落地“三權(quán)分置”改革讓土地成為農(nóng)民真正的“財產(chǎn)”

■陳嫩華 徐開德

深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。按照全國和浙江省的統(tǒng)一部署，杭州市臨安區(qū)在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，從解決農(nóng)戶承包地“面積不準(zhǔn)，四至不清，空間位置不明，登記簿不健全”等問題著手，出臺了一整套政策制度，協(xié)調(diào)推進確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)、保權(quán)等各項工作，構(gòu)建起了“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格”的農(nóng)村承包地改革新體系，創(chuàng)新形成一套精準(zhǔn)確權(quán)、充分賦權(quán)、高效活權(quán)的可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗，讓土地成為農(nóng)民真正的“財產(chǎn)”。自2017年6月完成承包地確權(quán)以來，臨安區(qū)已累計頒發(fā)新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證10.17萬本，發(fā)證率達到99.2%；土地流轉(zhuǎn)率從32%快速上升到45.9%；一次性流轉(zhuǎn)200畝以上，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)的土地達到1.17萬畝；一次性產(chǎn)權(quán)交易額30萬元以上，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺的交易額達到1.22億元；投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的社會資本達到2.65億元以上，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了強大的改革動力。

一、“三權(quán)分置”改革必須破解眾多工作難題

自2009年黨中央統(tǒng)一部署土地確權(quán)、2014年明確要求“三權(quán)分置”改革以來，全國各地都陸續(xù)開展了土地確權(quán)頒證工作，但目前真正完成的縣（市、區(qū)）不多。浙江省僅有臨安區(qū)、平湖縣、德清縣等少數(shù)縣（市、區(qū)））通過省級考核驗收?？v觀各地工作實踐，農(nóng)村承包地確權(quán)推進慢、推進難，落實“三權(quán)分置”改革步履艱難，主要原因有：

1.土地是農(nóng)民的“命根子”。怕因為確權(quán)影響到既得利益，農(nóng)民不理解，不支持，不配合，確權(quán)阻力大。誰動了我的“命根子”，就要誰的命。

2.土地問題是個“馬蜂窩”。多年來政府與農(nóng)戶、集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，跨省、跨縣、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村之間積存的矛盾糾紛多。誰去捅這個“馬蜂窩”，就會被蟄傷。

3.土地確權(quán)是鍋“夾生飯”。因為對開展確權(quán)的初衷理解不透徹，標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，工作欠規(guī)范，全國少有徹底到位、經(jīng)得起查驗的確權(quán)頒證典型經(jīng)驗。誰要煮熟這鍋“夾生飯”，就要薪火旺。

4.深化農(nóng)村土地制度改革處于“深水區(qū)”。政策約束強，不能、也不敢輕易突破，同時又要求推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化而不得不改。誰要闖“深水區(qū)”，就要會游泳。

5.落實承包地“三權(quán)分置”改革需要“動力源”?；鶎訜嶂杂凇暗诙斦钡耐恋刂贫雀母?，而對事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益的農(nóng)村承包地制度改革，缺乏內(nèi)在的推進“動力源”，被動回應(yīng)、應(yīng)付了事。誰去認(rèn)真做，誰就是自己找麻煩。

二、“三權(quán)分置”落地的具體做法

（一）精準(zhǔn)確權(quán)

1.工作環(huán)節(jié)，實行“八步走”。自2015年10月以來，臨安區(qū)沿著“動員部署、權(quán)屬調(diào)查、地塊測量、審核修正、公示確認(rèn)、簽訂合同、建檔入庫、頒發(fā)權(quán)證”等八個步驟，步步為營、步步緊扣，做細(xì)做實每一步。

2.工作推進，狠抓“五大關(guān)鍵”。決策部署上，實施了全區(qū)一體化工作推進機制。即“一套班子、一個步調(diào)、一把尺子、一種聲音、一竿子到底”，做到組織保障到位、責(zé)任落實到位、資金保障到位、政策執(zhí)行到位、檢查考核到位。

工作開展上，建立了“3+2”組織體系。即鎮(zhèn)級層面成立聯(lián)村指導(dǎo)組、業(yè)務(wù)工作組和測繪項目組；村級層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組和具體工作小組。全區(qū)共成立1602個鎮(zhèn)村工作小組，參與工作的人數(shù)達到24160人。發(fā)放《致農(nóng)民朋友的公開信》12萬份，入戶宣傳20萬人（次），利用微電影進村宣傳300多場（次），土地確權(quán)政策農(nóng)戶知曉率100%。在此基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)村工作人員全面開展入戶調(diào)查、田塊調(diào)查、問題排查、矛盾糾紛化解等一系列細(xì)致工作。

地塊測量上，運用了先進技術(shù)與群眾智慧相結(jié)合的方法。充分發(fā)揮了老黨員、老干部的作用，運用群眾“草根”創(chuàng)造的“集中指界法”“模擬指界法”和“草圖繪界法”確定田塊。再運用RTK、全站儀等現(xiàn)代設(shè)備，組織83個專業(yè)測繪小組，242名測繪人員在田頭一線奮戰(zhàn)兩年，做到了精確定界、精準(zhǔn)測量。

糾紛化解上，整合了人民調(diào)解、村委會和村民小組三方力量。在農(nóng)戶家里、在田間地頭化解矛盾糾紛。先后成功化解跨省、跨縣、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及歷史沉積起來的矛盾糾紛1172起，做到了矛盾不出組、問題不出村、信訪不出鎮(zhèn)。全區(qū)沒有出現(xiàn)因為土地確權(quán)引發(fā)的群體性事件，以及赴省、進京的信訪事件。

確權(quán)成果上，做到了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證與土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫、檔案數(shù)據(jù)庫的相互關(guān)聯(lián)和匹配印證。向農(nóng)戶發(fā)放了新版《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》證書，通過二微碼識別和語音提示與數(shù)據(jù)庫相聯(lián)；建設(shè)了1.5TB容量的確權(quán)數(shù)據(jù)庫，順利匯交到農(nóng)業(yè)部全國數(shù)據(jù)中心；建設(shè)了2.5T容量的檔案數(shù)據(jù)庫，使承包經(jīng)營權(quán)證與確權(quán)數(shù)據(jù)庫、檔案數(shù)據(jù)庫的融通、印證。

（二）聯(lián)合賦權(quán)

區(qū)農(nóng)辦等部門聯(lián)合出臺了農(nóng)村土地承包(流轉(zhuǎn))經(jīng)營權(quán)權(quán)證辦理、抵押登記流程、自愿退出等一系列文件，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、金融抵押權(quán)等權(quán)能作出了明確的界定。

建立了具體承辦“賦權(quán)”職責(zé)的辦事機構(gòu)。設(shè)立了“臨安區(qū)農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)證抵押登記辦理處”，固定場所、固定人員，提供政策宣傳、權(quán)證辦理、抵押登記、信息查詢等免費服務(wù)，為流轉(zhuǎn)、抵押、退出等權(quán)能辦理相關(guān)手續(xù)。

抓點示范抓推進。在於潛鎮(zhèn)光明村、天目山鎮(zhèn)周云村、昌化鎮(zhèn)九龍村、板橋鎮(zhèn)挑源村建立了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能、整村農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能、承包經(jīng)營權(quán)退出權(quán)能、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)金融抵押權(quán)能等“賦權(quán)”示范。在總結(jié)示范經(jīng)驗的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進流轉(zhuǎn)、退出、抵押等權(quán)能的落實，真正打通了從確權(quán)到活權(quán)的“通道”。

（三）規(guī)范活權(quán)

1.構(gòu)建了區(qū)鎮(zhèn)村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一體化服務(wù)體系。在臨安區(qū)公共資源交易中心設(shè)立了“臨安區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”和固定服務(wù)窗口，在鎮(zhèn)（街）便民服務(wù)中心設(shè)立了“臨安區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分中心”和固定服務(wù)窗口，在各行政村（社區(qū)服務(wù)中心）設(shè)立了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站”。按照專職的工作人員、專門的服務(wù)場所、專用的信息平臺、專家型的業(yè)務(wù)咨詢和專業(yè)的法律服務(wù)等“五個?！钡囊?，落實了61名工作人員做好相關(guān)服務(wù)工作。

2.搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。在杭州市臨安區(qū)公共資源交易網(wǎng)上統(tǒng)一設(shè)立了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺”，有3名工作人員具體辦理產(chǎn)權(quán)交易受理、信息發(fā)布、網(wǎng)上公示、交易確認(rèn)等事項，公開透明、規(guī)范有序開展包括土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場交易。

3.建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易協(xié)商制度。對進入臨安區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進行交易的項目，實行交易協(xié)商機制。由臨安區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會牽頭，組織法律、政策等方面的專家和鎮(zhèn)、村干部及承包相關(guān)方，事前對交易標(biāo)的權(quán)屬、性質(zhì)、年限、用途等進行商討，重點進行政策性把握；事后重點對合同的具體條款進行商議，分析研判可能出現(xiàn)的問題，提供調(diào)解、仲裁等跟蹤服務(wù)，保障交易雙方的合法權(quán)益。

4.建立了利益保障和風(fēng)險防控機制。通過設(shè)立500萬元政府風(fēng)險基金，提供150萬元土地流轉(zhuǎn)貸款（投資）政府貼息，落實490萬元涉農(nóng)政策性保險等舉措，有效降低土地流轉(zhuǎn)交易和金融市場風(fēng)險，推進土地市場健康有序發(fā)展。

三、“三權(quán)分置”改革取得的成效

臨安的實踐證明：確權(quán)是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，在解決歷史矛盾糾紛基礎(chǔ)上，將確權(quán)工作做精、做細(xì)、做實，為農(nóng)民頒發(fā)“鐵證”；賦權(quán)是推進土地資源變成資產(chǎn)的路徑，通過充分賦權(quán)，打通從確權(quán)到活權(quán)的通道；活權(quán)是“三權(quán)分置”的落腳點，是讓土地真正成為農(nóng)民“財產(chǎn)”的保證。臨安區(qū)委、區(qū)政府堅持把事關(guān)千萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革作為黨委政府工作的“重中之重”，深刻理解和把握中央對推進“三權(quán)分置”改革的精神實質(zhì)，堅持把政策要求與地方實際相結(jié)合、解決歷史問題與謀劃長遠發(fā)展相結(jié)合、群眾草根智慧與現(xiàn)代專業(yè)技術(shù)相結(jié)合，形成了有機統(tǒng)一、系統(tǒng)推進的承包地“三權(quán)分置”改革的“臨安實踐”。

（一）精準(zhǔn)確權(quán)，全面摸清了家底

臨安區(qū)現(xiàn)有298個行政村（社）、4589個村民小組。其中255個行政村、3978個村民小組的233677畝二輪承包土地需要確權(quán)。實際確權(quán)農(nóng)戶數(shù)10.25萬戶、地塊數(shù)527762塊、確權(quán)面積278688畝。真正做到了精準(zhǔn)確權(quán)：土地面積測繪精度誤差率只有2.3%，遠低于國家5%控制標(biāo)準(zhǔn)；每個地塊都有身份坐標(biāo)，做到了四至精準(zhǔn)、面積精準(zhǔn)（精確到小數(shù)點后3位）；實現(xiàn)地塊信息與農(nóng)戶信息精準(zhǔn)匹配，做到了每個地塊都有明確歸屬；在精準(zhǔn)測繪基礎(chǔ)上建立了土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫和檔案數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)了權(quán)證與數(shù)據(jù)庫的無縫鏈接。

（二）頒發(fā)“鐵證”，讓百姓吃下“定心丸”

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。已有10.17萬本新版權(quán)證發(fā)放到農(nóng)民手中，發(fā)證率達到99.2%。

新版權(quán)證由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一監(jiān)制，新增了全國統(tǒng)一編號、合同代碼、地塊代碼、地塊示意圖、二維碼信息查詢功能，與舊版權(quán)證相比具有很高的精準(zhǔn)性、權(quán)威性和含金量。它和不動產(chǎn)證一樣，受物權(quán)法保護，享有抵押、融資權(quán)能，真正成為了農(nóng)民手中的“鐵證”。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。新版土地流轉(zhuǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)證，設(shè)置了權(quán)證代碼、地塊代碼等信息，與“兩庫”信息對應(yīng)，與農(nóng)戶手中的《承包經(jīng)營權(quán)證》相匹配，進一步增強了農(nóng)民承包地的土地權(quán)能和“產(chǎn)權(quán)強度”。它受《合同法》保護，賦予了抵押、融資等權(quán)能。

（三）賦權(quán)活權(quán)，讓土地真正成為“財產(chǎn)”

在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，臨安區(qū)同步推進土地賦權(quán)活權(quán)工作，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

1.新版權(quán)證擁有“財產(chǎn)”屬性。根據(jù)黨的十九大精神，農(nóng)村土地承包關(guān)系將在二輪承包基礎(chǔ)上再延長30年，新版《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》就有了40年的承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)2017年臨安822元/畝/年的平均租金，農(nóng)戶1畝土地的新版權(quán)證就有3.3萬元資產(chǎn)價值，臨安區(qū)278688畝確權(quán)發(fā)證的農(nóng)村承包地資產(chǎn)值達到91.6億元，抵押登記以后金融機構(gòu)（按照六折貸款計算）可以發(fā)放55億元貸款，真正使農(nóng)村承包地成為了10萬農(nóng)戶的“金庫”。同時，由于它具備了退出的權(quán)能，當(dāng)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證退還給村集體后，就像財產(chǎn)一樣，農(nóng)戶可以享受到相應(yīng)的經(jīng)濟補償。昌化鎮(zhèn)九龍村54戶農(nóng)戶退出81畝承包地的承包經(jīng)營權(quán)，獲得了324萬元的財產(chǎn)性補償。

與新版承包經(jīng)營權(quán)證相對應(yīng)，根據(jù)2017年的流轉(zhuǎn)租金，經(jīng)行業(yè)主管部門和金融機構(gòu)授信確認(rèn)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證可以以每年每畝493元的額度進行抵押貸款。2017年下半年以來已經(jīng)辦證和正在辦證的1.17萬畝流轉(zhuǎn)土地可以抵押貸款1.44億元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，已經(jīng)發(fā)放3000多萬元。

2.實現(xiàn)了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。土地流轉(zhuǎn)以后，租金收入、分紅收入成為農(nóng)民真正的財產(chǎn)收入。2017年下半年以來已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地1.17萬畝的年租金收入超過1000萬元，農(nóng)民人均財產(chǎn)性增收580元。從2018年開始，臨安區(qū)每年將新增土地流轉(zhuǎn)1萬畝以上，農(nóng)民每年新增土地財產(chǎn)性收入900萬元以上。

3.實現(xiàn)了土地的規(guī)模效益。土地流轉(zhuǎn)后，通過優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、機械化操作等，提高了土地單位面積產(chǎn)出，增加了經(jīng)營者的收益。流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶家庭種植水稻，畝均產(chǎn)值1300元、凈收益200元/畝；流轉(zhuǎn)后新型經(jīng)營主體規(guī)模化種植水稻，畝均產(chǎn)值2690元、凈收益1000元/畝，收入成倍增長；種植雷竹、香薯、蔬菜等經(jīng)濟作物，畝均產(chǎn)值達到7726元，增收5倍以上。從2018年開始，臨安區(qū)每年將新增土地流轉(zhuǎn)1萬畝以上，經(jīng)營主體每年新增凈收入3000萬元以上。

4.解放了農(nóng)村勞動力。自辦理流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證以來，臨安區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場明顯活躍，每年的土地流轉(zhuǎn)面積數(shù)是開展確權(quán)工作之前的一倍以上。於潛鎮(zhèn)光明村一次性流轉(zhuǎn)土地279畝，由5名種糧能手承包種植經(jīng)營原來185戶農(nóng)戶的耕地，這185戶農(nóng)戶中已有126個勞動力外出武漢、柯橋經(jīng)商務(wù)工，當(dāng)年就增加了1200多萬元的工資性收入和經(jīng)營性收入。全區(qū)每年新增1萬畝流轉(zhuǎn)面積可以促進4200個農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，每年可以獲得1.5億元以上的工資性收入。

5.優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)。通過流轉(zhuǎn)后的適度規(guī)模經(jīng)營，可以有效地降低化肥、農(nóng)藥使用量，減少農(nóng)業(yè)面源污染和有毒有害垃圾，減少農(nóng)田拋荒，改善農(nóng)田地力，不斷優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

6.提供了社會服務(wù)功能。精準(zhǔn)確權(quán)后的兩大數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮出了很好的社會服務(wù)功能。2016年下半年的第三次全國農(nóng)業(yè)普查，更是直接應(yīng)用了土地確權(quán)的全部地塊信息成果。2017年11月，臨安區(qū)法院通過調(diào)閱土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫，成功化解了錦南街道和板橋鎮(zhèn)的兩起土地糾紛案例；國土部門通過查驗土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)地辦理島石鎮(zhèn)兩個村400多位失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險。