湖南省生態(tài)紅線改革的實踐與思考

摘要：湖南省東江流域在開展生態(tài)保護紅線試點過程中存在諸多問題：政策嚴(yán)肅性不足、概念內(nèi)涵界定不清、法律法規(guī)不健全、劃線范圍難把控、分割管理難協(xié)調(diào)、配套保障不完善等，導(dǎo)致生態(tài)保護紅線難以落地。完善生態(tài)保護紅線制度建設(shè)時應(yīng)當(dāng)從完善政策法規(guī)、協(xié)調(diào)整合原有制度、統(tǒng)籌推進紅線管理體制機制、建立健全配套保障機制等方面綜合發(fā)力。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護紅線；制度建設(shè)；湖南省

中圖分類號：X32 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）06-0205-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.120

Abstract： Dongjiang Lake Basin is carrying out the reform of ecological protection red line system construction in Hunan Province. There are many problems in the pilot process： lack of seriousness policy， indefinite concept connotation， inadequate laws and regulations， difficult to control the range of scribing， split management difficult to coordinate and imperfect supporting protection. All of this leads to ecological protection red hard landing. In improving ecological protection red line system ，Hunan Province ought to obtain the measures： improving policies and regulations， coordinating and integrating the original systems， overall promoting the red line management system and mechanism， establishing and improving supporting security mechanism and so on.

Key words：ecological protection red line；system construction；Hunan province

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，并明確要求“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”。建設(shè)生態(tài)保護紅線制度既是踐行“兩山”理念的重要舉措也是加大生態(tài)保護系統(tǒng)的重點內(nèi)容之一。湖南省生態(tài)保護紅線制度建設(shè)改革起步較晚，于2016年選定郴州市東江湖流域的資興、宜章、桂東、汝城四縣市作為全省唯一改革試點區(qū)域。試點區(qū)的郴州市東江湖流域是湘江、珠江、贛江三大江河的源頭，是湖南省的戰(zhàn)略水源地和防洪抗旱的調(diào)蓄池，也是湖南省乃至華南、中南地區(qū)最重要的森林、濕地生物基因庫。改革試點實施一年多以來，試點區(qū)黨委、政府高度重視，組織成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，認(rèn)真編制規(guī)劃，積極落實工作部署，劃好生態(tài)保護紅線，多措并舉，確保東江湖水質(zhì)保持國家地表水Ⅰ-Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，為全省和市縣人民交了一份不錯的生態(tài)答卷。但在改革實踐中也存在諸多問題值得我們反思。

1 生態(tài)保護紅線制度建設(shè)改革的問題和困境

郴州市東江湖流域試點區(qū)在改革實踐中主要面臨有來自政策、法律、管理、操作、配套等方面的難題。

1.1 紅線制度政策有待明確

導(dǎo)致這一問題的最主要原因在于國家層面對生態(tài)保護紅線概念的內(nèi)涵尚未明確，使得下級部門無所適從。生態(tài)保護紅線究竟僅僅是指生態(tài)空間的保護還是指以生態(tài)、資源、環(huán)境為框架體系的整體保護？中央和湖南省的文件對此搖擺不定1。湖南省文件是生態(tài)、資源、環(huán)境一體化保護，而后中辦國辦意見僅指生態(tài)空間的保護，最終郴州市改革試點區(qū)僅僅完成生態(tài)保護紅線劃定（劃定總面積3583.1km?，占國土面積比例為69.13%），剩余2個體系包括環(huán)境質(zhì)量底線與資源利用上線因中央、省工作部署有重大調(diào)整而暫未劃定。

1.2 紅線制度規(guī)范性有待加強

生態(tài)保護紅線雖然在新修訂的《環(huán)境保護法》得到了政策合法化的法律確認(rèn)，但僅屬于原則性規(guī)定，不具備實踐上的法律操作性，相應(yīng)的法律法規(guī)、配套政策和管理辦法十分匱乏，導(dǎo)致法律在紅線概念、劃定主體、劃定標(biāo)準(zhǔn)、落地保障、責(zé)任承擔(dān)等層面存在空白，極大地制約了紅線制度的落地。依據(jù)目前郴州的地方性法律法規(guī)，由于法律效力層級較低、缺乏可操作性，保護效果并不理想。

1.3 紅線劃定依據(jù)模糊范圍難以把握

目前紅線的劃定依據(jù)主要是根據(jù)自然保護區(qū)、主體功能區(qū)以及生態(tài)功能區(qū)等劃分標(biāo)準(zhǔn)，但是這些區(qū)劃僅僅是宏觀上的國土空間劃分，不夠精細(xì)，缺乏實質(zhì)性的管理措施和標(biāo)準(zhǔn)制度。因湖南省政府2003年將東江湖全部水域劃為了飲用水源保護區(qū)，根據(jù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，必須作為生態(tài)保護紅線一級管控區(qū)，禁止一切開發(fā)活動。這樣劃定紅線顯然不符合東江湖區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀。

1.4 分割式的管理體制難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制是由環(huán)保、林業(yè)、國土等多部門分割式管理，這種模式和生態(tài)保護紅線整體性保護理念相左，“政出多門”難以協(xié)調(diào)。試點區(qū)涉及四縣市30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開發(fā)利用主體多，保護主體不明確，利用與保護的權(quán)責(zé)難以落實。如郴州市臨武縣西瑤綠谷的寶玉石礦資源區(qū)域經(jīng)郴州市政府協(xié)調(diào)，扣除紅線面積，但省國土廳、省林業(yè)廳還沒有達成一致意見，省林業(yè)廳至今都沒有同意調(diào)整出來。

1.5 配套保障機制亟待完善

紅線既要“劃得實”，更要 “守得好”，這就需要一系列配套措施加以保障。然而改革試點區(qū)在保障制度的建立上仍存在較大空白，如產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)面清單管控制度、生態(tài)補償機制、生態(tài)考核與問責(zé)機制、紅線再調(diào)整機制等制度層面還存在諸多缺位。雖然東江湖流域已經(jīng)設(shè)立生態(tài)補償政策，補償資金由三項構(gòu)成：森林生態(tài)效益補償基金、退耕還林補助資金、飲用水源保護區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，但補償標(biāo)準(zhǔn)過低，無法達到應(yīng)有效果。以2011年為例，資興市共收到森林生態(tài)效益補償基金883.15萬元、退耕還林補助資金416.22萬元和財政轉(zhuǎn)移支付1113萬元，三項合計2412.37萬元。總共不到2500萬元的生態(tài)補償資金與資興市東江湖生態(tài)環(huán)保重點項目庫需投入資金約25億元相比較，差距實在太大。而且東江湖區(qū)的移民補償非常低，人均僅4970元，不足三峽移民人均5萬元的十分之一，這也直接影響了當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護的積極性。

2 完善湖南省生態(tài)保護紅線制度建設(shè)的建議

2.1 完善政策法規(guī)，明確紅線內(nèi)涵與操作規(guī)程

2017年中辦國辦發(fā)布的意見為紅線制度建設(shè)定好了調(diào)、把好了舵，湖南省應(yīng)作出相應(yīng)修改，明確本省相關(guān)政策法規(guī)。此外湖南省還可借鑒深圳、江蘇、湖北等地制定專門的紅線保護地方立法，以湖南省地方規(guī)章形式，出臺類似于《生態(tài)文明建設(shè)促進條例》的行政法規(guī)，將紅線管理規(guī)定及保護制度納入條例內(nèi)，讓湖南在推進紅線制度建設(shè)過程中做到“有法可依”。

2.2 協(xié)調(diào)整合既有制度，科學(xué)統(tǒng)籌劃好紅線

湖南省目前現(xiàn)有國家級風(fēng)景名勝區(qū)20處，數(shù)量居全國之首，另有51處省級風(fēng)景名勝區(qū)以及多處國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家級自然保護區(qū)等都出臺了多項保護條例、管理條例。因此湖南在推進紅線制度建設(shè)中可以對既有的空間保護管理制度協(xié)調(diào)整合，例如將紅線區(qū)域落實到己有的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、濕地保護區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)。厘清紅線區(qū)與核心區(qū)、試驗區(qū)及緩沖區(qū)之間空間界限，實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分類及分級管理模式。另外，新的紅線制度還要與現(xiàn)有的規(guī)劃制度進行銜接和協(xié)調(diào)。

2.3 統(tǒng)籌推進紅線管理體制，分級分類管控紅線

湖南省在統(tǒng)籌推進紅線管理體制改革中，應(yīng)改變原有分割式管理現(xiàn)狀，加強生態(tài)保護紅線的系統(tǒng)化、精細(xì)化管理。建議湖南省借鑒江蘇、浙江等省的相關(guān)做法，構(gòu)建管理監(jiān)督分離機制，形成“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督--各行政主管部門實施管理”的基本架構(gòu)。針對紅線區(qū)涉及多地區(qū)難以協(xié)調(diào)問題，可以成立湖南省跨區(qū)域生態(tài)保護和建設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進建立完善省、市、縣合作的紅線制度。對已經(jīng)劃定的“四類兩級”紅線區(qū)應(yīng)采用分級分類差異化管控機制，加大對各級各類區(qū)域范圍管控措施的具體化、精細(xì)化，尤其迫切需要盡早出臺生態(tài)保護紅線負(fù)面清單制度，便于全省在紅線管控方面具有更強的實操性。

2.4 建立健全配套保障機制，長效守住紅線

為確保紅線既要劃實落地，又要長效守好，建議盡早建立健全相關(guān)配套保障機制，讓政府、民眾自覺主動守住紅線，筑牢生態(tài)安全屏障。一是建立生態(tài)績效考核機制。湖南省在組織生態(tài)績效考核，設(shè)置績效考核重要指標(biāo)（KPI）時可以考慮選擇環(huán)境承載力的提升、生態(tài)環(huán)境的改變、生態(tài)破壞的恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的提升等，適當(dāng)加大生態(tài)環(huán)境保護投資、生態(tài)效益、生態(tài)損失等指標(biāo)權(quán)重，結(jié)合綠色 GDP考核評價體系來共同考核。二是擴大公眾參與機制。紅線的劃定與落實，必須充分考慮公眾的利益訴求。湖南省應(yīng)加大打造生態(tài)保護紅線公眾參與信息綜合平臺（包括報刊、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、電子屏等）的力度，進一步完善公眾聽證、信訪、舉報等制度，激發(fā)公眾參與紅線區(qū)生態(tài)保護的熱情。三是完善生態(tài)補償機制。湖南省在完善生態(tài)補償機制過程中，應(yīng)確保形成損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)捏w制機制，有利于紅線區(qū)內(nèi)保護和區(qū)外發(fā)展的共贏。通過出臺生態(tài)補償?shù)恼呶募?，探索設(shè)立紅線獎勵基金，以獎勵生態(tài)保護貢獻巨大、成效顯著的區(qū)域，作為生態(tài)補償?shù)妮o助形式。四是建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持機制。生態(tài)補償可以為紅線區(qū)“輸血”，扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展則是強化紅線區(qū)的“造血”功能。湖南省在紅線區(qū)構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持機制時，首先，應(yīng)結(jié)合負(fù)面清單嚴(yán)格把關(guān)紅線內(nèi)原有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，大力引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；其次，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)的資金扶持，充分利用市場機制建立合理的、多元化的投入機制，開辟綠色金融、綠色信貸通道，部分地區(qū)試點民營資本進入能源資源開發(fā)等領(lǐng)域；再次，加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)的科技扶持，促進高校和研究機構(gòu)在紅線區(qū)共建項目，開展技術(shù)合作，積極促進成果轉(zhuǎn)化。如可以積極推廣全循環(huán)種養(yǎng)殖技術(shù)和模式發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)林漁牧示范園區(qū)、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展、支持科技含量高的水生物資源、風(fēng)能、太陽能資源利用等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

參考文獻

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[4]劉建武. 建立“三江源”生態(tài)補償機制[N].湖南日報，2016-10-27第4版.

注釋

1 2011年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）首提生態(tài)紅線時僅指生態(tài)空間保護領(lǐng)域。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年環(huán)保部《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》（環(huán)發(fā)〔2014〕10號）將生態(tài)紅線的適用范圍擴展至自然資源和環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域。湖南省2015年發(fā)布的《湖南省生態(tài)紅線制度建設(shè)改革試點實施方案》即是采用此概念。2015年環(huán)保部發(fā)布《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》（環(huán)發(fā)[2015]56號）以及2017年2月中辦國辦《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》又將生態(tài)保護紅線從生態(tài)、資源、環(huán)境整體框架體系中再次分離出來，著重強調(diào)地理生態(tài)空間的保護與管控。

收稿日期：2018-04-13

基金項目：2016年湖南社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“湖南省生態(tài)保護紅線制度建設(shè)改革研究—以郴州為例”（2016DX132）

作者簡介：陳耀龍（1976-），男，中共郴州市委黨校、郴州市社會主義學(xué)院經(jīng)濟管理教研室講師，碩士研究生，研究方向為生態(tài)與環(huán)境。