PPP項(xiàng)目過程中各環(huán)節(jié)的機(jī)遇及風(fēng)險(xiǎn)分析
—— 以工程造價(jià)為例

廣州勤天評(píng)估技術(shù)服務(wù)有限責(zé)任公司 伍一達(dá)

PPP模式(Public Private Partnership)即公私合作制，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的項(xiàng)目合作關(guān)系，通過這種合作關(guān)系，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。截至2017年12月底，全國PPP項(xiàng)目共入庫14424個(gè)，總投資額18.2萬億元，同比上年分別增加3164個(gè)、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%。其中落地項(xiàng)目2729個(gè)，實(shí)際投資額3.7萬億元。

PPP項(xiàng)目作為一個(gè)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，與以往的建設(shè)工程特點(diǎn)相同，表現(xiàn)在投資額大、投資周期長、單一性強(qiáng)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行工程全過程的造價(jià)控制與管理，相比較傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目更加復(fù)雜。工程造價(jià)實(shí)施主體、社會(huì)資本方以及政府部門之間是否有效的協(xié)作，直接決定了PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行，也關(guān)系到地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，要高度關(guān)注工程造價(jià)存在的問題。

1 PPP項(xiàng)目需要工程造價(jià)全程支持

財(cái)政部財(cái)金2014年113號(hào)文件規(guī)定PPP全生命周期是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。在PPP全壽命周期內(nèi)造價(jià)工程是一個(gè)能夠?qū)PP項(xiàng)目各種投資方案進(jìn)行比較選擇的一種分析工具，是一種比較建設(shè)投資方案。PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)都需要工程造價(jià)的介入和支持。具體而言，在各個(gè)環(huán)節(jié)工程造價(jià)工作內(nèi)容各異。

(1)PPP項(xiàng)目投資決策階段成本測算。PPP運(yùn)行的決策階段就是識(shí)別階段前期。主要使得政府和社會(huì)資本方對(duì)該項(xiàng)目的成本投入有基本認(rèn)識(shí)和比較。而且PPP項(xiàng)目建成的總成本認(rèn)定也往往以決策階段成本測算為依據(jù)。

(2)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段成本測算。其中理論和實(shí)踐研究表明，設(shè)計(jì)階段是工程造價(jià)進(jìn)行人為控制的龍頭，其對(duì)工程造價(jià)控制的效果最好。PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的準(zhǔn)確性對(duì)后期運(yùn)維和可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算很關(guān)鍵，可以避免公私雙方利益糾紛。

(3)PPP項(xiàng)目施工階段成本測算。施工階段工程造價(jià)控制的主要任務(wù)是通過工程預(yù)付款、進(jìn)度款控制、工程變更費(fèi)用控制、預(yù)防并處理好費(fèi)用索賠、挖掘節(jié)約工程造價(jià)潛力，實(shí)現(xiàn)實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用不超過計(jì)劃投資。在工程建設(shè)的整個(gè)階段，資源消耗最大的時(shí)期應(yīng)該是項(xiàng)目施工階段，該階段的實(shí)施包括了工程的正式施工，所以需要大量人力、物力、財(cái)力的投入。

(4)PPP項(xiàng)目竣工結(jié)算階段成本測算。工程竣工結(jié)算階段的工程造價(jià)主要工作包括施工單位的工程款項(xiàng)并制定竣工結(jié)算的文件，它作為工程造價(jià)的重要組成部分是不可忽視的。建設(shè)單位在工程建設(shè)過程中的實(shí)際造價(jià)和竣工結(jié)算結(jié)果，是竣工結(jié)算文件的重要組成部分。同時(shí)，竣工階段工程造價(jià)往往成為財(cái)政可用性付費(fèi)的重要根據(jù)。

2 目前PPP項(xiàng)目工程造價(jià)存在的問題

作為全生命周期流程，在建設(shè)工程項(xiàng)目的前期進(jìn)行PPP項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、對(duì)各類方案進(jìn)行比較等工作中，有著很重要的作用。事實(shí)上，在人們做出關(guān)于項(xiàng)目決策的時(shí)候，不論是否有意識(shí)的去選擇，都會(huì)從PPP項(xiàng)目全壽命周期的成本出發(fā)去思考，只不過是應(yīng)用的一些方法并沒有對(duì)全壽命周期造價(jià)管理進(jìn)行全面的思考與有意識(shí)的應(yīng)用。而全壽命周期造價(jià)管理的理念可以讓建設(shè)工程工作人員將建設(shè)成本與運(yùn)營維護(hù)成本綜合在一起進(jìn)行最優(yōu)化考慮，從全壽命周期出發(fā)，使得投資決策更加科學(xué)有效。

工程造價(jià)失誤，往往加重財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。如果是運(yùn)用高價(jià)承包形式，便會(huì)影響著整個(gè)工程建設(shè)投資效益。反過來而言，若是運(yùn)用低價(jià)承包形式，卻很難確保工程建設(shè)質(zhì)量。具體而言，當(dāng)前PPP項(xiàng)目過程中，工程造價(jià)存在以下問題。

(1)計(jì)價(jià)模式與市場脫節(jié)問題。為了適應(yīng)建設(shè)市場改革的要求，中國工程造價(jià)管理界提出了“定額量、市場價(jià)、競爭費(fèi)”的指導(dǎo)思想，工程造價(jià)管理由靜態(tài)的造價(jià)管理模式逐步在向動(dòng)態(tài)的造價(jià)管理模式轉(zhuǎn)變，也即把建設(shè)工程預(yù)算定額中人材機(jī)的消耗量和對(duì)應(yīng)的單價(jià)相分離。并且建設(shè)部組織并編寫了《全國統(tǒng)一工程量清單計(jì)價(jià)辦法》。這種方式在逐漸脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式下起到了積極的作用。但隨著市場化的迅速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，現(xiàn)行的計(jì)價(jià)模式仍然與市場有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

(2)缺乏主動(dòng)控制造價(jià)和全周期造價(jià)管理的意識(shí)。當(dāng)前的建設(shè)工程造價(jià)管理現(xiàn)狀多表現(xiàn)為：對(duì)PPP項(xiàng)目的造價(jià)管理多為事后被動(dòng)控制，缺少積極的事前主動(dòng)控制?，F(xiàn)有的工程造價(jià)控制方法主要是通過參照審核批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目預(yù)算，把項(xiàng)目的實(shí)際造價(jià)與預(yù)算對(duì)比，當(dāng)出現(xiàn)一定的偏差才會(huì)采取相關(guān)辦法來調(diào)整。這種控制不能通過事前或事中的控制來減少多余的無用作業(yè)活動(dòng)，從而也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的更好控制。

(3)工程造價(jià)計(jì)算誤區(qū)。對(duì)于BDO、BOT、DBFOT等PPP模式設(shè)立形式，屬于既有建設(shè)成本，又有未來成本項(xiàng)目的形式，考慮全生命周期成本分析應(yīng)綜合考慮建設(shè)成本、未來成本和項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益。這個(gè)綜合考慮包括了系統(tǒng)效率的觀念、全生命周期成本的觀念、能量效率的觀念以及系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性的思想。相比上述建設(shè)成本、未來成本這兩項(xiàng)顯性成本，社會(huì)成本和環(huán)境成本是隱性成本，它們亦是全生命周期成本的重要組成，這兩大成本的量化要通過轉(zhuǎn)化為可直接計(jì)量的成本來實(shí)現(xiàn)。

誤區(qū)一：在對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)際盈利以及政府財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行科學(xué)測算的過程中，通常使用的流量表類型為：項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表。這也在一定程度上導(dǎo)致了后續(xù)社會(huì)資本(私人企業(yè))獲得超額利潤。通過項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表獲得的數(shù)值是項(xiàng)目財(cái)務(wù)的內(nèi)部收益指標(biāo)(IRR1)，該指標(biāo)只能夠?qū)PP項(xiàng)目實(shí)施過程中的整體收益情況進(jìn)行描述，而不涉及其資金來源以及成本支出，這樣不能夠?qū)ι鐣?huì)資本(私人企業(yè))的收益狀況進(jìn)行準(zhǔn)確的反應(yīng)。能夠?qū)ζ涫找媲闆r進(jìn)行準(zhǔn)確反應(yīng)的指標(biāo)為資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益指標(biāo)(IRR2)等。

誤區(qū)二：合作過程中政府投入建設(shè)資金，促使社會(huì)資本坐擁財(cái)務(wù)紅利。政企合作實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的確切實(shí)施，能夠在較高層次上提高公私信用，降低成本支出。但是從政府公共部門的財(cái)政支出的最優(yōu)化角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，并不是政府投資占比越高越好，如果上文提到的陷阱一沒有進(jìn)行有效的規(guī)避，相同的PPP項(xiàng)目可以采取有政府股權(quán)和無政府股權(quán)兩種政府參與方案，在所有利益回報(bào)率以及績效考核保持一致的情況下，有政府股權(quán)參與的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本獲得的凈利潤相對(duì)較高，政府的財(cái)政支出相對(duì)較多。所以說，在合作過程中，政府公共部門資金投入占股越多，對(duì)社會(huì)資本的利益回收越有利。

誤區(qū)三：在PPP項(xiàng)目的投資過程中，申請(qǐng)較短的特許經(jīng)營期限，從而使得社會(huì)資本通過折舊攤銷的方式獲取不正當(dāng)利益，政府為之提高財(cái)政補(bǔ)貼金額。PPP項(xiàng)目在建設(shè)的過程中構(gòu)成固有資產(chǎn)，如果在政府公共部門擁有該固有資產(chǎn)的所有權(quán)，而社會(huì)資本擁有使用權(quán)及收益權(quán)的情況下，項(xiàng)目公司會(huì)通過各種方式提高企業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營成本；當(dāng)項(xiàng)目公司擁有該固定資產(chǎn)的所有權(quán)時(shí)，在進(jìn)行財(cái)務(wù)測算的過程通過固定資產(chǎn)折舊的方式對(duì)有形損耗成本進(jìn)行計(jì)算和提取。PPP項(xiàng)目不管是采用折舊或者攤銷的方式，都會(huì)將產(chǎn)生的成本支出納入至項(xiàng)目總成本之中。

3 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目過程中工程造價(jià)管理的對(duì)策建議

PPP模式對(duì)于我國公路工程發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用，而通過科學(xué)有效的造價(jià)控制與管理，將更有助于PPP模式開展和運(yùn)行。PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府公益項(xiàng)目會(huì)越來越多的采用PPP模式，因此加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目建造階段的全過程造價(jià)管理尤為重要。

(1)加強(qiáng)全過程造價(jià)在PPP項(xiàng)目中應(yīng)用。招投標(biāo)時(shí)工程建設(shè)中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，利用招投標(biāo)，發(fā)包方可以選擇合適的承包方，在PPP模式下，發(fā)包方采取多種的招標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)，投標(biāo)人對(duì)自己的項(xiàng)目內(nèi)容負(fù)責(zé)。同時(shí)在進(jìn)行PPP項(xiàng)目中，要注重招標(biāo)的范圍，防止投標(biāo)人利用規(guī)則漏洞賺取利潤，從而影響工程質(zhì)量。此外合同簽訂中，要合理的選擇合同形式，目前主要有總價(jià)合同、單價(jià)合同和成本價(jià)酬金合同三種施工合同?？們r(jià)合同是最合適PPP項(xiàng)目的，政府可以估算工程的總體造價(jià)，然后簽訂總價(jià)合同，從而控制工程成本。

(2)實(shí)行動(dòng)態(tài)管控。在公路工程建設(shè)當(dāng)中，存在著諸多外部風(fēng)險(xiǎn)與不確定的因素，所以一定要重視資金的時(shí)間價(jià)值，計(jì)算各類社會(huì)融資成本，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過程中市場的各類變化，對(duì)土建工程量、材料費(fèi)用、人工費(fèi)用等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，有效控制，確保工程順利完工。

(3)轉(zhuǎn)變建設(shè)思路，政府充分發(fā)揮作用。政府結(jié)合PPP項(xiàng)目合同形成與項(xiàng)目企業(yè)之間平等的、互助的民事主體關(guān)系，遵循PPP項(xiàng)目合同約定來開展各項(xiàng)工作。政府不但要確保社會(huì)公眾的合法利益，而且還要確保經(jīng)營者可以獲取相應(yīng)利潤。想要做到這些，就需要政府積極轉(zhuǎn)變自身職能，主動(dòng)的、積極的進(jìn)行審核控制，并需要政府嚴(yán)格履行自身承諾，嚴(yán)格遵循市場發(fā)展規(guī)律辦事，對(duì)市場管理工作更好的規(guī)劃和調(diào)整，并充分運(yùn)用各項(xiàng)新型技術(shù)來完善造價(jià)信息系統(tǒng)，確保系統(tǒng)的統(tǒng)一性與規(guī)范性。在PPP模式中，咨詢企業(yè)不但要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作模式，不能只是一味地進(jìn)行工程造價(jià)咨詢工作，而應(yīng)該牽涉更多學(xué)科范圍，有著更高一層的要求。在此基礎(chǔ)上，還需要對(duì)施工進(jìn)程、施工造價(jià)之間的關(guān)系有效處理，切實(shí)管理好施工企業(yè)的成本，以滿足新時(shí)代施工建設(shè)的基本要求。

(4)充分發(fā)揮BIM系統(tǒng)的科學(xué)功能。為了保證PPP項(xiàng)目執(zhí)行中能對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的有一個(gè)科學(xué)合理的決策，借助BIM建模研究了過程模型與建筑模型在施工建設(shè)中受到人為干擾而對(duì)決策產(chǎn)生直接與間接的作用，并利用數(shù)值將這些影響和作用進(jìn)行分析后建立決策模型。

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