洗）。大氣污染對居民身體健康造成的經(jīng)濟(jì)損失包括以下方面：D1（人）=M1+M2+M3，M1（因大氣污染而生病死亡的損失）；M2（因大氣污染而生病的治療費用）；M3（因大氣污染而生病造成的誤工損失）。家庭清洗費用D1（洗）主要表現(xiàn)為車輛的清洗費用，棚戶區(qū)改造項目產(chǎn)生的大氣污染將會造成附近居民增加洗車次數(shù)：D1（洗）=nps，n（平均每輛車每年增加的清洗次數(shù)）；p（平均每次洗車的費用）；s（受影響范圍的機(jī)動車數(shù)量）。②噪聲污染費用D2：棚戶區(qū)改造期間施工所產(chǎn)生的噪聲污染費用D2應(yīng)以噪聲超標(biāo)后的排污費用計算[3]。

3.2 費用的實證研究

3.2.1 棚戶區(qū)改造項目的直接費用計算

該項目總投資估算如表1。

表1 總投資估算表

運營成本計算如下：

（1）能耗成本（3 a）。項目改造完成后，預(yù)估居民新鮮用水量400 000 m3/a，非居民新鮮用水量17 000 m3/a，市政中心用水量18 000 m3/a，年用電量11 000 kW·h/a，年天然氣用量88萬m3/a。①水費的計算。蚌埠市居民用水價格為2.5元/m3，非居民用水價格2.37元/m3，市政中心用水價格為2.27元/m3。水費=400 000×2.5+17 000×2.37+18 000×2.27=450.4萬元。②電費的計算。蚌埠市電費價格平均0.455 3元/(kW·h)，電費=11 000×0.455 3=0.5萬元。③天然氣費的計算。蚌埠市天然氣費的價格為3.52元/m3，天然氣費=3.52×880000=309.8萬元。能耗成本=450.4+0.5+309.8=760.7萬元。

（2）管理成本。本項目預(yù)估管理成本按150萬元/a計算。

（3）維護(hù)成本（30 a）。維護(hù)成本預(yù)估按40萬元/a計算。在運營期內(nèi)水電費等費用由居民承擔(dān)，所以只在建設(shè)期3 a內(nèi)算非居民新鮮用水量和電量。假設(shè)該項目水電費占全市的10%，可計算出能耗成本為（5 000+17 000×2.37）×0.10=4 529元。將以上計算出的費用填入表2。

表2 棚戶區(qū)改造項目費用分析調(diào)整表

3.2.2 棚戶區(qū)改造項目的間接費用計算

（1）大氣污染費用D1。首先要計算附近居民健康損失D1（人）。在本項目中，施工揚(yáng)塵中的PM10是主要影響人體健康的大氣污染因子[4]。蚌埠市各個地區(qū)500 m范圍區(qū)域的受影響的人口共計10 032人。由于相關(guān)方面的數(shù)據(jù)較難得到，根據(jù)受影響的人口根據(jù)上面的公式對人體健康損失做了估算接近30萬元/a。再者計算家庭清理費用D1（洗）。本項目中影響的家庭戶數(shù)有5 000戶，按平均每戶1輛汽車，則受影響的汽車總數(shù)為5 000輛。按照每年增加的清洗次數(shù)為24次，車輛的清洗費用為25元/次。則可以算出家庭清理費用=25×24×5 000=300萬元。合計，大氣污染費用=D1（人）+D1（洗）=30+300=340萬元。

（2）施工噪聲無人費用D2。本項目建設(shè)施工期間一般為露天作業(yè)，在施工地點，白天的施工噪聲一般能夠滿足《建筑施工場界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的施工場界噪聲限值；而晚上的施工噪聲會超標(biāo)，但是根據(jù)環(huán)控[1997]066號文中相關(guān)要求：夜間禁止施工，故 D2=0。

3.3 效益的衡量

3.3.1 衡量的標(biāo)準(zhǔn)

衡量的標(biāo)準(zhǔn)：

（1）直接效益：棚戶區(qū)改造所獲得的銷售收入；

（2）間接效益：棚戶區(qū)改造后的生態(tài)效益（居民居住環(huán)境的改善）；社會效益。

3.3.2 效益的計算

效益的計算：

（1）直接效益的計算。棚戶區(qū)改造后的直接效益來源與銷售收入，而銷售收入取目前蚌埠市的平均房價并扣除相應(yīng)稅金，即：直接效益=房地產(chǎn)銷售收入-相應(yīng)稅金支出。

（2）間接效益的計算。環(huán)境效益計算：采用綜合評價法，將環(huán)境效益進(jìn)行貨幣化。由于環(huán)境效益主要由居民的滿意度來表現(xiàn)，因此采用問卷調(diào)查的方式對居民滿意度進(jìn)行調(diào)查。通過居民對該環(huán)境所意愿支付的酬金來作為環(huán)境改善產(chǎn)生的機(jī)會成本，即給居民帶來的效益值：

式（1）中，BE為棚戶區(qū)帶來的環(huán)境效益；N為棚戶區(qū)總?cè)丝冢籆為每位居民意愿支付的平均酬金；η為調(diào)整系數(shù)；S為居民意愿支付率。

社會效益計算：由于社會效益帶來的影響是無形，由于棚戶區(qū)的改造將會改變該區(qū)域環(huán)境，優(yōu)化區(qū)域形象，從而提升該區(qū)域的城市發(fā)展競爭力。所以假設(shè)社會效益產(chǎn)生的間接影響能夠提升間接效益，影響率為α：

式（2）中，N為總的專家打分人數(shù)；ω為指標(biāo)體系所占權(quán)重；F為專家打分?jǐn)?shù)。

社會效益為：

3.4 效益的實證研究

3.4.1 直接效益計算

根據(jù)蚌埠市棚戶區(qū)改造計劃中，棚戶區(qū)改造項目為12 886戶，目前蚌埠市房價均價在6 584元/m2，通過查閱《建筑項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》（第三版）可知房屋的換算的影子系數(shù)為1.1，相關(guān)稅率按10%計算。則直接效益代入數(shù)據(jù)得：

直接效益=12 886×6 584×1.1×(1-10%)

=83 993 009.76

3.4.2 間接效益的計算

環(huán)境效益：棚戶區(qū)總?cè)丝?2 886戶，調(diào)整系數(shù)為0.8，問卷調(diào)查結(jié)果整理如表3。

表3 問卷調(diào)查結(jié)果

經(jīng)計算可知，BE=12 886×208×0.8×0.716

=1 535 268.97。

3.4.3 社會效益影響系數(shù)的確定

在費用效益分析中，直接效益在項目開始時便一次性結(jié)清，而間接效益會在未來產(chǎn)生現(xiàn)金流形式進(jìn)行回流，假設(shè)折舊率為0.2（即在未來每年間接效益以0.2的折舊進(jìn)行遞減），棚戶區(qū)改造后到完全失去間接效益時限為30 a。

4 結(jié)束語

基于以上對費用和效益的分析，得出EPV=1 341.4萬元＞0，因此政府通過擬建該項目獲得符合或超過社會折現(xiàn)率的社會剩余，因此可考慮本項目的接收。棚戶區(qū)改造項目將會極大地促進(jìn)蚌埠市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對蚌埠市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展也具有重要意義。根據(jù)實證研究可以看出棚戶區(qū)改造的影響因子分為社會技術(shù)進(jìn)步、招商引資與景觀和諧度等。因此，在改造期間政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做到以下3點：

（1）在棚戶區(qū)改造前期，政府部門應(yīng)做好與拆遷戶的協(xié)商工作，針對不愿意搬遷、乘機(jī)想賺取錢財?shù)脑?，政府?yīng)當(dāng)積極與其協(xié)商，使前期工作順利開展；另外，在政府規(guī)劃棚戶區(qū)改造工作時應(yīng)統(tǒng)籌兼顧時間布局和空間布局，有關(guān)部門需要從宏觀上把握時間布局和空間布局，這是高效率完成棚戶區(qū)改造的前提；在融資方面，政府可以采取多渠道融資模式，這里可以參考銀團(tuán)貸款的運作方式進(jìn)行融資[5]。

（2）在棚戶區(qū)改造中，政府應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善群眾住房條件是棚戶區(qū)改造的出發(fā)點和落地點，蚌埠市可以在棚戶區(qū)進(jìn)行改造的過程中完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）在棚戶區(qū)改造完成后，政府要做好環(huán)境美化工作。棚戶區(qū)改造的目的不是簡單的拆除重建工作，而是建立一個適宜居住的生態(tài)體系，一切的出發(fā)點都是以人為本[6]，因此政府應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境美化工作，做到棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境美化三位一體，有效地去推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。

目前，全國多地都在進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作，因此蚌埠市相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極與其他進(jìn)行棚戶區(qū)改造的城市交流，學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)之處，對本市棚戶區(qū)改造過程中的不合理之處及時進(jìn)行改良，使棚戶區(qū)改造工作能夠高效完成。