深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革：原則、目標(biāo)和制度完善

韓振華 胡九龍

[摘要] 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于農(nóng)村改革創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行的重大理論和制度創(chuàng)新。深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須放在我國(guó)“三農(nóng)”工作大局中統(tǒng)籌考慮，以鞏固提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)地位和保障國(guó)家糧食安全為基本目標(biāo)并堅(jiān)持“四不”原則；必須有利于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并將其納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。未來(lái)，“三權(quán)分置”改革應(yīng)重點(diǎn)圍繞“地”“糧”“人”“錢(qián)”四個(gè)方面完善相關(guān)制度。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略； “三權(quán)分置”改革； 農(nóng)村集體土地

[中圖分類(lèi)號(hào)] F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2018）08-0056-04

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地制度已經(jīng)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“兩權(quán)分離”時(shí)期，進(jìn)入了“三權(quán)分置”改革的新階段，這是我國(guó)在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)的大趨勢(shì)下，人地關(guān)系發(fā)生的新變化所決定的。黨的十九大報(bào)告明確提出要完善承包地“三權(quán)分置”制度1；2017年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議又正式提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革；同時(shí)，自2015年起，我國(guó)在部分試點(diǎn)縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市和征地制度改革，核心內(nèi)容是在保持集體所有權(quán)不變的前提下，保障農(nóng)民的土地收益權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)質(zhì)也是“三權(quán)分置”?？梢?jiàn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)成為我國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革的主要方向和重要內(nèi)容。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，有利于土地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但同時(shí)也給保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)集體所有制這一根本制度帶來(lái)新挑戰(zhàn)。推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須深刻理解黨中央“三農(nóng)”政策，堅(jiān)定改革方向，堅(jiān)守改革原則和底線，健全改革配套制度，進(jìn)一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于農(nóng)村改革實(shí)踐的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革源于基層群眾創(chuàng)新實(shí)踐。20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)湖北等地開(kāi)始探索“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離改革，到了90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點(diǎn)推行了這一改革，主要目的是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，我國(guó)為更好推進(jìn)農(nóng)地制度改革，促進(jìn)農(nóng)地權(quán)屬清晰，已經(jīng)基本完成了集體土地所有權(quán)、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把“三權(quán)分置”作為我國(guó)農(nóng)地制度改革的重點(diǎn)，科學(xué)總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，密集出臺(tái)相關(guān)改革文件，推動(dòng)形成了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在理論和制度方面的極大創(chuàng)新。

從理論創(chuàng)新上來(lái)看，“三權(quán)分置”改革，既有對(duì)馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論的繼承和創(chuàng)新，也有對(duì)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的突破和創(chuàng)新。對(duì)前者而言，主要是創(chuàng)新了集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，解決了公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合這一難題，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，既維護(hù)了社會(huì)主義公有制的基本性質(zhì)，又賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)能，打破了集體所有制原有的社區(qū)封閉性、產(chǎn)權(quán)模糊性等弊端。對(duì)后者而言，主要是用改革的實(shí)踐和成效，有力回?fù)袅送恋厮接谢挠^點(diǎn)，通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，依然可以用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)配置土地資源，而不必改變土地集體所有的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，確保農(nóng)民平等享有土地權(quán)益，有效發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是我國(guó)在世界范圍內(nèi)獨(dú)有的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是我國(guó)在農(nóng)地制度領(lǐng)域開(kāi)創(chuàng)的一條新路。

從制度上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革主要有以下三點(diǎn)基本內(nèi)涵：

一是明確“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)地制度改革的基本方向。2015年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向就是實(shí)行“三權(quán)分置”，并于2016年制定了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，順應(yīng)農(nóng)民意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

二是明確“三權(quán)分置”改革后流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是承包權(quán)。我國(guó)政府明確提出，“三權(quán)分置”，“集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵”1，必須要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭，“三權(quán)”之間的關(guān)系就有了清晰的界定2。

三是明確“三權(quán)分置”改革后賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)新的權(quán)能。2014年中央一號(hào)文件提出：在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資。這是中央首次對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予新的權(quán)能。

我國(guó)完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本原則

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“三農(nóng)”工作，提出了一系列關(guān)于“三農(nóng)”工作的新理念新思想新戰(zhàn)略，深刻闡述了“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)律、形勢(shì)任務(wù)、方法舉措等，內(nèi)容涵蓋多個(gè)方面，為進(jìn)一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革提供了根本遵循。圍繞黨中央的決策部署，未來(lái)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須在我國(guó)“三農(nóng)”工作大局中統(tǒng)籌考慮，遵循如下基本原則：

深化“三權(quán)分置”改革要以鞏固提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)地位和保障國(guó)家糧食安全為基本目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告以及多個(gè)場(chǎng)合中反復(fù)強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性。他指出，保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候這根弦都不能松，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，飯碗里必須主要裝中國(guó)糧。在2017年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)糧食安全問(wèn)題并提出明確要求。這些重要論述，為深化“三權(quán)分置”改革明確了基本目標(biāo)。明晰產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，就是要提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民增收能力，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)地位只增不減、國(guó)家糧食安全無(wú)虞。

深化“三權(quán)分置”改革要堅(jiān)持“四不”原則。習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議、小崗村調(diào)研座談等多個(gè)場(chǎng)合明確指出，實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這“四不”是深化“三權(quán)分置”改革必須堅(jiān)守的基本原則和底線。改革中要確保土地流轉(zhuǎn)后用途不改變，嚴(yán)禁借土地改革和流轉(zhuǎn)之名，占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，防止“非糧化”，防止社會(huì)資本進(jìn)入后損害農(nóng)民利益，必須加緊完善土地規(guī)劃、用途管制、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等相關(guān)配套制度。

深化“三權(quán)分置”改革要有利于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。習(xí)近平總書(shū)記把新型城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。他指出，要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，將農(nóng)民的戶口變動(dòng)與“三權(quán)”脫鉤，以調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的積極性。在城鄉(xiāng)融合方面，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。只有深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，打通城鄉(xiāng)要素平等交流的通道，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有償轉(zhuǎn)讓或退出宅基地的使用權(quán)，確保農(nóng)民按股份享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)收益。這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)農(nóng)民擁有的承包地、宅基地和閑置農(nóng)房等充分流動(dòng)起來(lái)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高其融入城市的能力。

深化“三權(quán)分置”改革要納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深刻把握我國(guó)國(guó)情農(nóng)情，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，作出的重大戰(zhàn)略部署。2018年中央一號(hào)文件明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2020年、2022年、2035年、2050 年等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)，要求在“三權(quán)分置”改革中平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，讓進(jìn)城的進(jìn)得放心、讓留在農(nóng)村的留得安心，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相得益彰。

圍繞“地”“糧”“人”“錢(qián)”四個(gè)方面完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革配套制度

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署，涉及農(nóng)村改革發(fā)展的方方面面，為推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革指明了目標(biāo)和方向。完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，重點(diǎn)應(yīng)圍繞“地”“糧”“人”“錢(qián)”四個(gè)方面完善相關(guān)配套制度?！暗亍钡膯?wèn)題就是要嚴(yán)守18億畝耕地紅線；“糧”的問(wèn)題就是要確保糧食產(chǎn)量不下降，國(guó)家糧食安全無(wú)虞；“人”的問(wèn)題就是要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，讓常住城市農(nóng)業(yè)戶籍人口落戶城市、融入城市、享受城市的公共服務(wù)；“錢(qián)”的問(wèn)題就是要解決新型城鎮(zhèn)化的融資問(wèn)題。

一是“地”的問(wèn)題：嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善耕地保護(hù)制度。一般認(rèn)為我國(guó)糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。據(jù)2016年國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)中低產(chǎn)田占耕地總面積的比例較高，此外每公頃耕地化肥平均施用量超出聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量，加上農(nóng)藥、地膜等，耕地土壤污染較重。要從總量和質(zhì)量上嚴(yán)守18億畝耕地紅線，必須針對(duì)“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”、透支地力等風(fēng)險(xiǎn)，按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求，健全更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、用途管制制度，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管制度，開(kāi)展農(nóng)地土壤污染的防治、修復(fù)，為國(guó)家糧食安全守護(hù)好基礎(chǔ)空間。

二是“糧”的問(wèn)題：確保國(guó)家糧食安全，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。糧食安全不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是政治問(wèn)題，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把糧食安全作為頭等大事，先后提出過(guò)“飯碗論”“底線論”“紅線論”等論斷，反復(fù)強(qiáng)調(diào)糧食安全的極端重要性，并在每年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上對(duì)抓好糧食生產(chǎn)工作進(jìn)行重點(diǎn)部署。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食需求結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，糧食消費(fèi)總量剛性增長(zhǎng)，有專(zhuān)家預(yù)測(cè)到2020年將達(dá)到1.4萬(wàn)億斤，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例迅速提高，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是依據(jù)承包農(nóng)地的面積，直接補(bǔ)貼給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶，出現(xiàn)了“拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼”的現(xiàn)象，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)。針對(duì)這些問(wèn)題，要建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入制度、精準(zhǔn)化的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度等。

三是“人”的問(wèn)題：促進(jìn)1億人農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，健全土地增值收益分配制度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，兩者相差16.17個(gè)百分點(diǎn)，這意味著有2億多人口沒(méi)有完全融入城市。中央明確到2020年要解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口市民化問(wèn)題1。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡(jiǎn)單的落戶，必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房，才能在城市生存下去。同時(shí)，對(duì)其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，保障集體資產(chǎn)權(quán)益。我國(guó)實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”改革正是為了適應(yīng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，在落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)民成員權(quán)的前提下，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，讓地盡其用，同時(shí)為農(nóng)民增加收入。我們要完善相關(guān)配套制度，一方面要在確權(quán)促流轉(zhuǎn)方面建立平臺(tái)、做好服務(wù)，另一方面要在收益分配上健全調(diào)節(jié)機(jī)制，讓更多土地增值收益用于促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。

四是“錢(qián)”的問(wèn)題：逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要資金來(lái)源包括地方財(cái)政收入、中央的轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入等。過(guò)去十幾年，我國(guó)各級(jí)政府依靠用較低價(jià)格征收農(nóng)村集體土地，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的深入，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市，打破了各級(jí)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，“土地財(cái)政”將成為無(wú)源之水；隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)，原來(lái)的低價(jià)補(bǔ)償引起越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，拆遷征地成本越來(lái)越高，土地出讓凈收入越來(lái)越低，不具有可持續(xù)性。未來(lái)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，配套的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量的資金支撐，我們必須改變過(guò)去以銀行抵押貸款為主的單一融資模式，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，通過(guò)發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會(huì)資本合作）等方式，彌補(bǔ)資金缺口。除此之外，政府可對(duì)持有環(huán)節(jié)征收一定的稅收，特別是針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，國(guó)家要以增值調(diào)節(jié)金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M]. 北京：人民出版社，2017.

（作者簡(jiǎn)介：韓振華，中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，北京市人民政府研究室綜合一處副處長(zhǎng)；胡九龍，北京市人民政府研究室副主任）

責(zé)任編輯 / 曹 晶