面向空心村綜合整治的農(nóng)村土地資源配置探析

何偉　趙敏寧

摘 要 改革開放以后，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，廣大農(nóng)民將積蓄紛紛用來建設新房，在舊房不動的基礎上，在村莊周圍申請宅基地建設，整個村莊向外隨意擴展。而在村莊中心出現(xiàn)大量的閑置住房和廢棄房?！翱招拇濉眴栴}日益突顯出來，且危害性極大。通過對空心村進行綜合整治，來實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，是構建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局要面對和解決的重大問題?！翱招拇濉爆F(xiàn)象是多方面原因產(chǎn)生的，基于此，通過對“空心村”問題進行分析，針對性地提出了解決對策。

關鍵詞 改革開放；農(nóng)村經(jīng)濟；宅基地；空心村

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.074

空心村是在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村土地資源退化的一種特殊現(xiàn)象，“空心村”中的閑置住房或廢棄房，大多設計陳舊且建設年代久遠，破壞程度比較嚴重。舊宅基地閑置時間長，并且無人管理[1]。農(nóng)村空心化是土地資源配置需要解決的重要問題，土地資源的優(yōu)化配置是空心村整治的關鍵目標?？招拇宓木C合整治，可以有效緩解新型城鎮(zhèn)化土地需求增加的一些問題，對推進新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的作用。

1 “空心村”的危害

1.1 浪費農(nóng)業(yè)資源

“空心村”中大量的閑置宅基地，不但占用了農(nóng)村的集體土地，浪費了土地資源，而且“空心村”新建的住房基地占用了耕地和農(nóng)用地，也浪費了農(nóng)業(yè)資源。土地資源是自然資源，具有不可再生性[2]。而我人口眾多，山地多，平原少，人均耕地少，農(nóng)村的閑置宅基地加劇了人地矛盾。農(nóng)業(yè)資源是國家農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的重要保障。合理開發(fā)利用每一寸土地是我國的基本國策。

1.2 浪費建設資金

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過低、耕種勞累，農(nóng)民種地的積極性不高，大量農(nóng)村勞動力流入城市[3]。受傳統(tǒng)思想影響，到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民富裕起來，回家的第一件大事就是蓋新房、置新家，導致村莊建設向外持續(xù)擴張，耗費了基礎設施和配套資金。村內(nèi)閑置房屋不斷增多，增加了村民的住房投資比重，極大地浪費了新農(nóng)村建設的資金，嚴重影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

1.3 制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

由于進入城鎮(zhèn)打工的大多數(shù)是青壯年勞動力，也是農(nóng)村的主要勞動力?！翱招拇濉眱?nèi)大量人力資本流失，導致村內(nèi)留下的大多是老年人和幼童，使農(nóng)村基層的村干部逐漸趨向老年化，嚴重缺乏后備干部[4]。大量青壯年勞動力的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民減少了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性投資，引起農(nóng)村農(nóng)業(yè)空洞化，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

1.4 影響社會穩(wěn)定和發(fā)展

我國的農(nóng)業(yè)人口占總人口的絕大部分，是農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展是保持社會穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵。促進我國國民經(jīng)濟和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是農(nóng)民富裕的出發(fā)點和立足點?！翱招拇濉钡穆訒е罗r(nóng)村居住環(huán)境惡化，造成土地資源日益緊張，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，還會威脅國家的長治久安。

2 “空心村”形成的原因

2.1 我國的土地法律制度不完善

我國的《土地管理法》沒有明確規(guī)定一戶一宅的具體操作制度。例如，并沒有明確規(guī)定農(nóng)民為子孫后代先打基地、男士先蓋房后娶親是否違法，并沒有做到一戶一宅，因此一宅多戶現(xiàn)象極為嚴重。此外，《土地管理法》宣傳貫徹的不到位，農(nóng)民的法制觀念淡薄，節(jié)約用地意識薄弱。一些農(nóng)民認為土地是集體的，可以通過建房變成自己的，未經(jīng)允許就私自建設房屋，造成土地資源浪費。

2.2 我國農(nóng)村的審批制度不健全

近年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)民建房需求不斷增加，部分農(nóng)村干部的法律意識和規(guī)劃觀念普遍滯后，宅基地審批也缺乏法律依據(jù)。農(nóng)民建房的隨意性和盲目性導致出現(xiàn)了大量的閑置基地，嚴重違反了國家規(guī)定的“一戶一宅”，村莊規(guī)劃不完善，是“空心村”出現(xiàn)的重要原因。

2.3 我國的人口制度不健全

我國人口眾多，人口制度隨著經(jīng)濟發(fā)展在不斷完善和發(fā)展。二胎政策的實施，使農(nóng)村人口再一次進入生育高峰期，農(nóng)民思想觀念普遍落后，重男輕女思想依舊存在，養(yǎng)老思想使農(nóng)村男丁增多，而男丁成家后會置辦新房，使村莊規(guī)模再次擴張。同時，人口的大量流動，使農(nóng)村住房的閑置率不斷升高。

2.4 城鄉(xiāng)居民收入差距大

農(nóng)業(yè)的土地資源有限，利潤低，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資少，回報高，大批農(nóng)民紛紛流入城市發(fā)展，造成很多農(nóng)村地區(qū)由老人和婦女支撐著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)民背井離鄉(xiāng)涌入城市，導致農(nóng)村出現(xiàn)“人去房空”，即“空心村”現(xiàn)象。

2.5 思想認識原因

農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念和地方風俗的影響，普遍認為老宅屬于私有財產(chǎn)，造成了對農(nóng)村建房的隨意性；農(nóng)民的思想觀念落后，認為土地歸自己使用，就歸自己所有，無論自留地，還是承包地，都很隨意。受地方風俗“娶新娘，蓋新房”等影響，農(nóng)民不斷建設新房，而有些農(nóng)民在建起新房后并不拆除舊房，導致對農(nóng)民住宅基地的整理不善。

3 “空心村”的整治對策

3.1 完善相關法律法規(guī)

空心村整治要在健全的法律制度下進行，才能提高村莊用地效率，才能改善農(nóng)民的居住環(huán)境和提高鄉(xiāng)村發(fā)展的競爭力?；谵r(nóng)用地和農(nóng)村宅基地的使用，空心村的整治內(nèi)容，包括通過整治舊宅基地補充耕地，拆遷村莊的破舊宅基地來建設新型農(nóng)村社區(qū)。改善人地關系，提高土地利用效率是空心村整治的基本要求。

3.2 完善農(nóng)村土地和宅基地的管理

實行宅基地統(tǒng)一管理制度和對宅基地的審批制度，對新宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，對舊宅基地統(tǒng)一收回、統(tǒng)一管理。當?shù)卣畱鶕?jù)有關部門頒發(fā)的《土地使用證》，嚴格審批土地使用，根據(jù)人口情況收回多余的舊宅基地，切實執(zhí)行一戶一宅制度。

3.3 出臺有關政策鼓勵“空心村”整治

當?shù)卣贫ㄏ嚓P的優(yōu)惠政策鼓勵開展村莊整治，明確村莊整治指導思想和各部門的綜合整治工作。整治“空心村”不能急功近利，只關注減少農(nóng)村土地的建設用地，而要從長遠角度出發(fā)，把對“空心村”整治的重點村莊納入政府的長期工作目標，將農(nóng)村的綜合整治提高到可持續(xù)發(fā)展的高度。此外，相關部門要修訂和完善農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，在政策法規(guī)方面做到有法可依。

3.4 推進農(nóng)村集體化建設

政府應大力支持推進農(nóng)村集居化建設，積極引導居民集中到規(guī)劃區(qū)建房。合理引導城市化和工業(yè)化進程，合理分配宅基地使用權，節(jié)約利用農(nóng)村的土地資源，提高農(nóng)村房屋的利用率，有效解決農(nóng)村的“空心村”問題。

3.5 加大宣傳力度

當?shù)卣哟髮ν恋刭Y源有效利用和對宅基地的宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，營造和諧的生活環(huán)境。村干部要積極開展宣傳教育，增強農(nóng)民的法律意識，正確引導農(nóng)民對住房建設進行合理布局。

4 結語

空心村整治的實質(zhì)，是實現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置，空心村的整治研究主要從增強農(nóng)民的意識出發(fā)，包括農(nóng)村土地法律制度方面、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面和農(nóng)民意識形態(tài)方面的原因。鄉(xiāng)村重構是空心村整治的理論依據(jù)和推動途徑，空心村整治是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。面對城鎮(zhèn)化建設用地的不斷增加和農(nóng)村耕地持續(xù)減少的現(xiàn)實狀況，需要健全農(nóng)村規(guī)劃體系，推進農(nóng)村集體化建設，優(yōu)化土地資源配置，從而有效提升農(nóng)村土地資源的利用率。

參考文獻：

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[3] 楊永芳，劉玉振，艾少偉.“空心村”問題成因分析及解決對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2007，35（26）：8333-8336.

[4] 馮文勇，鄭慶榮，李秀英，等.農(nóng)村聚落空心化研究現(xiàn)狀綜述及趨勢[J].信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2007，27（1）：70-73.

（責任編輯：趙中正）