國家公園如何提供旅游機會？

文/王仕源

以國家公園為代表的各類自然保護地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，是國家軟實力和國家形象的重要載體，在維護國家生態(tài)安全中居于核心地位。中央決定新組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一行使各類自然保護地管理職責，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對自然生態(tài)保護工作的高度重視，改變了多年來自然保護領域“九龍治水”多頭管理的局面，在我國自然保護史上具有重要的里程碑意義，標志著我國自然保護事業(yè)進入了一個嶄新的時代。

2017年9月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，意味著國家公園在9個省市試點的基礎上，即將在全國范圍內(nèi)正式實施，這也是我國國家公園體制發(fā)展的重要里程碑。

1872年3月美國第十八任總統(tǒng)格蘭特簽署《黃石公園法案》，標志著世界上第一個國家公園在美國誕生，而后經(jīng)過140多年探索和發(fā)展，目前這種體制已經(jīng)在100多個國家或地區(qū)實行，各類型國家公園已設立1200余個。原建設部在1994年發(fā)布的“中國風景名勝區(qū)形勢與展望（綠皮書）”中清楚地指出：“風景名勝區(qū)與國際上的國家公園相對應，同時又有著鮮明的中國特色?！敝袊鴩壹夛L景名勝區(qū)的英文翻譯為“National Park Of China”（英文翻譯為“中國國家公園”）；國家標準《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB 50298-1999）術語中也明確指出，“海外的國家公園相當于國家級風景區(qū)”。因此可以看出，“國家級風景名勝區(qū)”是我國最接近“國家公園”的系統(tǒng)。但是，我們今天所說的“國家公園”既不是國際體制的照搬，也不是國家級風景名勝區(qū)的延續(xù)，而是在新時代發(fā)展和深化改革大背景下的全新試點與探索。

《建立國家公園體制總體方案》中對“國家公園”的基本定義是：“由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。”同時指出，國家公園的基本定位是“自然保護地最重要類型之一”，屬于禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)保護紅線區(qū)域，實行最嚴格的保護。

《建立國家公園體制總體方案》同時指出，國家公園的首要功能是保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，對規(guī)劃和建設進行嚴格管控，允許不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設施改造，除了開展自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止一切其他開發(fā)建設。由此可以得出結論：國家公園區(qū)域可以給公眾提供觀光和旅游的機會，結束了“將國家公園資源保護與旅游發(fā)展對立起來”的觀點之爭。

那么國家公園如何提供旅游機會？這就需要在“紅線范圍內(nèi)”進行深層次地探索，最大限度發(fā)揮“國家公園體制”的作用，推進自然生態(tài)資源的有效保護和科學利用，促進人與自然的和諧共生，有效推進“美麗中國”建設。國家公園的發(fā)展資金主要來源于財政和捐贈，所提供的旅游和游憩機會相應具有公益性和公眾性的特點，由此也可以預見將來的國家公園將逐步走向低門票或免門票的模式。

從國家公園的定義中可以看出，國家公園具有一定的唯一性、稀缺性和獨特性，具有的較強吸引力核心旅游資源勢必會引起游憩者的好奇心。發(fā)達國家由于人口基數(shù)低、社會福利好，國家公園發(fā)展免票模式也基本不會導致國家公園游客過載的情況發(fā)生，而我國人口基數(shù)龐大、旅游消費需求旺盛、消費理念不夠理性成熟，必然會導致國家公園公益性供給、實行最嚴格保護的原則與我國粗放、旺盛的旅游消費需求形成沖突和矛盾，因此筆者認為，我國國家公園提供旅游機會應注意以下幾個關鍵問題：

國家公園提供旅游機會需要注重環(huán)境承載力的控制，通過一系列手段實現(xiàn)科學有效的客流管理。即通過科學計算園區(qū)的空間承載量、設施承載量、生態(tài)承載量、心理承載量、社會承載量等數(shù)據(jù)，準確把控國家公園整體及局部的游客瞬時及日承載量，進而全面科學把控國家公園的游客承載力，并采取有效的引導和控制手段。

國家公園提供旅游機會應加強對游客行為的引導和管控。一方面，在游客出行前對其進行行為決策引導，增加我國國家公園的公眾曝光度，揭開國家公園的神秘面紗，充分展示國家公園的作用和重要意義，通過提高游客的認識，引導游客理性參與。另一方面，嚴格實行預約為主和預警相結合的管控機制，以實現(xiàn)嚴格控制游客量、均衡游客時空分布，保護生態(tài)環(huán)境基本紅線的目的。通過引導、限制、監(jiān)控、法律等方式限制游客的游覽時間、活動類型與范圍，通過游客智慧管理系統(tǒng)實現(xiàn)游客實時分流，通過收集游客的信息反饋獲取參與者的游憩體驗程度。此外還可以通過與游客簽訂保護協(xié)議和承諾、將游客在國家公園內(nèi)的行為納入個人誠信考核體系（對于嚴重破壞國家公園生態(tài)的個人或組織納入失信行為的“黑名單”）等方式約束游客的參與行為，從而對游客出行中的行為進行有效的科學管理。

國家公園提供旅游機會應注重解說和教育系統(tǒng)的建設。通過構建并完善國家公園的解說和教育系統(tǒng)，可以增強國家公園作為自然旅游地的環(huán)境教育功能，提高國民的環(huán)境保護意識與自主參與性。另外，充分的科學、文化深度挖掘與動態(tài)化呈現(xiàn)；描述人類和大自然的關系，還可以讓游客知其然并知其所以然，滿足好奇心的同時，增加參與者的教育和文化體驗，未嘗不是合適的解決方案。

國家公園提供旅游機會還應該強調(diào)社會參與機制，著重發(fā)展志愿者服務和社會監(jiān)督機制。根據(jù)《建設國家公園體制總體方案》對國家公園的功能定位，明確區(qū)域內(nèi)游客可到達和可活動的空間邊界，嚴格按照國家公園總體規(guī)劃和管理要求建設相關配套設施，并且必須征得國家公園管理機構同意。國家公園內(nèi)各項旅游活動的立項、建設、運營、管理和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都需廣泛征求意見，接受社會的監(jiān)督，鼓勵當?shù)鼐用?、業(yè)界專家學者、相關企業(yè)、社會組織等積極參與，建立多元共治體系，充分發(fā)揮社區(qū)社會各界的積極作用，以此實現(xiàn)對國家公園內(nèi)及周邊自然生態(tài)和人文歷史資源共同保護、永續(xù)傳承的目的。

國家公園提供旅游機會，如要實現(xiàn)嚴守生態(tài)紅線、全民共享、時代傳承的目標，還需持續(xù)完善管理體制。從國際經(jīng)驗來看，與時俱進的管理機制才能持續(xù)促進高標準的國家公園發(fā)展、完成國家公園的使命。理順國家公園的管理體制、智慧化管理、創(chuàng)新性管理、規(guī)范化管理，健全相關法治建設，強化監(jiān)督體系，構建高效、具有本土特色的管理體制對于我國國家公園持續(xù)提供的旅游機會尤為重要。 管理體制改革和持續(xù)完善管理機制，可能是具體實施中最具挑戰(zhàn)性的任務，是事關國家公園體系建立和深化的焦點,也是關系到國家公園在最嚴格保護的前提下，可持續(xù)提供旅游機會的關鍵。對于現(xiàn)有改革部門職責不清、“條塊化”格局、本位主義作風、監(jiān)督不落實、管理方式不變革、管理權限不整合等問題，中央政府需要強有力的介入，打破結構障礙，實現(xiàn)國家統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)推進，建立統(tǒng)一的國家公園管理模式，才能有效促進國家公園旅游機會的升級換代。

根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的內(nèi)容可以推斷，我國的國家公園以保護自然生態(tài)環(huán)境為基本前提，依托獨特的人文生態(tài)系統(tǒng)，遵循可持續(xù)的發(fā)展理念，堅持科學定位和整體保護的基本原則，統(tǒng)籌社區(qū)與自然生態(tài)和諧發(fā)展的關系，采取和諧友好的發(fā)展方式提供旅游機會。也可以看出，國家公園提供的旅游機會是既符合“生態(tài)旅游”的基本特點，又符合“可持續(xù)旅游”的基本原則，具有雙重或多重屬性，是全新的 “可持續(xù)生態(tài)旅游”的活動方式。

國家公園體制是我國全面深化改革的重要體現(xiàn)之一，也是建設美麗中國的重要方式之一，目前還處于試點和不斷探索中。國家公園在嚴格保護的前提下，公益和適度地提供旅游和游憩機會，有利于更多主體參與我國自然生態(tài)的保護，有助于提高國民整體生態(tài)保護意識，對于我國生態(tài)文明制度建設具有戰(zhàn)略意義。綜上，國家公園提供旅游機會應充分考慮我國的基本國情有步驟、有方法、有序推進科學精準測算區(qū)域內(nèi)的游客承載量，加強游客行為引導和管控注重國家公園生態(tài)、科學、文化價值的深度挖掘完善解說和教育體系，完善游客和社會參與、志愿者服務和監(jiān)督機制，持續(xù)完善國家公園管理制度，發(fā)展 “可持續(xù)生態(tài)旅游”。