上海司法體制綜合配套改革進(jìn)入“深水區(qū)”

徐禮強(qiáng)

深入推進(jìn)司法體制綜合配套改革，當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，是中央和上海市委的明確要求，是上海政法系統(tǒng)的重大使命。

改革的背景

黨的十八大以來(lái)，司法體制改革為法治中國(guó)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為新時(shí)代的司法制度構(gòu)建了“四梁八柱”，確立了主體框架。上海作為全國(guó)司法體制改革第一批試點(diǎn)省市之一，按照中央的部署要求，立足全國(guó)大局，結(jié)合地方實(shí)際，大膽破冰探路，勇于攻堅(jiān)克難，以員額制為基礎(chǔ)完善司法人員分類(lèi)管理，以法官檢察官工資制度改革為重點(diǎn)建立完善司法人員職業(yè)保障制度，以完善司法責(zé)任制為核心著力提升辦案質(zhì)效和司法公信力，以人財(cái)物市級(jí)統(tǒng)管為保障促進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，推動(dòng)司法體制改革有力有序落到實(shí)處，形成了一批可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)和制度成果。

考慮到上海有著較好的經(jīng)濟(jì)人文條件，改革基礎(chǔ)較為扎實(shí)，首輪司法體制改革又走在全國(guó)前列。2017年2月，中央政法委布置上海率先探索司法體制綜合配套改革，為建設(shè)公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度做出更大貢獻(xiàn)。上海市委對(duì)此高度重視，要求全市政法系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)好這項(xiàng)新任務(wù)，努力創(chuàng)造更多更好的經(jīng)驗(yàn)做法。上海市委政法委會(huì)同市高級(jí)法院、市檢察院等組建工作小組，在中央司改辦的指導(dǎo)下，全面分析上海司法體制改革推進(jìn)落實(shí)情況，深入走訪調(diào)研全市多家法院檢察院，多次召開(kāi)法學(xué)理論專(zhuān)家和實(shí)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，研究起草了推進(jìn)司法體制綜合配套改革的框架意見(jiàn)稿。2017年4月，框架意見(jiàn)稿經(jīng)上海市委原則同意后，上報(bào)中央政法委并多次修改完善。此后，中央政法委專(zhuān)門(mén)征求了中央組織部、全國(guó)人大內(nèi)司委、全國(guó)人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志意見(jiàn)，在7月召開(kāi)的全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上又聽(tīng)取了各地與會(huì)代表的意見(jiàn)。8月29日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過(guò)了框架意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)高舉改革旗幟，站在更高起點(diǎn)謀劃和推進(jìn)改革，堅(jiān)定不移將改革進(jìn)行到底。9月26日，中央政法委正式印發(fā)了框架意見(jiàn)。10月18日，黨的十九大報(bào)告明確提出，“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。

改革的意義

司法體制改革主體框架確立后，推進(jìn)綜合配套改革是深化依法治國(guó)實(shí)踐的必然要求，是提高改革整體效能、防止改革走回頭路的重大舉措，是中央前瞻布局、頂層設(shè)計(jì)的重大改革戰(zhàn)略部署。一方面，改革逐步邁入“深水區(qū)”，一些改革舉措很難在司法領(lǐng)域單兵突進(jìn)，越向縱深推進(jìn)，各方面、各領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)性就越強(qiáng)。實(shí)踐表明，各方面的配套改革必須協(xié)同推進(jìn)，否則不僅會(huì)制約司法體制改革的進(jìn)程，還會(huì)影響到司法體制改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。另一方面，首輪改革還存在的一些深層次問(wèn)題亟待破解，如人員分類(lèi)管理后法官檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，司法責(zé)任制需要進(jìn)一步落地落實(shí)等，同時(shí)司法實(shí)踐中新問(wèn)題也在不斷涌現(xiàn)，這些都對(duì)司法體制改革的系統(tǒng)性和配套性提出了更高要求。

司法體制綜合配套改革既與此前以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革一脈相承、相互銜接，更是對(duì)此前司法體制改革的優(yōu)化完善、縱深拓展。如果說(shuō)司法體制改革四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)是搭建“四梁八柱”的框架性制度，那么司法體制綜合配套改革則是進(jìn)一步精雕細(xì)刻打磨、提升整體效能，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度朝著更公正、更高效、更專(zhuān)業(yè)、更權(quán)威的方向聚焦發(fā)力、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。通過(guò)深化司法體制綜合配套改革，能夠增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部、各政法部門(mén)之間、政法部門(mén)與其他部門(mén)及社會(huì)組織之間改革的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動(dòng)性和配套性，實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)的突破到面的推進(jìn)，從而把司法體制改革引向深入，不斷解決司法領(lǐng)域及相關(guān)領(lǐng)域中的一些痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，綜合配套改革也是為司法體制創(chuàng)新發(fā)展賦予新動(dòng)能、打造升級(jí)版。

改革的原則

一是堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“深化司法體制改革，是要更好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、更好發(fā)揮我國(guó)司法制度的特色、更好促進(jìn)社會(huì)公平正義?！边@就要求黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)，不能削弱，開(kāi)展司法體制綜合配套改革，必須保證黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方與支持法院、檢察院依法履職相統(tǒng)一，加強(qiáng)黨組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威。因此，框架意見(jiàn)雖然也借鑒了部分域外司法文明成果，如辯訴交易、證人保護(hù)和強(qiáng)制出庭、人權(quán)司法保障等，但堅(jiān)決摒棄了司法獨(dú)立等錯(cuò)誤思潮，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，確保司法體制綜合配套改革始終保持正確政治方向。

二是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。司法制度本身不是孤立的，它是國(guó)家法治建設(shè)的重要一環(huán)，其作用的發(fā)揮，在很大程度上有賴(lài)于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的綜合建設(shè)情況，只有“三位一體”整體推進(jìn)，以公正司法促進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法進(jìn)程，整體推動(dòng)憲法和法律全面正確實(shí)施，才能全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法治權(quán)威。

三是堅(jiān)持人民司法為人民。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)的法治意識(shí)、人民的權(quán)利意識(shí)逐步提升，人民群眾的美好生活需求內(nèi)涵提升、外延拓展，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面都提出了新的更高要求。開(kāi)展司法體制綜合配套改革，就是要樹(shù)立以人民為中心的思想，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，主動(dòng)回應(yīng)人民群眾對(duì)司法工作的新要求、新期待，推動(dòng)司法工作更高質(zhì)量發(fā)展，使人民群眾的安全感、獲得感、幸福感更加充實(shí)、豐盈、可持續(xù)。

四是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。當(dāng)前，執(zhí)法司法中仍存在一些突出問(wèn)題，原因是多方面的，但很多與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)。在司法體制綜合配套改革中，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以問(wèn)題作為改革的突破口，從司法體制和工作機(jī)制入手，從制約司法工作發(fā)展的瓶頸問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，不斷提升司法質(zhì)效、深化司法公開(kāi)、加強(qiáng)監(jiān)督制約、優(yōu)化司法環(huán)境，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題。

改革的路徑

推進(jìn)司法體制綜合配套改革，不僅要保證方向正確，還要確保路徑清晰、方法得當(dāng)。要著重把握好“四個(gè)結(jié)合”：

一是把遵循司法規(guī)律與兼顧國(guó)情市情緊密結(jié)合起來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持符合國(guó)情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，堅(jiān)定不移地深化司法體制改革，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義。這就要求我們?cè)谕七M(jìn)司法體制綜合配套改革中，注重司法規(guī)律與國(guó)情市情實(shí)際的有機(jī)結(jié)合，防止畸輕畸重、顧此失彼。綜合配套改革提出的健全多元化糾紛解決機(jī)制、推動(dòng)矛盾糾紛前端治理、推進(jìn)社會(huì)第三方參與信訪矛盾化解機(jī)制、深入推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院檢察院建設(shè)、推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審判檢察機(jī)構(gòu)和組織建設(shè)、深化知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院改革、引入市場(chǎng)機(jī)制提高公共法律服務(wù)管理平臺(tái)運(yùn)行效能等一系列改革舉措，既遵循司法規(guī)律，又結(jié)合國(guó)情和市情特點(diǎn)，目的就是總結(jié)提煉上海多年來(lái)在這些方面行之有效的探索，吸收借鑒國(guó)內(nèi)外有益司法文明成果，努力形成更多具有很強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義司法文明厚積薄發(fā)、向更高水平邁進(jìn)。

二是把優(yōu)質(zhì)高效完成“規(guī)定動(dòng)作”和積極探索“自選動(dòng)作”緊密結(jié)合起來(lái)。上海司法體制綜合配套改革涉及面比較廣，列入分工方案的責(zé)任單位或參加單位超過(guò)45家，不僅涵蓋法院、檢察院，還涉及組織、人事、經(jīng)濟(jì)信息、通信管理、財(cái)政、宣傳等部門(mén)，這就要求各相關(guān)責(zé)任單位和參加單位對(duì)照框架意見(jiàn)及其分工方案，認(rèn)真貫徹、準(zhǔn)確把握改革部署要求，建立強(qiáng)有力的組織架構(gòu)，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)，形成整體合力，確保各項(xiàng)規(guī)定的改革任務(wù)早落地早見(jiàn)效，為2019年全面完成改革夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，鼓勵(lì)支持各單位結(jié)合工作優(yōu)勢(shì)和各自特色，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，研究提出自主改革項(xiàng)目，創(chuàng)造性地加以推進(jìn)落實(shí)。

三是把全面落實(shí)政法部門(mén)主體責(zé)任與充分發(fā)揮相關(guān)地區(qū)和部門(mén)協(xié)同配合作用緊密結(jié)合起來(lái)。司法體制綜合配套改革絕大多數(shù)任務(wù)都與政法部門(mén)尤其是法院檢察院密切相關(guān)；公安機(jī)關(guān)、司法行政部門(mén)等也涉及到“推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革”“加強(qiáng)司法信息化建設(shè)”等改革任務(wù)；各成員單位在司法體制綜合配套改革中也都承擔(dān)一些具體任務(wù)，主要涉及政法隊(duì)伍思想政治建設(shè)、司法人員職務(wù)序列管理等；各區(qū)委區(qū)政府及區(qū)委政法委，在健全多元化糾紛解決機(jī)制、完善政治督察、建立健全司法公信力第三方評(píng)估機(jī)制等方面，則承擔(dān)著相應(yīng)的改革任務(wù)。此外，還涉及部分社會(huì)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)、大型國(guó)有企業(yè)。只有在上海市司法體制綜合配套改革試點(diǎn)推進(jìn)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各相關(guān)部門(mén)和地區(qū)加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，各負(fù)其責(zé)、各展所長(zhǎng)、共推改革，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)。

四是把建立完善體制機(jī)制與深度應(yīng)用科技手段緊密結(jié)合起來(lái)。當(dāng)今正處于日新月異快速發(fā)展的信息社會(huì)和人工智能時(shí)代，司法體制改革與現(xiàn)代信息科技的關(guān)聯(lián)越來(lái)越緊密。一方面，很多改革舉措都需要借助先進(jìn)技術(shù)手段，另一方面改革需求也催生了一大批新技術(shù)、新手段。要善于運(yùn)用現(xiàn)代科技，更好地提高司法質(zhì)量和效率，更好地為人民群眾提供便利的司法服務(wù)。要把握推進(jìn)司法體制綜合配套改革的良機(jī)，進(jìn)一步加大現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的深度開(kāi)發(fā)與融合應(yīng)用，讓科技成為改革全面提質(zhì)增效擴(kuò)能的催化劑和助推器。比如，加快推廣運(yùn)用刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的深度挖掘、有效整合，努力把公、檢、法、司統(tǒng)一適用的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)嵌入一套數(shù)據(jù)化程序中，規(guī)范證據(jù)收集、固定、審查和運(yùn)用，大幅提升辦案的準(zhǔn)確性和公正度，為推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革提供有力保障；運(yùn)用科技手段推進(jìn)立案、分案、保全、庭審排期等司法輔助工作的高效集約管理、電子卷宗隨案同步生成、庭審語(yǔ)音同步識(shí)別轉(zhuǎn)錄、網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)、人工智能輔助系統(tǒng)在部分小額訴訟及簡(jiǎn)易程序案件審理中的應(yīng)用等，大幅減輕司法人力負(fù)擔(dān)，全面提升司法工作質(zhì)效。同時(shí)，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，建立健全法官檢察官行使辦案權(quán)與法院檢察院部門(mén)及院領(lǐng)導(dǎo)行使辦案管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，運(yùn)用庭審規(guī)范性自動(dòng)巡查系統(tǒng)、審判流程態(tài)勢(shì)偏離實(shí)時(shí)智能化預(yù)警程序等，切實(shí)強(qiáng)化司法監(jiān)督，讓司法更加陽(yáng)光透明、公正權(quán)威。

編輯：鄭賓