老撾潰壩事件與美國“以河之名”

張勵

湄公河歷史學(xué)家米爾頓·奧斯本2000年撰寫出版了《湄公河：動蕩的過去，未卜的將來》一書，書名亦或預(yù)言亦如詛咒。今年7月，當(dāng)韓國公司建造的老撾大壩潰壩、中國正積極參與救援之際，美國務(wù)院官員卻“以河之名”掀起了爭議性的水話題。那么，美國無端抹黑中國的根本意圖是什么？湄公河相關(guān)問題對中國又意味著什么？

“以河之名”的湄公河水外交風(fēng)云又起

湄公河流域是全球水外交沖突最嚴(yán)重的地區(qū)之一。幾十年來，有關(guān)湄公河干旱、泄洪、航運安全、水資源數(shù)據(jù)分享等議題的水外交風(fēng)云不斷在中國與湄公河國家（緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南）間上演。此次更為特殊的是，在中國與老撾潰壩事件毫無關(guān)聯(lián)的情況下，美國竟然“以河之名”將中國卷入其中。

7月23日，在老撾南部，由韓國的SK工程與建設(shè)公司建造的桑片—桑南內(nèi)水電站大壩發(fā)生嚴(yán)重潰壩事故，超過50億立方米洪水快速下泄，截至8月8日已經(jīng)造成了34人死亡，97人失蹤，6000余人無家可歸。與此同時，位于湄公河支流西公河附近的柬埔寨暹邦也受到了老撾潰壩的洪水沖擊，居民菜園和稻田被沖毀。7月26日，中國人民解放軍“和平列車”醫(yī)療隊，民間公益組織公羊救援隊、藍(lán)天救援隊等立即加入了老撾救災(zāi)行動。同時，中國政府也開始緊急籌措救災(zāi)物資。

但就在各國關(guān)注老撾潰壩情況并施以援手之際，美國務(wù)院高級官員在8月2日回答記者有關(guān)美國務(wù)卿蓬佩奧對東南亞三國出訪的提問時，卻突然“以河之名”將話題引向中國。美國務(wù)院官員在談及美國將參加第十一次“湄公河下游倡議”部長級會議和老撾潰壩等水資源議題時，被記者問及“一些國家認(rèn)為這是氣候變化造成，國務(wù)卿蓬佩奧是否會對此回應(yīng)”時，并未正面回答，而是轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移話題暗指上游國家對湄公河產(chǎn)生影響。當(dāng)記者問上游國家是否指中國時，美國官員明確表示肯定，并指出中國對湄公河下游產(chǎn)生了影響，湄公河下游五國應(yīng)共同應(yīng)對。次日，中國外交部發(fā)言人表示，美方官員的有關(guān)言論毫無根據(jù)，中方一直十分重視湄公河下游國家的關(guān)切和需求，中方的真誠幫助得到了下游國家的高度評價。一場“以河之名”的水外交風(fēng)云霎時又起。

湄公河：中國“避猶不及的命脈”？

從上個世紀(jì)八九十年代至2010年左右，中國對水資源議題持不愿過多回應(yīng)的態(tài)度，這造成一些國家認(rèn)為湄公河是中國“避猶不及的命脈”的假象。在該時期，湄公河國家以及部分域外國家“以河之名”對中國的“聲討”不斷。在干旱、泄洪、大壩建設(shè)、航運安全構(gòu)建等議題上，這些國家對中國頻頻指責(zé)，不斷施壓，甚至將其與南海問題等相掛鉤（稱之為“河海戰(zhàn)略”）。他們鑒于中國當(dāng)時不愿過多回應(yīng)的態(tài)度，感覺仿佛掐住了中國在湄公河上的“命脈”。

2010年起至今，中國在湄公河水資源合作中展現(xiàn)出了更為積極主動的態(tài)度與行動。這表明湄公河并非中國“避猶不及的命脈”，而是與下游國家因水而生、命運與共的紐帶。2010年起，中國派出高級別官員連續(xù)參加第一至第三屆湄公河委員會峰會，并分享汛期水文數(shù)據(jù)等信息。2015年之后，中國參與區(qū)域合作的積極性進(jìn)一步凸顯。中國與湄公河國家將水資源合作列為瀾滄江—湄公河（簡稱“瀾湄”）合作機制五大優(yōu)先領(lǐng)域之一，成立了全球湄公河研究中心與瀾湄水資源合作中心；舉辦瀾湄水資源合作城鄉(xiāng)供水規(guī)劃與管理培訓(xùn)班、瀾滄江—湄公河國家水質(zhì)監(jiān)測能力建設(shè)研討會；2016年湄公河發(fā)生嚴(yán)重干旱，中國應(yīng)越南請求開閘放水。2018年1月，李克強總理在出席瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議中談及未來瀾湄合作機制建設(shè)時，史無前例的把水資源合作放在了首位，并在第二條基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和第四條人力資源合作建議中也特別提及水利設(shè)施與水利研修等內(nèi)容。

美國借湄公河問題介入地區(qū)事務(wù)

美國從上個世紀(jì)開始便“以河之名”介入湄公河地區(qū)事務(wù)。2009年隨著奧巴馬政府對東南亞地區(qū)重視程度的增加，美國務(wù)卿希拉里于2009年7月在泰國普吉島與老撾、泰國、柬埔寨、越南外長建立“湄公河下游倡議”，美國再次“以河之名”強勢歸來。2012年緬甸也正式加入該倡議。“湄公河下游倡議”涵蓋環(huán)境和水資源（越南和美國）、能源安全（泰國和美國）、教育（泰國和美國）、健康（柬埔寨和美國）、互聯(lián)互通（老撾和美國）、農(nóng)業(yè)與糧食安全（緬甸和美國）六大支柱，每個支柱議題由一個湄公河國家與美國共同主持。其中水資源一直是“湄公河下游倡議”關(guān)注的重點議題。在2018年8月3日的第十一次“湄公河下游倡議”部長會議上，美國與湄公河國家外長將上述六大支柱精簡為水源、能源、糧食和環(huán)境關(guān)系，人類發(fā)展與互聯(lián)互通兩個包容性支柱，水資源被放在第一位。各方簽署了《2016～2020年湄公河下游倡議總體行動計劃》，同時還著重提及了2017年開始實施的《湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議》。

本次美國借老撾潰壩，將中國指為“責(zé)任方”，主要有以下考量：

第一，用“中國大壩影響”來轉(zhuǎn)移公眾對美國氣候變化責(zé)任問題的關(guān)注。在2018年8月2日美國務(wù)院高級官員答記者問中，當(dāng)該官員提及“湄公河下游倡議”與老撾潰壩事件等水資源議題時，記者提問表示一些湄公河國家將此歸因于氣候變化，該官員并沒有正面回答。之后當(dāng)記者再次提醒問題是有關(guān)于氣候變化時，美國務(wù)院官員仍沒有做正面回應(yīng)。最后，當(dāng)記者再次直接提出“氣候變化”一詞是否是禁忌，不能被討論時，此官員則直接回避。美國在2017年退出《巴黎協(xié)定》后，受到國際社會指責(zé)。在此次答記者問中，美國官員對氣候變化責(zé)任問題不愿正面回答，卻采取了轉(zhuǎn)移視線的方式將問題放到“中國大壩影響”上。

第二，美國在中美關(guān)系緊張背景下為“湄公河下游倡議”造勢以拉近與湄公河國家關(guān)系。正如前文所述，“湄公河下游倡議”提出的外交大背景是奧巴馬政府時期美國對東南亞地區(qū)重視程度的增加。而水資源議題一直在中國與湄公河國家間有著很高的敏感性。因此，美國此次借“老撾潰壩”之事提出“中國大壩影響論”，意圖在中美關(guān)系緊張的背景下，再次觸碰湄公河國家最敏感的神經(jīng)，以期加強湄公河國家對“湄公河下游倡議”的重視。但在特朗普政府上臺后，美國對于湄公河地區(qū)的關(guān)注熱度大大減弱，且美國退出《巴黎協(xié)定》的行動也使人們對美國在環(huán)保領(lǐng)域的投入與決心產(chǎn)生懷疑。筆者與美國約翰霍普金斯大學(xué)和布魯金斯學(xué)會的學(xué)者討論“湄公河下游倡議”時，對方也都表示美國在該倡議的投入力度和資金都在減少。

第三，美國試圖渲染潰壩恐怖以減弱中國在水議題上的地緣政治經(jīng)濟(jì)影響力。自2015年中國與湄公河國家建立瀾湄合作機制后，中國在湄公河水資源議題上表現(xiàn)了出了史無前例的主動性與積極性。而與之相反的是，美國在2017年特朗普政府上臺后，對與湄公河國家在水資源合作上的重視程度下降。因此，美國希望在宣傳“湄公河下游倡議”中《湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議》等新亮點之時，借老撾潰壩渲染恐懼，并將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到中國身上，力求增強湄公河國家在水資源議題上對中國的警惕，從而影響中國與湄公河國家未來在大壩建設(shè)、航運貿(mào)易、數(shù)據(jù)分享等方面的合作。

潰壩事件對中國的啟示

老撾的潰壩事件本與中國無關(guān)，但在美國的牽扯下中國卻成了“躺槍者”！中國顯然無法在短時間改變處于上游的“天然不利的水資源政治地位”和極易成為眾矢之的現(xiàn)狀。此次潰壩事件也給了中國一些啟示。

第一，細(xì)化與公開瀾湄合作機制中的水資源合作管理機制。在未確定細(xì)致的水資源合作管理機制前，任何一個水資源項目的失敗都會給中國帶來更多的政治與經(jīng)濟(jì)副作用。瀾湄合作機制建設(shè)已走過了近三年，這個因水而生、因水而連、因水而興的地區(qū)機制如無法在水資源合作機制上給出一張完美的答卷，就將很難使成員國以及域外國家信服。此外，筆者多次參與湄公河水資源議題的國際會議探討后發(fā)現(xiàn)，湄公河國家以及域外國家對于瀾湄合作機制下水資源合作管理機制內(nèi)容十分關(guān)心，他們希望看到詳細(xì)的機制建設(shè)規(guī)劃。而對中國來說，與湄公河國家一同制定涵蓋水資源利用、監(jiān)督、信息交流、管理等基本原則性的機制內(nèi)容也相對較易，且有利于把握機制建設(shè)的主動權(quán)。

第二，形成與域外國家良性的水資源機制競合模式。水議題始終是一個域外國家切入湄公河地區(qū)事務(wù)的低成本議題。美國的“湄公河下游倡議”、日本的“湄公河流域五國與日本合作部長級會議”、澳大利亞的“湄公河水資源項目”、韓國的“韓國—湄公河國家外長會議”等無不強調(diào)湄公河水資源議題?；阡毓铀h題上已齊聚域外國家這一無法改變的現(xiàn)狀，首先，中國要以不變應(yīng)萬變，以瀾湄合作機制不斷加強各成員國在水資源管理機制建設(shè)的推進(jìn)力度，避免他國“以河之名”大做文章。其次，中國可加強與域外國家在水資源管理上的平等對話，吸取他方的優(yōu)勢之處，進(jìn)行良性競爭，以贏得湄公河國家的尊重和信任。最后，中國要樹立信心，因為任何繞過中國的湄公河管理機制都是難以持久維系的，也不是科學(xué)合理的，其忽視了中國位于河流沿岸重要一員的身份。同時，域外國家在湄公河上的利益與中國和湄公河國家完全無法比擬。

第三，提高湄公河水資源合作項目的可靠性與透明性。老撾桑片—桑南內(nèi)水電站大壩的潰壩引起極大不滿具有多個原因：一是電力公司與老撾政府簽訂的協(xié)議并未公布，因此是否包含跨境補償規(guī)定不得而知。二是該電站在潰壩前通知當(dāng)?shù)卣臅r間不足，造成巨大傷亡。三是沒有對應(yīng)的跨境應(yīng)急通信系統(tǒng)，因此雖然老撾的水很快到達(dá)柬埔寨造成災(zāi)害，卻無人通知下游的柬埔寨。四是據(jù)國際河流組織稱，該大壩并沒有進(jìn)行跨境環(huán)境影響官方評估。所以，中國在瀾湄合作機制下的水資源合作中首先要加強項目的可靠性與透明性，在中國水利企業(yè)與湄公河國家合作中要更為注重環(huán)境影響評估、企業(yè)社會責(zé)任等內(nèi)容建設(shè)，以降低風(fēng)險。

第四，保持和增強湄公河水資源話語的主動權(quán)與解釋權(quán)。在此次老撾潰壩事件中，美國在記者會上見縫插針式地對中國抹黑，被中國及時獲悉并迅速做出有力的回?fù)?，并以多語言進(jìn)行了傳播，避免了湄公河國家的誤解。因此，未來中國要繼續(xù)保持對湄公河水資源開發(fā)、保護(hù)以及風(fēng)險管控等議題的警覺性，把握話語主動權(quán)與解釋權(quán)，并建立瀾湄合作機制下成員國間的水訊息直通頻道，以及對外的多語言信息傳播途徑，避免他國“以河之名”對中國掀起水外交風(fēng)云，影響中國的國家聲譽與水利投資。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，云南大學(xué)周邊外交研究中心/國際關(guān)系研究院助理研究員。本文系國家社會科學(xué)基金青年項目《瀾湄國家命運共同體構(gòu)建視閾下的水沖突新態(tài)勢與中國方略研究》的階段性成果）