“地票”如何助力鄉(xiāng)村振興

盧曦

多年前，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革有機(jī)結(jié)合，探索出了“地票制”。地票制在解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”問(wèn)題的同時(shí)，為農(nóng)民宅基地入市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)開(kāi)辟了通道，為未來(lái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入新時(shí)代，探索完善地票交易制度與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合，按照“生態(tài)優(yōu)先、實(shí)事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠，新形成的耕地或宜林宜草地，驗(yàn)收合格后均可申請(qǐng)“地票”交易，可以賦予地票制新的使命，拓展地票的生態(tài)功能，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益拓寬路徑，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

地票制的探索

截至2017年底，作為探索地票制的典型地區(qū)之一，重慶市已有10萬(wàn)多農(nóng)戶選擇了以“地票”方式退出宅基地及其附屬設(shè)施用地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，打通了轉(zhuǎn)戶居民農(nóng)村房屋土地的處置通道，解決了農(nóng)民對(duì)宅基地“棄之不愿、用之無(wú)心”的后顧之憂，增強(qiáng)了農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿，探索了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中“地隨人走”、“帶地進(jìn)城”的新機(jī)制，推進(jìn)了“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的協(xié)同發(fā)展。

截至2017年底，重慶累計(jì)交易地票24.13萬(wàn)畝、畝均成交價(jià)近20萬(wàn)元，成交總價(jià)款474.16億元。地票制對(duì)助推當(dāng)?shù)貙?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了明顯成效。

首先，實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村，打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場(chǎng)化通道。地票交易以來(lái)重慶共向農(nóng)村注入資金400多億元，城鄉(xiāng)間土地要素流動(dòng)20多萬(wàn)畝，助推了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”現(xiàn)象。在已交易的地票中，70%以上來(lái)源于渝東北、渝東南，這兩個(gè)地區(qū)承擔(dān)著重慶發(fā)展中的生態(tài)涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)功能。重慶95%以上的項(xiàng)目落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)、功能集聚的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)。這種土地資源配置格局，符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的區(qū)域開(kāi)發(fā)理念，推進(jìn)了區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最優(yōu)化和整體功能最大化的要求，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間的土地、人口、資金等要素有序流動(dòng)，促進(jìn)了城區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，助推了扶貧攻堅(jiān)和新農(nóng)村建設(shè)。復(fù)墾貧困農(nóng)民宅基地生成的地票，可以交易到重慶的其他地區(qū)使用，顯化了宅基地的價(jià)值。而地票復(fù)墾形成的耕地所有權(quán)和使用權(quán)不變，仍歸復(fù)墾地區(qū)集體所有，仍交由農(nóng)民耕種，為增加農(nóng)村收益提供了基礎(chǔ)保證。近年來(lái)，重慶市共累計(jì)交易貧困區(qū)縣地票15.86萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)成交價(jià)款313.25億元，為脫貧攻堅(jiān)工作做出了貢獻(xiàn)。實(shí)施地票以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)布局更加優(yōu)化了，農(nóng)村耕地相對(duì)更集中連片，便于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)地規(guī)?；盟健?/p>

再次，有效支持了戶籍改革工作。重慶在戶籍、社保、住房、就業(yè)等方面，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民實(shí)施配套優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿復(fù)墾、收益歸農(nóng)、地權(quán)隨人、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的目標(biāo)。由于實(shí)施地票制，重慶進(jìn)城務(wù)工人員到城鎮(zhèn)落戶最快、人數(shù)最多，已累計(jì)有13.62萬(wàn)戶進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民到城市落戶，自愿放棄宅基地使用權(quán)，整理為耕地。通過(guò)地票交易，這些農(nóng)戶和村集體共獲得收益約110億元，既改善了生活也改變了農(nóng)民身份，進(jìn)城落戶農(nóng)民有了真實(shí)的獲得感。

再次，帶動(dòng)了金融產(chǎn)品向農(nóng)村延伸，使農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)能更加彰顯。地票作為有價(jià)證券，可用于抵押融資。通過(guò)地票制，重慶實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款，已累計(jì)質(zhì)押貸款132億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前重慶全市累計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押226億元，農(nóng)民房屋的資產(chǎn)權(quán)益得到了充分發(fā)揮，不僅解決了土地復(fù)墾項(xiàng)目的資金來(lái)源，也為農(nóng)村房屋抵押融資提供了估值參考。

最后，守住了耕地保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。實(shí)施地票制以來(lái)，重慶市扭轉(zhuǎn)了土地使用 “兩頭占”“雙增長(zhǎng)”的問(wèn)題，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性增加、耕地減少的同時(shí)，相應(yīng)收縮了農(nóng)村建設(shè)空間和規(guī)模，使用地結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)逐步回歸到世界城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律上來(lái)。在耕地占補(bǔ)平衡上，實(shí)現(xiàn)了 “先造地、后用地”，完善了耕地保護(hù)制度，防止了“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象發(fā)生。使復(fù)墾的地塊與周邊耕地相連成片，保證了掛鉤耕地的質(zhì)量與等別。

持續(xù)改革的建議

地票制既解決了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的用地指標(biāo)，也解決了農(nóng)村建設(shè)的資金來(lái)源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)揮了積極作用。在新時(shí)代的背景下，地票制還應(yīng)不斷繼續(xù)改革，更好地助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，發(fā)揮農(nóng)村土地的特有作用。

一是建議廣泛吸納各地各項(xiàng)改革成果和有效成就。將一些實(shí)踐中立得住、可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家層面的政策和法規(guī)，如重慶“地票”、湖北“指標(biāo)交易”、義烏“集地券”、河南“復(fù)墾券”等，使之發(fā)揮聚集效益。賦予這些“票券”空間功能，讓其既可用于城鎮(zhèn)建設(shè)，也可用于農(nóng)村發(fā)展，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加的前提下，允許局部有條件建設(shè)區(qū)調(diào)規(guī)后落地項(xiàng)目，釋放用地空間。建議逐年縮小新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的規(guī)模，為“票券”等實(shí)施產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)釋放空間。準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)性用地、倉(cāng)儲(chǔ)等綜合性用地、文化產(chǎn)業(yè)用地和有條件的工業(yè)用地項(xiàng)目，使用“票券”等形成的建設(shè)用地指標(biāo)。

二是建議提高復(fù)墾耕地質(zhì)量，有條件的必須復(fù)墾為水田。讓農(nóng)民不只關(guān)心復(fù)墾面積和交易價(jià)款，還要關(guān)心復(fù)墾的耕地質(zhì)量。改變農(nóng)民的“票券”價(jià)款按面積計(jì)算且與耕地質(zhì)量無(wú)關(guān)的做法。提升增加耕地等級(jí)的工程成本由各級(jí)政府統(tǒng)籌，質(zhì)量等別由地方耕地指標(biāo)庫(kù)統(tǒng)籌平衡。

三是建議進(jìn)一步扶持“增減掛鉤”和“票券”交易。從各地的“票券”交易價(jià)格執(zhí)行、征地和增減掛鉤等用地政策統(tǒng)籌看，“票券”價(jià)格應(yīng)穩(wěn)定在一定區(qū)間更為科學(xué)。制度設(shè)計(jì)上，建議在供應(yīng)端實(shí)施“消化存量、控制增量”策略，結(jié)合市場(chǎng)需求合理控制復(fù)墾時(shí)序，保持好“票券”等價(jià)格預(yù)期。需求端，建議要求新增經(jīng)營(yíng)性用地必須使用“票券”，積極拓展需求新渠道；對(duì)新增增減掛鉤和拆舊建新項(xiàng)目，建議不再下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，要求使用存量“票券”；對(duì)扶貧搬遷集中安置點(diǎn)、生態(tài)修復(fù)點(diǎn)混雜的違規(guī)用地的問(wèn)題，建議要求用“票券”等來(lái)完善用地手續(xù)，用市場(chǎng)化方式管理市場(chǎng)。