我國憲法監(jiān)督對象的拓展分析

劉志剛

摘要：法律、全國人大及其常委會所作授權(quán)決定、特別行政區(qū)立法以及黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的對象有待進一步厘定。法律和憲法的民意基礎(chǔ)不同、全國人大及其常委會的立法權(quán)限范圍不同、法律不得與憲法相抵觸是維護法制統(tǒng)一的必然要求，應(yīng)當(dāng)將法律納入憲法監(jiān)督的范圍。全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法行使國家權(quán)力，全國人大及其常委會所作授權(quán)決定的憲法依據(jù)不甚清楚，應(yīng)當(dāng)將它們納入憲法監(jiān)督的對象范圍。憲法和特別行政區(qū)基本法是特別行政區(qū)共同的憲制基礎(chǔ)，特別行政區(qū)立法不僅應(yīng)當(dāng)符合基本法，也應(yīng)當(dāng)符合憲法，它們屬于憲法監(jiān)督的對象范圍。黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件屬于憲法監(jiān)督的對象范圍，但應(yīng)當(dāng)由中共中央行使憲法監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督對象；拓展分析

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5381（2018）03-0114-08

憲法監(jiān)督對象和憲法實施效果在邏輯上是關(guān)聯(lián)在一起的，它直接影響憲法監(jiān)督制度設(shè)計中一系列相關(guān)問題的展開。目前，我國現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律中的規(guī)定還存在一些模糊之處，有待于進一步厘定。依據(jù)憲法第67條第7項、第8項的規(guī)定，憲法監(jiān)督的對象僅限于國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和決議?！度珖嗣翊泶髸M織法》在此基礎(chǔ)上，對憲法監(jiān)督的對象作了進一步的拓展。依據(jù)該法第37條的規(guī)定，憲法監(jiān)督的范圍除前述對象之外，還包括國務(wù)院部委的命令、指示和制定的規(guī)章，省級人民政府的決定、命令和制定的規(guī)章，自治區(qū)的自治條例和單行條例等。《立法法》通過之后，作為憲法監(jiān)督對象的地方性法規(guī)以及自治條例、單行條例的范圍出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的拓展。依據(jù)《立法法》（2015）第97條第1項、第2項的規(guī)定，作為憲法監(jiān)督對象的地方性法規(guī)除省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)之外，還包括設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)；作為憲法監(jiān)督對象的自治條例除了自治區(qū)的自治條例、單行條例之外，還包括自治州、自治縣的自治條例、單行條例。2000年10月16日，第九屆全國人大常委會第34次委員長會議審議通過《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，將經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)法規(guī)納入了憲法監(jiān)督的對象范圍。2005年，全國人大常委會修訂了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，并通過了《司法解釋備案審查工作程序》，將最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋納入了憲法監(jiān)督的范圍。至此，憲法監(jiān)督的對象包括：國務(wù)院的決定、命令和制定的行政法規(guī)，國務(wù)院部委制定的命令、指示和規(guī)章，地方性法規(guī)，自治條例、單行條例，省級人民政府的決定、命令和制定的規(guī)章，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，司法解釋。統(tǒng)合前述可以看出，我國實證法層面對法律、全國人大及其常委會所作授權(quán)決定、特別行政區(qū)立法、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件等是否屬于憲法監(jiān)督的對象均未作出規(guī)定，學(xué)界對此存在諸多理解上的歧義。在本文中，筆者擬對此進行拓展分析，具體從以下幾個方面展開：

一、法律是否屬于憲法監(jiān)督的對象

由于現(xiàn)行憲法、相關(guān)法律以及全國人大內(nèi)部工作文件中均未規(guī)定法律是否屬于憲法監(jiān)督的范圍，學(xué)界對此產(chǎn)生了理解上的歧義。有學(xué)者認(rèn)為，法律不能成為違憲審查的對象。其理由是：從理論上來說，不應(yīng)該有這種問題，因為如果全國人大及其常委會違憲，那整個國家就有問題了。也有學(xué)者認(rèn)為，“法律雖然是全國人大及其常委會制定及修改的，但是無論從憲法規(guī)定，還是從理論上，以至在實踐中，法律都是有可能與憲法相抵觸的，因而應(yīng)當(dāng)成為憲法監(jiān)督的對象”。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)被納入憲法監(jiān)督的對象范圍。其原因在于：其一，憲法和法律的民意基礎(chǔ)不同。憲法所承載的是人民整體的意志，它是人民經(jīng)由繁雜的制憲程序制定出來的。憲法既要反映和維護多數(shù)人的意志和利益，又要反映和維護少數(shù)人的意志和利益，是多數(shù)和少數(shù)利益的聯(lián)結(jié)體。與之相比，法律則不甚相同。法律是由人民的代表機關(guān)按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則制定出來的，與少數(shù)人專制相比，承載多數(shù)人利益的法律固然有其積極的可取的地方，但是，并不意味著法律是完美無瑕疵的，經(jīng)由民主多數(shù)決規(guī)則制定出來的法律有可能包含漠視少數(shù)人利益的條款，這是與聯(lián)結(jié)保護多數(shù)和少數(shù)利益的憲法精神根本沖突的。也正因為如此，憲法中方才設(shè)計了抗衡多數(shù)民主的諸種機制，如人大的任期制度、基本權(quán)利制度、違憲審查制度、立法程序制度等等。事實上，違憲審查制度在較大程度上就是基于對法律的防范而設(shè)計出來的制約機制。誠然，我國實行人民代表大會制度，相異于西方國家的三權(quán)分立，但是，這絲毫也不意味著全國人大及其常委會制定的法律必然合乎憲法、沒有與憲法相抵觸的可能。秉持這種理解的必然結(jié)果是：泯滅憲法與法律之間的界限、漠視乃至否認(rèn)憲法與法律在民意基礎(chǔ)上的差別，將憲法與法律完全混同起來。其二，全國人大及其常委會的立法權(quán)限范圍不同。依據(jù)現(xiàn)行憲法第62條、第67條的規(guī)定，全國人大有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。由于前述規(guī)定中包含了一些模糊的概念，如基本法律、其他法律、其他的等，因此實踐中難以清楚地將全國人大及其常委會之間的立法權(quán)限界分開來。全國人大常委會越權(quán)制定基本法律的情形難以避免，這就必然會偏離憲法的原初意圖，與憲法規(guī)定相抵觸。例如，物權(quán)法、合同法、侵權(quán)責(zé)任法作為民法的重要組成部分，在性質(zhì)上均屬于基本法律，但是，為何前兩者是由全國人大制定的，而侵權(quán)責(zé)任法卻是由全國人大常委會制定的呢？再如，行政處罰法、行政許可法、行政強制法作為行政法的重要組成部分，為何行政處罰法是由全國人大制定的，而后兩者卻是由全國人大常委會制定的呢？界分標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？其三，法律不得與憲法相抵觸是維護法制統(tǒng)一的必然要求?，F(xiàn)行憲法第5條規(guī)定，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。既然如此，將法律納入憲法監(jiān)督的對象范圍，由有權(quán)機關(guān)對其實施有效的監(jiān)督就顯見得非常必要。例如，在我國民法典編撰的過程中，有民法學(xué)者漠視憲法之根本法地位、最高法效力已經(jīng)確立的制度現(xiàn)實，以歷史上西方國家民法典曾經(jīng)與憲法并處、且具有憲法功能為由，片面強調(diào)民法典的獨立地位，排斥憲法對民法典的價值統(tǒng)合，提出“民法典編撰要警惕‘憲法依據(jù)的陷阱”的觀點。針對實踐中諸如此類的現(xiàn)象，有必要將法律納入憲法監(jiān)督的對象范圍。

二、全國人大及其常委會所作授權(quán)決定是否屬于憲法監(jiān)督的對象

全國人大及其常委會所作授權(quán)決定是否屬于憲法監(jiān)督的對象，現(xiàn)行憲法、相關(guān)法律及全國人大內(nèi)部工作文件中均未作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將其納入憲法監(jiān)督的對象范圍。主要理由包括：其一，從應(yīng)然的角度來看，全國人大及其常委會的地位決定了它們必須依據(jù)憲法行使國家權(quán)力。目前，圍繞全國人大的憲法地位，學(xué)界主要存在兩種觀點，即：主權(quán)機關(guān)論和最高國家權(quán)力機關(guān)論。筆者認(rèn)為，全國人大在性質(zhì)上不屬于國家主權(quán)機關(guān)，主權(quán)機關(guān)論不僅將導(dǎo)致對人民主權(quán)原則的結(jié)構(gòu)性取代，而且將導(dǎo)致對國家結(jié)構(gòu)形式的破壞，“正確的立場應(yīng)該是：在將其界定為最高國家權(quán)力機關(guān)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確其權(quán)力行使的依據(jù)——憲法，全國人大必須依據(jù)憲法行使國家權(quán)力”。相應(yīng)地，全國人大常委會的性質(zhì)應(yīng)該是最高國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，和全國人大一樣，它也必須依據(jù)憲法行使權(quán)力。其二，從實證的角度來看，依據(jù)現(xiàn)行憲法序言和憲法第5條的規(guī)定，包括全國人大常委會在內(nèi)的一切國家機關(guān)都必須遵守憲法，依據(jù)憲法行使國家權(quán)力?，F(xiàn)行憲法第62條、第67條關(guān)于全國人大及其常委會職權(quán)范圍的規(guī)定也間接證明了這一點。其三，全國人大及其常委會所作授權(quán)立法決定缺乏憲法依據(jù)。目前，全國人大及其常委會所作授權(quán)立法決定根據(jù)被授權(quán)主體的不同可以分為三種類型：（1）全國人大對全國人大常委會的立法授權(quán)，共五次：1955年、1959年和1981年、1987年、1989年；（2）全國人大及其常委會對國務(wù)院的立法授權(quán)，共三次：1983年、1984年、1985年；（3）全國人大及其常委會對經(jīng)濟特區(qū)的立法授權(quán)，共五次：1981年、1988年、1992年、1994年、1996年。但是，由于現(xiàn)行憲法中并無專門的關(guān)于授權(quán)立法的條款，致使授權(quán)立法的憲法依據(jù)不甚清楚。從文本內(nèi)容來看，與授權(quán)立法相關(guān)的憲法條款主要表現(xiàn)為《憲法》第67條第21項和第89條第18項。前者可以視為全國人大對全國人大常委會授權(quán)的依據(jù)，后者可以視為全國人大及其常委會對國務(wù)院授權(quán)的依據(jù)。但是，現(xiàn)行憲法中并無全國人大及其常委會對地方人大及其常委會授權(quán)的憲法條款。由此衍生出的問題是：1992年、1994年、1996年，全國人大及其常委會對深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經(jīng)濟特區(qū)城市所做授權(quán)決定的憲法依據(jù)是什么？其四，全國人大及其常委會所作授權(quán)決定缺乏明確的憲法依據(jù)。2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，“授權(quán)國務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批?！痹摏Q定頒布實施后，學(xué)界對其憲法依據(jù)提出了質(zhì)疑。有學(xué)者將其歸入授權(quán)立法的范疇。對此，筆者秉持否定立場。其原因在于：現(xiàn)行憲法中并無關(guān)于授權(quán)立法的明確規(guī)定，盡管可以援引憲法第89條第18項的規(guī)定，將其視為全國人大常委會授予國務(wù)院行使的“其他職權(quán)”。但是，問題的癥結(jié)在于：依據(jù)現(xiàn)行憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會并沒有該項權(quán)力，既然如此，它又怎么可以授權(quán)國務(wù)院行使該項職權(quán)呢？顯然，該項授權(quán)決定的憲法依據(jù)明確缺乏。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”。該《決定》作出后，學(xué)界圍繞其憲法依據(jù)問題進行了激烈的討論。筆者傾向于認(rèn)為，該授權(quán)決定的憲法依據(jù)不甚明確。全國人大常委會作為國家最高權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，固然可以作出相應(yīng)的授權(quán)，但是，作為授權(quán)機關(guān)的全國人大常委會自身必須擁有該項權(quán)力，否則，作出授權(quán)的前提就不存在。對照現(xiàn)行憲法第67條關(guān)涉全國人大常委會職權(quán)范圍的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行憲法中并未賦予全國人大常委會該項職權(quán)。如是以來，該項授權(quán)決定的憲法依據(jù)是什么呢？是否可以理解為，作為最高國家權(quán)力機關(guān)常設(shè)機關(guān)的全國人大常委會可以不依據(jù)憲法行使國家權(quán)力呢？對此，前文已經(jīng)做過討論，此處不再贅述。筆者意圖申明的立場是：從國家治理體系科學(xué)化、完善化的角度來說，國家監(jiān)察委員會的設(shè)置具有必要性，但是，這是一項重大改革，必須立法先行、于法有據(jù)。鑒于實踐中立法先行、立法引領(lǐng)改革、重大改革于法有據(jù)方略貫徹實施中存在的現(xiàn)實困難，發(fā)揮人大制度的優(yōu)勢，靈活運用全國人大常委會授權(quán)決定固然有其積極的意義，但是，該決定的性質(zhì)、程序、效力等必須經(jīng)受合憲性的檢視，將其納入依憲行權(quán)的軌道。

三、特別行政區(qū)立法是否屬于憲法監(jiān)督的對象

特別行政區(qū)立法會制定的法律是否屬于憲法監(jiān)督的對象，現(xiàn)行憲法、立法法、特別行政區(qū)基本法以及全國人大內(nèi)部工作文件中均未作出明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會對特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律享有一定的違憲審查權(quán)¨]。顯然，在該學(xué)者的視野中，特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律屬于憲法監(jiān)督的對象。對此，筆者秉持相同立場。但是，必須說明的是，該學(xué)者的前述立場是建立在將特別政區(qū)基本法界定為“小憲法”的前提基礎(chǔ)之上的，該學(xué)者所說的違憲審查的依據(jù)是特別行政區(qū)基本法，而不是現(xiàn)行憲法。筆者的立場與此不同。目前，國內(nèi)學(xué)界圍繞特別行政區(qū)基本法的性質(zhì)存在許多理解上的歧義，主要觀點包括：“小憲法”、“代議機關(guān)的制定法、憲法的下位法”、“中央和地方關(guān)系法”、“憲法性法律”。筆者認(rèn)為，特別行政區(qū)基本法在性質(zhì)上不是“小憲法”，而是基本法律。因此，審查判斷特別行政區(qū)立法會制定的法律是否符合特別行政區(qū)基本法不屬于筆者所理解的違憲審查的范疇，不能以此為據(jù)將特別行政區(qū)立法納入憲法監(jiān)督的范圍。當(dāng)然，此處筆者的意思不是要否認(rèn)特別行政區(qū)立法作為憲法監(jiān)督對象的地位，而是要強調(diào)厘定其憲法監(jiān)督對象地位的前提，即接受全國人大常委會依據(jù)現(xiàn)行憲法對其實施的監(jiān)督。這一點，與前述學(xué)者所秉持立場的邏輯基點不甚相同。筆者認(rèn)為，特別行政區(qū)立法屬于憲法監(jiān)督的對象，應(yīng)當(dāng)接受憲法監(jiān)督。該觀點主要有三個方面的理由：其一，現(xiàn)行憲法在特別行政區(qū)具有適用性。2014年6月10日，國務(wù)院新聞辦在其發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書中指出，“憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)”。依據(jù)白皮書中的前述精神，現(xiàn)行憲法并不是僅僅通過特別行政區(qū)基本法在香港、澳門適用，憲法本身在特別行政區(qū)也具有適用性。有學(xué)者認(rèn)為，“特別行政區(qū)基本法既非‘小憲法，也非代議機關(guān)的制定法，而是憲法的特別法?！痹摲N觀點的目的在于解決單一制國家結(jié)構(gòu)下特別行政區(qū)基本法所作的制度設(shè)計與憲法所作框定迥然相異的困境，但是，該種觀點忽略了特別行政區(qū)基本法是依據(jù)現(xiàn)行憲法加以制定的事實，錯誤理解了特別行政區(qū)基本法的效力范圍，使其在事實上淪為僅全國人大常委會制定的、但卻僅僅適用于特別行政區(qū)的地方性法律。這不僅不符合該法的應(yīng)有性質(zhì)定位，而且將不可避免地導(dǎo)致這樣的結(jié)果，即：以特別行政區(qū)基本法結(jié)構(gòu)性取代憲法在特別行政區(qū)的適用。在該種場景下，基本法將在事實上成為憲法在特別行政區(qū)發(fā)揮效力的唯一管道，憲法必須經(jīng)由該管道施展其對特別行政區(qū)的作用。對此，國內(nèi)一些學(xué)者似乎認(rèn)為是理所當(dāng)然的。但是，不可忘記的是：“一國”是“兩制”的前提基礎(chǔ)。特別行政區(qū)固然由于歷史的原因可以實行迥然相異于大陸的資本主義制度，但不可損及作為其前提的“一國”，而承載“一國”精神的規(guī)范就是憲法。憲法中固然規(guī)定了不適用于特別行政區(qū)的社會主義制度，但是，憲法中同時也規(guī)定了諸種表征國家主權(quán)統(tǒng)一的制度，特別行政區(qū)必須予以足夠的尊重、并采取切實有效的措施加以保障。因此，基本法不足以結(jié)構(gòu)性取代憲法在特別行政區(qū)的適用，憲法在特別行政區(qū)具有適用性。其二，全國人大常委會既有憲法解釋權(quán)，也有基本法解釋權(quán)，它可以通過對基本法的解釋，將憲法精神合乎邏輯地注入其中，對特別行政區(qū)立法會立法形成有效的管控。從法理上來說，憲法解釋與憲法監(jiān)督之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，前者是后者的運行技術(shù)，后者的順暢運行離不開前者的具體展開。依據(jù)現(xiàn)行憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會既有憲法解釋權(quán)，也有憲法監(jiān)督權(quán)。依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第158條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋特別行政區(qū)基本法。特別行政區(qū)法院盡管也有權(quán)解釋基本法，但是，它們所擁有的基本法解釋權(quán)是全國人大常委會授予的，而且，它們只能在審理案件的時候方才能夠?qū)μ貏e行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款進行解釋，無權(quán)像全國人大常委會那樣對基本法進行主動解釋。盡管特別行政區(qū)法院對其自治范圍以外的其他條款也有權(quán)進行解釋，但是，如果它們需要對特別行政區(qū)基本法中前述其他條款進行解釋，且它們所作的解釋將有可能影響到案件的判決的話，那么，在它們對案件作出不可上訴的終局判決之前，應(yīng)當(dāng)由特別行政區(qū)終審法院提請全國人大常委會對相關(guān)條款進行解釋。由特別行政區(qū)基本法的前述規(guī)定可以明顯看出，全國人大常委會在特別行政區(qū)基本法的解釋方面占據(jù)絕對主導(dǎo)的地位。由于現(xiàn)行憲法和特別行政區(qū)基本法是特別行政區(qū)共同的憲制基礎(chǔ)，憲法在特別行政區(qū)具有適用性，而且，全國人大常委會既有權(quán)解釋憲法，也有權(quán)解釋基本法。因此，全國人大常委會解釋基本法時往往會自覺不自覺地?fù)诫s一些對憲法的解釋，并由此形成對特別行政區(qū)立法的合憲性審查，它們自然也就合乎邏輯地成了憲法監(jiān)督的對象。其三，全國人大常委會對特別行政區(qū)立法會制定的法律有備案審查權(quán)。香港基本法第17條和澳門基本法第17條均規(guī)定，特別行政區(qū)立法會制定的法律必須報全國人大常委會備案。盡管備案并不影響該法律的生效，但是，失效的可能性是現(xiàn)實存在的。依據(jù)兩個基本法第17條的規(guī)定，如果全國人大常委會認(rèn)為特別行政區(qū)立法會制定的法律不符合特別行政區(qū)基本法的相關(guān)規(guī)定，可以將其發(fā)回。在將相關(guān)法律發(fā)回之前，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)征求其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會的意見。經(jīng)全國人大常委會發(fā)回的法律立即失效。從直觀上來看，全國人大常委會審查判斷相關(guān)法律是否正當(dāng)?shù)囊罁?jù)是作為基本法律的特別行政區(qū)基本法，而不是現(xiàn)行憲法。但是，由于全國人大常委會既擁有憲法監(jiān)督權(quán)，又同時擁有對憲法和特別行政區(qū)基本法的解釋權(quán)，加之憲法和特別行政區(qū)基本法是特別行政區(qū)共同的憲制基礎(chǔ)，憲法在特別行政區(qū)具有適用性，因此，全國人大常委會在審查判斷相關(guān)法律是否違反特別行政區(qū)基本法的時候，不可避免地會將其對憲法精神的理解揉入其對特別行政區(qū)基本法相關(guān)條款的詮釋之中，在對特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的相關(guān)法律進行潛在的合憲性審查之后，將其發(fā)回或者予以備案。從這個角度來說，特別行政區(qū)立法應(yīng)當(dāng)屬于憲法監(jiān)督的范圍。

四、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的范圍

國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，只有國家機關(guān)及其組成人員的行為才能構(gòu)成違憲行為，國家機關(guān)之外的、包括政黨在內(nèi)的組織不屬于憲法監(jiān)督的對象。這種觀點有一定的道理，但并不全面。政黨在運作過程中違憲的可能性是現(xiàn)實存在的，應(yīng)該成為憲法監(jiān)督的對象。但是，實證法層面政黨究竟是否屬于憲法監(jiān)督的對象，各國的規(guī)定并不相同。就我國而言，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的對象，現(xiàn)行憲法、相關(guān)法律以及全國人大內(nèi)部工作文件中均未作出明確規(guī)定。學(xué)界直接圍繞該問題的討論不多，相關(guān)討論主要圍繞黨組織是否屬于憲法監(jiān)督的對象展開。對此，學(xué)界的立場不甚一致，有肯定說和否定說兩種立場。筆者認(rèn)為，對該問題的分析論證應(yīng)當(dāng)立足于憲法文本，從規(guī)范憲法學(xué)的角度進行分析論證，進行純粹邏輯思辨式的詮釋，或者從政治憲法學(xué)、憲法社會學(xué)的角度進行分析解讀，均無助于該問題的解決。從憲法文本的規(guī)定來看，現(xiàn)行憲法第62條第2項、第67條第1項賦予全國人大及其常委會以憲法監(jiān)督權(quán)，但并未明確提及黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的對象。盡管憲法第5條規(guī)定各政黨都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追求，但是，該條也沒有明確提及政黨是否屬于憲法監(jiān)督對象的問題。以此為據(jù)，認(rèn)為共產(chǎn)黨組織屬于憲法監(jiān)督對象的立場是難以成立的。有學(xué)者認(rèn)為，“無論從法學(xué)理論還是從人大監(jiān)督實踐看，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，都只能是監(jiān)督執(zhí)行和適用憲法的有關(guān)國家機關(guān)，而不能包括屬于遵守憲法序列的共產(chǎn)黨組織。包括共產(chǎn)黨組織反倒不正常了，這等于認(rèn)可黨政不分、以黨代政?！睂τ谠搶W(xué)者所提及的“黨政不分、以黨代政”問題，由于和本文的主題無關(guān)，此處筆者不作進一步的討論。但是，對于該學(xué)者所提出的厘定憲法監(jiān)督對象的思路，筆者認(rèn)為是可以借鑒的。目前，學(xué)界關(guān)涉憲法實施、憲法監(jiān)督內(nèi)涵及二者間關(guān)系的理解較為混雜，有的學(xué)者將憲法監(jiān)督作為憲法實施的重要內(nèi)容，也有學(xué)者將憲法實施與憲法監(jiān)督并行理解，不將憲法監(jiān)督納入憲法實施的范圍之列。筆者秉持后種立場。筆者認(rèn)為，憲法實施是國家公權(quán)機關(guān)依據(jù)憲法的規(guī)定，采取切實有效措施貫徹落實憲法文本規(guī)定的國家公權(quán)活動，立法、行政、司法等國家公權(quán)機關(guān)的職權(quán)活動都可以納入憲法監(jiān)督的對象范圍，但是，由于中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)并不屬于國家機關(guān)，并不承擔(dān)憲法賦予它的貫徹落實憲法精神的使命，因此，不能將其納入憲法監(jiān)督的對象范圍。但是，這并不意味著黨組織可以凌駕于憲法至上，享有憲法外的特權(quán)。黨組織也必須接受憲法監(jiān)督，但是，該種監(jiān)督并不必然由全國人大及其常委會實施的憲法監(jiān)督，而是黨內(nèi)憲法監(jiān)督和國法層面憲法監(jiān)督關(guān)聯(lián)在一起的憲法監(jiān)督。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的對象不能一概而論，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況差別對待，基本思路如下：其一，轉(zhuǎn)化為國家法律、法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件屬于憲法監(jiān)督的對象。法律、法規(guī)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)由民主的、科學(xué)的程序制定出來的，是黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件的法律、法規(guī)化，因此，應(yīng)當(dāng)通過審查判斷法律、法規(guī)是否屬于憲法監(jiān)督對象的方式確定黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否屬于憲法監(jiān)督的對象。簡言之，以法律形式表現(xiàn)出來的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件在實證法層面不屬于憲法監(jiān)督的對象，但從應(yīng)然的角度來說，應(yīng)當(dāng)將其加入憲法監(jiān)督的對象范圍；以法規(guī)形式表現(xiàn)出來的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件屬于憲法監(jiān)督的對象范圍，現(xiàn)行憲法、立法法中對此有明確的規(guī)定。當(dāng)然，必須說明的是，對該種情形下黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件的合憲性審查，是通過檢視法規(guī)合憲性的方式進行的。其二，純粹的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件不屬于國家層面憲法監(jiān)督的對象，但屬于黨內(nèi)憲法監(jiān)督的對象。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，全國人大及其常委會是憲法監(jiān)督機關(guān)，且擁有憲法解釋權(quán)，如果將黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件納入憲法監(jiān)督的范圍，導(dǎo)致的結(jié)果必然是：要么全國人大及其常委會對黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件的憲法監(jiān)督流于形式，要么損及中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位、陷入邏輯上的紊亂狀態(tài)。立基于此，較為妥當(dāng)?shù)姆绞綉?yīng)該是：將黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件排除出憲法監(jiān)督的對象范圍，由中國共產(chǎn)黨實行內(nèi)部憲法監(jiān)督。此前曾有學(xué)者提出過相關(guān)思路?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件備案規(guī)定》采行的就是該種思路。

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