統(tǒng)籌使用區(qū)域內(nèi)事業(yè)編制資源研究

黨的十九大報告明確指出，要統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制。今年以來，中央黨政機構(gòu)改革和我省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程對推進(jìn)事業(yè)單位改革、創(chuàng)新事業(yè)單位管理方式提出了新要求，明確了新任務(wù)。隨著事業(yè)單位改革不斷深入，對事業(yè)單位管理的精細(xì)化、規(guī)范化愈發(fā)重要。建立事業(yè)單位編制區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌使用制度，盤活沉睡事業(yè)編制資源，是優(yōu)化事業(yè)單位布局、保障事業(yè)單位充分發(fā)揮公益效益的重要手段，也是統(tǒng)籌使用各類編制資源這一課題的重要組成部分。

一、統(tǒng)籌使用事業(yè)編制資源的實踐

從實踐來看，事業(yè)編制區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌使用主要包括兩種方式，一是同層級內(nèi)事業(yè)編制的挖潛和調(diào)劑。二是跨層級、跨區(qū)域事業(yè)編制的統(tǒng)籌使用。這兩種方式，棗莊市都進(jìn)行了有效實踐。

（一）同層級內(nèi)事業(yè)編制挖潛和調(diào)劑

同層級內(nèi)事業(yè)單位編制的挖潛、調(diào)劑是目前調(diào)劑事業(yè)編制、優(yōu)化事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)的主要手段。主要方式是通過收回職能弱化或消失的事業(yè)單位編制，用于保障重點行業(yè)、領(lǐng)域事業(yè)單位用編需求。2017年3月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從加強編制管理、優(yōu)化資源配置，借助專項改革、精簡核銷編制，創(chuàng)新服務(wù)方式、降低編制需求三個方面提出了21項編制挖潛措施，基本涵蓋了編制挖潛的所有做法。

棗莊市在事業(yè)編制不超過2012年底基數(shù)的前提下，充分運用各種方式挖潛、調(diào)劑，為促進(jìn)我市教育、衛(wèi)生、殘疾人服務(wù)等公益事業(yè)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。近三年來，通過從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革、公立醫(yī)院人員編制備案制管理、僵尸事業(yè)單位清理等工作，僅市直就收回事業(yè)編制1400余名，為市直中小學(xué)、特教學(xué)校、疾控中心、殘疾人康復(fù)中心等54個直接服務(wù)民生的單位調(diào)劑增加編制920名。各區(qū)（市）調(diào)劑使用事業(yè)編制的力度也非常大。其中滕州市近年來通過內(nèi)部挖潛調(diào)劑使用事業(yè)編制2000余名，市中區(qū)調(diào)劑使用事業(yè)編制700余名。2017年，為解決我市編制資源配備不科學(xué)、財政供養(yǎng)壓力較大等問題，市編委專門出臺了《優(yōu)化職能弱化事業(yè)單位編制資源配置創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的實施意見》，堅持事業(yè)編制“瘦身”和“健身”相結(jié)合的原則，助推事業(yè)單位人員編制的合理流動。主要是將已經(jīng)認(rèn)定的44家職能弱化事業(yè)單位的編制及人員調(diào)劑到其他需要加強的單位。為了工作順利推進(jìn)，我們明確了人編同調(diào)、待遇不變等原則。目前，已從職能弱化事業(yè)調(diào)劑人員23名，充實到10個需要加強工作力量的事業(yè)單位，并同時調(diào)劑增加了編制。這項工作的部署實施，一方面優(yōu)化了編制和人力資源配置，另一方面節(jié)省了財政開支，得到各方一致認(rèn)可，被省編辦確定為典型事例。今后棗莊市編辦將進(jìn)一步加大事業(yè)編制調(diào)劑力度，為服務(wù)新舊動能轉(zhuǎn)換提供支持保障。

（二）跨層級事業(yè)編制統(tǒng)籌使用

事業(yè)編制跨區(qū)域統(tǒng)籌使用這一方式也是統(tǒng)籌使用事業(yè)編制資源的重要手段。2016年，為解決我市中小學(xué)大班額問題，棗莊市編辦對全市所有公立中小學(xué)足額核定了教職工事業(yè)編制，編制核定后，薛城區(qū)、嶧城區(qū)編制缺口均較大，并且區(qū)域內(nèi)整體超編嚴(yán)重。市編辦針對此問題，在全市范圍內(nèi)調(diào)劑事業(yè)編制，用市直1000名機動編制建立編制周轉(zhuǎn)專戶，用于薛城區(qū)、嶧城區(qū)中小學(xué)教師進(jìn)人，目前兩區(qū)已使用周轉(zhuǎn)專戶編制進(jìn)人800余人，有效緩解了中小學(xué)教職工緊缺問題。2017年，為加強全市安監(jiān)執(zhí)法工作力量，我們又用市直30名編制建立周轉(zhuǎn)專戶，用于安監(jiān)執(zhí)法隊伍進(jìn)人。建立編制周轉(zhuǎn)專戶有效解決了部分領(lǐng)域編制緊缺的難題，臨時緩解了進(jìn)人壓力，但是總體上看，跨區(qū)域調(diào)劑使用仍非常困難。

二、統(tǒng)籌使用的難點分析

從全省來看，各市事業(yè)編制空缺情況不一、差距較大。部分市超編比較嚴(yán)重，同時，也有一些市編制存在較多空余編制。全省范圍內(nèi)空編與缺編共存，且矛盾較為集中和突出，存在統(tǒng)籌使用編制的必要性，同時也具備相互調(diào)劑的條件。

從棗莊市情況來看，總體超編、各區(qū)（市）編制配備不平衡，而且挖潛難度很大。一是同層級內(nèi)調(diào)劑難度越來越大。經(jīng)過近幾年大力推進(jìn)事業(yè)單位改革，能撤的都撤了，好轉(zhuǎn)企的也都轉(zhuǎn)了，可以收編的單位潛力基本挖盡。就棗莊市來說，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位編制只有664名，僅占比0.8%，即使在未來一段時間內(nèi)這些單位編制全部收回，也僅有幾百名，無法滿足工作需要。二是基數(shù)較少與需求加大的矛盾較為突出。棗莊市事業(yè)編制基數(shù)較低。通過對全省17市萬人（第六次人口普查常住人口數(shù)）供養(yǎng)事業(yè)編制數(shù)量進(jìn)行計算，棗莊市萬人供養(yǎng)數(shù)為203，遠(yuǎn)低于省內(nèi)一些其他地市。另外歷史欠賬較多，機構(gòu)規(guī)格普遍偏低。同時，近年來編制需求越來越大。面向社會提供公益服務(wù)的單位編制標(biāo)準(zhǔn)逐步出臺，增編壓力逐步增大。經(jīng)粗略統(tǒng)計，絕大部分系統(tǒng)按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核定的編制都要多于我們現(xiàn)有編制，需要調(diào)劑解決。另外，大部分學(xué)校附設(shè)幼兒園沒有納入機構(gòu)編制管理，即使僅將納入機構(gòu)編制管理的公辦幼兒園按照標(biāo)準(zhǔn)核編，全市也需增加事業(yè)編制3000余名。隨著建設(shè)服務(wù)型政府的深入推進(jìn)，事業(yè)單位各行業(yè)編制標(biāo)準(zhǔn)的逐步出臺，這種增編壓力會逐步增大并長時間存在。

按照事業(yè)單位機構(gòu)編制管理規(guī)定，事業(yè)編制實行分級管理，上級對下級是指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，事業(yè)編制管理并沒有像行政編制那樣由中央統(tǒng)一管理和控制。這就造成事業(yè)編制在一定程度上成為了各級黨委政府的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余編制，也很難會同意調(diào)劑給別的區(qū)使用。在調(diào)研中，有的區(qū)就反映，雖然暫時有一些空余編制，但是還有很多需要用到編制的地方，不同意給其他區(qū)使用。在實踐中也僅僅實現(xiàn)了跨層級，單純由上級支援基層，而沒有實現(xiàn)各區(qū)（市）之間跨區(qū)域調(diào)整。

綜合以上分析，目前事業(yè)編制區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌使用在實踐中還存在一些問題。一是省域內(nèi)、市域內(nèi)都存在事業(yè)編制分配不均衡的矛盾，而且解決矛盾的辦法不多。二是事業(yè)編制緊缺、挖潛難度大與無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的矛盾突出。三是跨層級、跨區(qū)域統(tǒng)籌使用事業(yè)編制制度不健全，發(fā)揮作用不足。有些問題僅靠市級層面已經(jīng)無法解決，從省級層面出臺事業(yè)單位編制區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌使用制度的迫切性都很強。