我國顯性存款保險制度研究

秦棱枝

摘 要 存款保險制度與中央銀行最后貸款人制度、微觀審慎監(jiān)管制度共同構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱，其對保護(hù)存款人權(quán)益，強化金融監(jiān)督，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。我國長期實行的以國家信用為后盾的隱性存款保險制度弊端日益顯現(xiàn)，《存款保險條例》的正式發(fā)布標(biāo)志我國存款保險制度從隱性到顯性的根本轉(zhuǎn)變。顯性存款保險制度的具體適用須厘清保險主體的法律性質(zhì)與覆蓋范圍，深入探索金融風(fēng)險的防控措施，以切實實現(xiàn)制度目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 存款保險制度 道德風(fēng)險 存款保險條例 金融風(fēng)險 互聯(lián)網(wǎng)金融

中圖分類號：F830.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

現(xiàn)代意義上的存款保險制度源起于20世紀(jì)30年代的美國，在隨后的幾十年間，因其在金融監(jiān)管檢查和金融風(fēng)險控制及預(yù)警方面發(fā)揮了重要作用，引起各國關(guān)注。從該制度在各國的實踐來看，其有利于保護(hù)存款人權(quán)益，強化對銀行體系的監(jiān)督，及時防范和化解金融風(fēng)險，從而維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。2015年3月31日，我國正式公布《存款保險條例》，并于2015年5月1日起開始實施，這標(biāo)志著我國存款保險制度正式推出。我國自1993年在《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中首次提出“建立存款保險基金”至今，對于存款保險制度的探索研究經(jīng)歷了從隱性到顯性的根本轉(zhuǎn)變。

1存款保險制度的內(nèi)涵

存款保險制度，是指投保機構(gòu)（一般指吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)）向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構(gòu)在投保機構(gòu)無法履行其基于儲蓄合同向存款人支付存款的義務(wù)時，先行在保險責(zé)任限額內(nèi)向存款人予以賠付，隨后依法向投保機構(gòu)進(jìn)行追償或者對其組織實施破產(chǎn)清算、重整以及其他資產(chǎn)處置行為的制度。之所以將存款保險納入保險范疇，是因為存款保險雖然帶有明顯的政策性特征，但其運行本質(zhì)仍然是風(fēng)險共擔(dān)的保險學(xué)原理，即銀行業(yè)諸多投保人“互助共濟(jì)”，建立保險基金，以轉(zhuǎn)移各自市場經(jīng)營中面臨的支付風(fēng)險。按照制度表現(xiàn)形式，存款保險制度有顯性和隱性之分，前者如前所述，由專門的存款保險基金管理機構(gòu)承擔(dān)保險責(zé)任，后者則是指沒有法律說明或者正式的保險機構(gòu)提供保險的存款保險制度，多見于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導(dǎo)的銀行體系中，在銀行業(yè)金融機構(gòu)無力履行支付存款的義務(wù)時，由政府采取某種形式保護(hù)存款人利益。據(jù)此，隱性存款保險制度下，政府對存款機構(gòu)通常負(fù)擔(dān)了一種“兜底”性救助義務(wù)。

2我國建立顯性存款保險制度必要性分析

長期以來，為維護(hù)金融體系穩(wěn)定，我國對于存款保險制度進(jìn)行了有益嘗試。在《存款保險條例》公布之前，我國一直實行的是由中國人民銀行和地方各級政府提供的隱性存款保險，即以國家信用為銀行提供擔(dān)保，當(dāng)金融機構(gòu)面臨較嚴(yán)重的資產(chǎn)運作風(fēng)險或存款擠兌風(fēng)險時，往往由中央銀行或各級政府提供資金支持，對存款人的全部存款予以全額賠付，這種以國家為后盾的金融風(fēng)險防范方式事實上對存款人提供了有效保護(hù)，但是弊端亦日益顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)為以下方面：其一，易誘發(fā)道德風(fēng)險。隱性存款保險制度下，通常以政府信用為風(fēng)險買單，且政府承擔(dān)的是全額賠付的義務(wù)，銀行等從事吸收存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)缺乏風(fēng)險控制的內(nèi)在動力，極易對央行和政府產(chǎn)生依賴心理，敢于從事高風(fēng)險金融業(yè)務(wù)，從而會影響銀行資產(chǎn)運營的質(zhì)量和銀行的經(jīng)營效率，引發(fā)道德風(fēng)險。同時，對于存款人而言，全額賠付的制度構(gòu)建，亦可能導(dǎo)致其將存款鎖定于風(fēng)險偏好型金融機構(gòu)，而不過問該機構(gòu)的資產(chǎn)狀況、信用等級等經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險狀況，淡化風(fēng)險意識，從而引發(fā)存款人的道德風(fēng)險。其二，影響存款機構(gòu)市場退出機制的有效運行。政府一般不會明確承諾為存款機構(gòu)“兜底”承擔(dān)資金責(zé)任，但風(fēng)險發(fā)生時，其不可逃避。這樣就造成監(jiān)管部門在處理存款問題機構(gòu)市場退出問題時的兩難境地，政府負(fù)擔(dān)沉重且金融秩序穩(wěn)定難以維系。其三，不利于中小銀行公平競爭。在政府隱性對個人存款承擔(dān)全額保障的情形下，大型商業(yè)銀行的倒閉對金融市場的影響顯然大于中小銀行，因此，政府將主要精力投入到大型商業(yè)銀行的監(jiān)督控制中，而對于中小銀行的發(fā)展設(shè)置了種種限制，如提高銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等，變相剝奪了中小銀行與大型商業(yè)銀行競爭的公平環(huán)境，扭曲了銀行業(yè)市場機制。我國一直實行的隱性存款保險制度，給政府帶來了巨大壓力和負(fù)擔(dān)，弱化了金融結(jié)構(gòu)的風(fēng)險意識，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。建立顯性存款保險制度，通過對金融機構(gòu)存款人給予保險或者提供保證維系銀行業(yè)信用體系，是及時防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的必然要求。

3我國存款保險制度的法律適用——以《存款保險條例》為核心

《存款保險條例》是我國存款保險制度的法律依托，是保障存款保險制度依法運行的制度保障。在具體適用過程中，以下方面的內(nèi)容值得研究探討：

3.1存款保險機構(gòu)法律性質(zhì)與職能辨析

研究存款保險制度的先決條件，是厘清保險法律關(guān)系中各方主體的法律性質(zhì)與地位。作為投保人的投保機構(gòu)，《存款保險條例》第二條作了明確限定，主要是指吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)。而作為保險人的存款保險機構(gòu)，《條例》第七條僅指出，“存款保險基金管理機構(gòu)由國務(wù)院決定”，并沒有對其性質(zhì)和組織形式進(jìn)行詳細(xì)闡明，有待后續(xù)規(guī)定的完善。根據(jù)我國的實際情況，由政府牽頭成立存款保險機構(gòu)更為現(xiàn)實，亦能保證充分發(fā)揮存款保險的制度優(yōu)勢，不過應(yīng)保證其獨立的法人地位，其經(jīng)營狀況應(yīng)交由市場機制調(diào)節(jié)。

一般而言，機構(gòu)性質(zhì)對機構(gòu)職能具有重要影響。各國關(guān)于存款保險機構(gòu)的職能大小設(shè)置不一，歸納起來，大致有三種形式：其一，“付款箱”型。即存款保險機構(gòu)僅充當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時賠付存款人利益的簡單付款人角色，無權(quán)過問投保機構(gòu)的金融風(fēng)險防控情況。其二，“成本最小”型。存款保險機構(gòu)除承擔(dān)事后賠付責(zé)任外，還能夠參與到事后風(fēng)險管理與處置中來，以盡量降低存保機構(gòu)或存?；饟p失。其三，“風(fēng)險最小”型。存款保險機構(gòu)不僅享有事后賠付與監(jiān)管職能，而且能夠?qū)Υ姹C構(gòu)或基金面臨的風(fēng)險進(jìn)行管理，對風(fēng)險的形成過程進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)預(yù)先防范風(fēng)險和及時化解風(fēng)險，即事前監(jiān)控與事后賠付相結(jié)合。按照《條例》第七條（存款保險機構(gòu)履職范圍），第十三條（存款保險機構(gòu)核查權(quán)限），第十四條（參與信息共享機制），第十五條（風(fēng)險警示），第十七條（銀行業(yè)監(jiān)督管理），第十八條（存款保險基金使用方式）的相關(guān)規(guī)定，我國存款保險基金管理機構(gòu)的職能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了簡單付款人的程度，其享有采取早期糾正和風(fēng)險處置措施的事前防范功能，并享有制定費率，進(jìn)行資本核查、風(fēng)險警示、監(jiān)督管理等綜合職能，在較大程度上參與到投保機構(gòu)的監(jiān)督管理中來，因此，傾向于“風(fēng)險最小”型模式，在具體的適用中，能夠保證充分了解投保機構(gòu)的經(jīng)營狀況并及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取合理措施降低風(fēng)險，減少賠付成本，使損失最小化。

3.2存款保險覆蓋范圍辨析

為有效保障存款人的利益，《存款保險條例》第二條限定了投保機構(gòu)的范圍，包括在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)，“但是，中華人民共和國與其他國家或者地區(qū)之間對存款保險制度另有安排的除外”。設(shè)定此種制度的主要意旨可能在于維護(hù)本地金融機構(gòu)的穩(wěn)定，因此，未將在境外設(shè)立的分支機構(gòu)以及外資金融機構(gòu)在華設(shè)立的分支機構(gòu)納入保護(hù)范圍。但是，存款保險法律制度的設(shè)立目的是保護(hù)本地存款人的利益，從而維護(hù)本地金融體系的安全與穩(wěn)定，外國銀行分支機構(gòu)也在本地吸收存款，理應(yīng)在保護(hù)范圍之內(nèi)。同時，考察大部分國家的存款保險制度，在確立投保機構(gòu)范圍時，多數(shù)以屬地原則為準(zhǔn)，因此，關(guān)于本條的范圍限定可以適度放寬，將外國銀行的分支機構(gòu)也納入存款保險計劃?！稐l例》第四條規(guī)定了存款保險覆蓋的范圍，既包括人民幣存款，也包括外幣存款；既包括個人儲蓄存款，也包括企業(yè)及其他單位存款；本金和利息都屬于被保險存款的范圍。但金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保機構(gòu)高級管理人員在本機構(gòu)的存款，不在被保險范圍之內(nèi)，這樣做主要是為了更好地發(fā)揮市場機制的約束作用，防范道德風(fēng)險。

3.3對金融風(fēng)險的防控

應(yīng)當(dāng)明確，存款保險制度雖然是維持金融秩序穩(wěn)定的一個必要性制度，但是該制度并非是完全沒有負(fù)面影響的完美制度。存款保險制度在適用中的風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是金融業(yè)道德風(fēng)險防控問題。顯性存款保險制度的設(shè)立在一定程度上能夠起到限縮道德風(fēng)險發(fā)生作用的功能，但是無法完全消除，甚至在相關(guān)配套金融機制不完善的時候，還可能增大道德風(fēng)險發(fā)生的幾率。一方面，有了存款保險制度的擔(dān)保，存款人會傾向于不去關(guān)心銀行的經(jīng)營狀況，弱化其對銀行的監(jiān)督責(zé)任。為盡量防止這種風(fēng)險的出現(xiàn)，從制度構(gòu)建上，通常采用限額賠付而非全額賠付方式。《存款保險條例》第五條第一款即明確規(guī)定了“存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元?！绷硪环矫妫y行可能會認(rèn)為其擔(dān)負(fù)的責(zé)任下降了，即使破產(chǎn)也有存款保險基金來賠付，因而為實現(xiàn)利潤最大化而傾向于從事更多的高風(fēng)險業(yè)務(wù)，增大金融風(fēng)險。對此，《條例》第九條作出了詳細(xì)規(guī)定，該條明確規(guī)定了我國的存款保險制度適用差別費率。

二是互聯(lián)網(wǎng)金融安全性問題。互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)理財規(guī)模的擴大，吸收了大量的銀行存款，而對這部分資金，其安全性是公眾關(guān)注的焦點問題，而我國存款保險制度并未涉及。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，許多新型金融衍生產(chǎn)品、金融發(fā)展模式不遠(yuǎn)涌現(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有法律制度的調(diào)控范疇，其中的隱藏的風(fēng)險成為金融市場穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患。在我國現(xiàn)有的法律制度尚未涉及的情況下如何防控這些風(fēng)險，成為我們無法回避的難題?！洞婵畋ｋU條例》第十四條規(guī)定“存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融管理部門、機構(gòu)建立信息共享機制?！蓖瑫r“前款規(guī)定的信息不能滿足控制存款保險基金風(fēng)險、保證及時償付、確定差別費率等需要的，存款保險基金管理機構(gòu)可以要求投保機構(gòu)及時報送其他相關(guān)信息”。可見，存款保險制度在設(shè)立之時已考慮到了金融信息共享機制的重要性，在金融市場的發(fā)展范圍越來越廣的背景下，只有充分把握其發(fā)展動向的信息，才能更好的對其進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。

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