陳春梅

摘要：自“十八大”以來，國家對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的力度不斷加強(qiáng)，對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計督察的強(qiáng)力鋪開，對內(nèi)部控制報告編報“回頭看”的實(shí)地巡查，“以審促改”、“以報促改”的方式有力推動了待轉(zhuǎn)企中小事業(yè)單位加強(qiáng)廉政建設(shè)和內(nèi)部控制。在當(dāng)前事轉(zhuǎn)企改制背景及內(nèi)部控制視角下，待轉(zhuǎn)企中小事業(yè)單位存在的支出管理問題逐漸顯現(xiàn)。通過引入內(nèi)部控制思路及融入“5W2H”和“PDCA”的管理方法，探究支出管理的創(chuàng)新應(yīng)用，以降低事轉(zhuǎn)企的改制風(fēng)險，促其健康有序地轉(zhuǎn)制經(jīng)營。

關(guān)鍵詞：事轉(zhuǎn)企改制；支出管理；應(yīng)用創(chuàng)新

一、相關(guān)定義及支出管理的重要意義

（一）相關(guān)定義

1.待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位，指根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）的精神，對劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位將逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)，即列為待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位。

2.支出內(nèi)部管理，指單位為實(shí)現(xiàn)支出控制目標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)活動的支出風(fēng)險進(jìn)行防范和管控；分為借款管理、報銷票據(jù)管理、支出申請與資金支付管理、公務(wù)卡管理、銀行賬戶管理、付款印鑒管理、支出核算及歸檔、支出監(jiān)管八個環(huán)節(jié)。

（二）支出內(nèi)部管理的重要意義

“5W2H”的第一層級管理思路—WHY？即原因和意義是什么？事業(yè)單位的支出，以預(yù)算為起點(diǎn)，以審計監(jiān)查為終點(diǎn)；預(yù)算管理是貫穿業(yè)務(wù)流、信息流、資金流的主線，加強(qiáng)支出內(nèi)部管理是保障資金合法合規(guī)的核心，對預(yù)算執(zhí)行及勤政廉政具有十分重要的意義。

二、支出內(nèi)部管理的突出問題

“5W2H”的第二層級管理思路—WHAT？即問題是什么？需要改進(jìn)什么？很大一部分待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位為科級單位，該類人員少，組織架構(gòu)簡單，很少經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或離任審計，從上至下對支出內(nèi)部管理的重視度不夠；一旦進(jìn)入事轉(zhuǎn)企改制前期，其支出管理的問題逐漸顯現(xiàn)。

（一）人員縮減，支出管理職責(zé)不清

一些待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位職工對改制變革的認(rèn)識不同，人員調(diào)離或辭職的情況時有發(fā)生，當(dāng)?shù)厝松绮块T對該類單位持“只能出不能進(jìn)”的人事政策。因此，支出內(nèi)部管理很難做到“三權(quán)”分離及不相容崗位分離“三權(quán)”即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，亦未能采取相應(yīng)的替代措施或定期評估監(jiān)督。

（二）支出內(nèi)部管理的事前環(huán)節(jié)問題

1.領(lǐng)導(dǎo)班子的管理理念不統(tǒng)一，風(fēng)險防范意識不強(qiáng)

一些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為單位小，以提高生產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)行效率為首要目標(biāo)，認(rèn)為支出事前審批程序勢必會影響工作開展。

2.普通職工對事前審批環(huán)節(jié)有抵觸

一些單位職工對支出申請的事前審批材料未按規(guī)定在事前辦理完結(jié)，只在資金支付申請環(huán)節(jié)臨時補(bǔ)齊。

3.財務(wù)部門監(jiān)管不到位

（1）財務(wù)部門在支出事前環(huán)節(jié)不敢放手監(jiān)督。

（2）支出內(nèi)部管理體系不完善，未建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實(shí)施細(xì)則微觀實(shí)施的“三個抓手”并管的支出管理內(nèi)控體系。

4.年初預(yù)算制定不合理，導(dǎo)致支出預(yù)算指標(biāo)經(jīng)常變更或調(diào)劑，支出使用不暢。

（三）支出內(nèi)部管理的事中環(huán)節(jié)問題

1.開支不符合預(yù)算指標(biāo)要求；未按規(guī)定使用公務(wù)卡。

2.未按實(shí)際支出內(nèi)容取得發(fā)票，或發(fā)票取得不及時。

3.支出審核（批）過程不符合流程權(quán)限管理規(guī)定，支出申請的證明材料缺漏頻繁等。

（四）支出管理的事后環(huán)節(jié)問題

1.支出審核（批）環(huán)節(jié)

因人員條件限制，缺乏業(yè)務(wù)審核的環(huán)節(jié)；財務(wù)部門對不符合相關(guān)規(guī)定的支出事項(xiàng)未能有效溝通而給予審核通過；未設(shè)有分管領(lǐng)導(dǎo)審核。

2.資金支付環(huán)節(jié)

出納員對支出申請單據(jù)未作復(fù)核即辦理資金支付，付款完結(jié)后未及時辦理付款確認(rèn)簽字。

（五）支出內(nèi)部管理的其他環(huán)節(jié)問題

銀行賬戶及付款印鑒管理不規(guī)范，銀行賬戶變更未經(jīng)審核（批），或由同一人負(fù)責(zé)保管資金支付所需的付款印鑒；支出核算不規(guī)范；對支出會計檔案未按檔案管理規(guī)定歸檔。

（六）支出內(nèi)部管理的層級監(jiān)管問題

各層級對支出監(jiān)管不嚴(yán)或脫節(jié)，相關(guān)審核不夠客觀獨(dú)立。

三、對策建議及應(yīng)用措施

“5W2H”的第三層級管理思路——WHEN？WHERE？WHO？HOW？HOW MUCH？即何時采取措施？從哪里采取著力點(diǎn)？什么人來做？如何做？做到什么程度？同時輔以“PDCA”工作思路，對支出進(jìn)行有效內(nèi)部管理（“PDCA”即計劃、執(zhí)行、檢查、處理4個環(huán)節(jié)）。

（一）支出內(nèi)部管理的“計劃”，即制定支出控制目標(biāo)和支出執(zhí)行方案，計劃到位有如下措施

1.通過內(nèi)部借調(diào)人員，明確“三權(quán)”分離和不相容崗位分離

（1）待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位通常有下屬企業(yè)，則可從下屬企業(yè)借調(diào)相關(guān)人員兼職（薪酬及人事關(guān)系在原單位不變），以完善單位內(nèi)部控制要求的“三權(quán)”分離和不相容崗位分離。

（2）建立權(quán)限職責(zé)清單，清單中應(yīng)明確支出內(nèi)部管理的歸口管理部門、分管領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)內(nèi)容，對“三權(quán)”分離及不相容崗位職責(zé)具體落實(shí)到個人并配備相應(yīng)的績效考核措施。

2.建立風(fēng)險評估機(jī)制，提高單位的風(fēng)險防范意識

（1）財務(wù)部門對支出管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行疏理并制定各環(huán)節(jié)流程圖，識別和確定關(guān)鍵控制點(diǎn)、關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，會同領(lǐng)導(dǎo)層等進(jìn)行相關(guān)風(fēng)險評估。

（2）建立支出管理的風(fēng)險評估機(jī)制，至少每年定期對支出內(nèi)部管理的風(fēng)險進(jìn)行全面、客觀評估，作為支出內(nèi)部管理的重要依據(jù)。

3.設(shè)定支出內(nèi)部管理的總體控制目標(biāo)及控制原則

（1）總體控制目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為合法性、合理性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性。

（2）控制原則應(yīng)設(shè)定為全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益性。即支出內(nèi)部管理應(yīng)貫穿支出事項(xiàng)全過程，全面控制，橫向到邊，縱向到底；應(yīng)關(guān)注重要經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險，即重點(diǎn)關(guān)注“兩重一高”的支出業(yè)務(wù)并設(shè)定其相關(guān)范圍；應(yīng)在各方面相互制約、平衡；應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位實(shí)際情況，并隨內(nèi)外部環(huán)境的變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整修訂；效率性管理和控制性管理兩者或?yàn)橐粚γ荏w，在支出內(nèi)部管理制度的設(shè)計和執(zhí)行上應(yīng)考慮成本效益與風(fēng)險平衡原則。

（二）支出內(nèi)部管理的“執(zhí)行”包括流程到位、標(biāo)準(zhǔn)到位、細(xì)節(jié)到位等，應(yīng)建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實(shí)施細(xì)則微觀實(shí)施的“三個抓手”并管的支出管理內(nèi)控體系。執(zhí)行到位有如下措施

1.科學(xué)制定年度預(yù)算及執(zhí)行預(yù)算，對經(jīng)費(fèi)支出分類管理

（1）應(yīng)建立預(yù)算內(nèi)部管理制度，科學(xué)編制年度預(yù)算，在年度預(yù)算批復(fù)下達(dá)后即分解預(yù)算指標(biāo)至相關(guān)業(yè)務(wù)部門，規(guī)范預(yù)算調(diào)劑或追加調(diào)整程序；作好月度支出預(yù)算的執(zhí)行、支出統(tǒng)計和分析，并輔以績效考核。

（2）根據(jù)單位全年預(yù)算指標(biāo)，按人員支出和公用經(jīng)費(fèi)支出、基本支出和項(xiàng)目支出、“三公兩費(fèi)”支出和大額支出等劃分不同的重要等級進(jìn)行分類權(quán)簽及分類管控。

2.規(guī)范借款管理及報銷票據(jù)管理

（1）根據(jù)財政公務(wù)卡的管理規(guī)定嚴(yán)格使用公務(wù)卡，應(yīng)明確所有支出業(yè)務(wù)一律不允許借款。

（2）對報銷票據(jù)管理，應(yīng)制定經(jīng)費(fèi)支出報銷票據(jù)操作規(guī)定（外部票據(jù)和內(nèi)部表單的取得規(guī)定、整理粘貼單據(jù)的規(guī)定等）；應(yīng)制定預(yù)算與支出相結(jié)合的業(yè)務(wù)管理流程圖及支出申請指南（支出申請指南應(yīng)列明預(yù)算指標(biāo)的年度可用額度、開支范圍，歸口管理、審核程序、單據(jù)要求等管控指標(biāo)）；應(yīng)建立事前、事中、事后環(huán)節(jié)支出申請所需單據(jù)的一覽表及注意事項(xiàng)，統(tǒng)一規(guī)范支出管理用表等。

3.規(guī)范支出申請及資金支付管理

（1）設(shè)定經(jīng)費(fèi)支出各層級審核（批）操作規(guī)定，包括設(shè)定經(jīng)費(fèi)支出申請的審核（批）時間及支付時間、審核（批）流程、層級權(quán)簽程序等。

（2）規(guī)范資金支付環(huán)節(jié)的管控，明確出納員在資金支付前須對支出申請單據(jù)進(jìn)行關(guān)卡審查，明確應(yīng)嚴(yán)格按照支出申請指南的規(guī)定使用預(yù)算指標(biāo)辦理資金支付等。

4.規(guī)范公務(wù)卡管理

明確辦理公務(wù)卡的人員范圍；明確公務(wù)卡使用須遵循“職工個人先行支付，單位審核報銷，財政實(shí)時監(jiān)控”的管理程序；明確不論是否屬于公務(wù)卡的強(qiáng)制目錄范圍，對于零星墊付支出事項(xiàng)均應(yīng)統(tǒng)一使用公務(wù)卡。

5.規(guī)范銀行卡管理及付款印鑒管理

明確禁止違規(guī)出租、出借、新增銀行賬戶；規(guī)范辦理財政直接支付及財政授權(quán)支付的程序；明確付款印鑒須由專人分開存管，嚴(yán)禁由一人同時保管付款印鑒的全部印章。

6.規(guī)范支出核算和決算，規(guī)范支出憑證歸檔管理

規(guī)范出納核算和會計核算，規(guī)范決算管理；明確應(yīng)按照《會計檔案管理辦法》等規(guī)定要求，對支出會計檔案進(jìn)行歸檔保管。

（三）支出內(nèi)部管理的“檢查”是指對標(biāo)工作標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，對支偏離支出控制目標(biāo)的行為進(jìn)行干預(yù)以實(shí)現(xiàn)其控制目標(biāo)的過程。檢查到位有如下措施

1.加強(qiáng)各層級的監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)考慮建立財務(wù)人員委派機(jī)制

（1）單位內(nèi)部督察

單位應(yīng)不斷完善支出內(nèi)部管理體系，強(qiáng)化支出的業(yè)務(wù)審核；財務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)支出管理的歸口審核；單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)加大對經(jīng)費(fèi)支出的督察力度，對發(fā)生的支出事項(xiàng)進(jìn)行事前、事中、事后的全程督查，形成“業(yè)務(wù)審核—財務(wù)部門復(fù)核—分管領(lǐng)導(dǎo)審核—單位負(fù)責(zé)人審批或集體決議審定—單位領(lǐng)導(dǎo)班子定期督察”的支出管理五道防線。單位對支出內(nèi)部管理的督察范圍，應(yīng)督察支出業(yè)務(wù)相關(guān)崗位是否進(jìn)行“三權(quán)”分離和不相容崗位分離；督察相關(guān)審核（批）控制是否有效實(shí)施等。

（2）主管局加強(qiáng)監(jiān)管

主管局應(yīng)要求有條件的單位建立內(nèi)審部門，或定期或不定期對二級基層單位的巡回審計，還應(yīng)在年度績效考評中加大對基層單位領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管指導(dǎo)財務(wù)部門和經(jīng)營內(nèi)控的績效考評力度。

（3）審計部門、紀(jì)委監(jiān)察部門應(yīng)不定期開展年度審計或監(jiān)查

審計及紀(jì)委監(jiān)察部門應(yīng)不定期對事業(yè)單位全面鋪開審計督查，對副科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部全面鋪開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或離任審計，加強(qiáng)對所有公職人員的監(jiān)察。

（4）建議地方政府創(chuàng)造條件，對事業(yè)單位財務(wù)人員由和內(nèi)審人員，應(yīng)由當(dāng)?shù)丶o(jì)委或?qū)徲嬀?、財政局直接管理并?shí)行委派制，以保證財務(wù)人員及內(nèi)審人員不受所在單位領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，對支出管理更能堅持原則、更能獨(dú)立客觀地進(jìn)行監(jiān)督。

（四）支出內(nèi)部管理的“處理”是“PDCA”管理循環(huán)中的最后一個環(huán)節(jié)，是對檢查結(jié)果進(jìn)行處理或總結(jié)。處理總結(jié)到位有如下措施

強(qiáng)化處理，獎優(yōu)罰次；把支出內(nèi)部管理的處理納入日?？冃Э己?，及時糾正偏差，避免把支出管理的錯誤帶到下一經(jīng)濟(jì)活動環(huán)節(jié)。

（五）“PDCA”管理環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理

對有條件的待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位，應(yīng)建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，與政府會計核算服務(wù)平臺融合，引入“5W2H”、“PDCA”管理思路，實(shí)現(xiàn)單位預(yù)算、支出等經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)財融合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制規(guī)范化管理，從“人控”轉(zhuǎn)為“機(jī)控”，從而實(shí)現(xiàn)“PDCA”的閉環(huán)管理。

四、結(jié)語

在當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位迎來改制的巨大挑戰(zhàn)和機(jī)遇；對該類事業(yè)單位如能在支出管理中引入內(nèi)部控制思路及“5W2H”和“PDCA”的管理方法進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用，必能降低事轉(zhuǎn)企的改制風(fēng)險，促其健康有序地轉(zhuǎn)制經(jīng)營。

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