軍地土地置換整合探索

裴澤寧

1.引言

黨中央和中央軍委著眼于強軍興軍作出重大決策，要求堅決做好全面停止軍隊有償服務工作，并根據(jù)既定部署在2018年年底前完成，為新時代強軍事業(yè)創(chuàng)造良好條件。全面停止有償服務后收回的空余土地資產(chǎn)如何有效整合與合理利用，成為擺在軍隊面前的現(xiàn)實問題。習主席高度重視軍用土地資源管理，強調(diào)土地置換大有可為，要求軍地雙方強化大局觀念，推動資源優(yōu)化組合、高效利用，實現(xiàn)軍地雙贏。

2.問題提出

目前，訓練用地需求和部隊部署調(diào)整用地已成為制約實戰(zhàn)化練兵的普遍性突出難題：一方面，軍用土地余缺并存、余不補缺的結構性矛盾非常突出，成為制約戰(zhàn)斗力生成的“瓶頸”；另一方面，軍地土地資源各成體系，相互流轉缺乏順暢的機制渠道，尤其是跨地區(qū)置換沒有政策支撐，軍隊土地難盤活、地方資源難用好、場地保障難跟上。全軍15個行業(yè)已有12個行業(yè)基本完成停止有償服務任務，房地產(chǎn)、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、招接待3個行業(yè)正在攻堅收尾，全軍累計停止有償服務項目比例為94%，尚未停止的項目也正在研究分類處置方案，收回的空余資產(chǎn)呈現(xiàn)出“多、小、散、零”的特點，有的資產(chǎn)在城區(qū)距離營區(qū)甚遠，有的資產(chǎn)混合在商業(yè)區(qū)為下一步利用增加了困難，有的與農(nóng)牧區(qū)交織在一起等?？偟膩碚f，大量清停收回后的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)有待下一步整合利用，軍地土地置換就成了解決問題的關鍵。

3.軍地土地置換整合的現(xiàn)狀

軍用土地是軍隊擁有使用權的國有土地。軍用土地屬于國防資源，具備特有的軍事屬性。土地置換是通過土地功能布局調(diào)整、土地整理等形式，使不同權屬之間、不同用途之間的土地進行置換的行為，以此來提高土地利用效率，實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化利用。

軍地土地置換整合模式在海南地區(qū)先行先試，并在重慶、福建、浙江等地同步跟進。從置換整合模式的試點效果來看，經(jīng)過軍地各方合力攻關，部分訓練用地已成功選址并投入使用，但是在置換整合對象和范圍以及置換整合目標功能的多樣性上還未完全覆蓋，置換整合模式還處在探索和推廣階段。

4.軍地土地置換整合模式探索

土地置換整合模式并不存在什么標準模式，適應置換雙方實際情況、特點規(guī)律、目標需求的置換整合模式才是好的置換整合模式。一個完整的土地置換整合模式關鍵在于置換整合的政策、機制、原則、條件、程序，結合試點經(jīng)驗的總結設想如下：

4.1國家應加大軍地土地置換的政策支持力度

國家應出臺相關政策支持并賦予更多地區(qū)完善軍地土地置換任務。改變以往主要靠新征劃撥的慣例做法，支持聚散為整、空間置換、出城進郊等辦法，實現(xiàn)土地資源軍地之間有序流轉、高效保障。軍地堅持互利雙贏，堅持富國與強軍相統(tǒng)一，軍事設施用地應保盡保，釋放有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的閑置資源，真正實現(xiàn)優(yōu)勢互補、相互促進，對于置換過程中可能產(chǎn)生的補償款，在軍地財力有限的情況下，國家應該從政策層面統(tǒng)一考慮給予支持等值置換的扶持政策。指標配給應由國家統(tǒng)籌，國家層面將軍隊重大項目用地需求計劃單列，在耕地占補、經(jīng)費平衡等方面給予政策傾斜，形成軍地聯(lián)動、合力保障的新格局。同時，軍隊應緊跟國家土地制度改革大勢，建立與國家政策體系相契合、與地方政策制度相銜接的軍用土地政策體系。

4.2“政府主導、軍隊統(tǒng)籌、企業(yè)承接”的軍地聯(lián)動協(xié)作機制

軍地土地置換工作怎樣組織，不僅涉及到置換雙方利益，而且涉及到雙方的權責劃分，即最終誰對置換目標負責。一個好的工作機制能夠暢通相互流轉渠道，破解土地整合利用難題。從理論上來看，凡是與公共利益有關的項目，都應該有公眾及其利益代表參與。公共利益的成分越大，公眾及其利益代表的決策權與參與程度也應該越大。因此，像這種關于保障國防建設的軍地土地置換項目一般都是由政府主導組織。從實際情況來看，軍用土地置換整合橫跨軍地，關聯(lián)作戰(zhàn)、后勤、訓練、規(guī)劃等多個部門，涉及地方規(guī)劃、國土、林業(yè)、生態(tài)、海洋等多個領域，應當持續(xù)深化軍地協(xié)同配合，依靠軍民融合機構暢通溝通渠道，密切與駐地政府的協(xié)商協(xié)調(diào)。為此，以決策組織執(zhí)行為鏈路，構建“政府主導、軍隊統(tǒng)籌、企業(yè)承接”的軍地聯(lián)動協(xié)作工作機制，形成軍地雙方領導掛帥，職能部門牽頭、相關部門參與的工作常態(tài)。制定聯(lián)席會議制度，定期組織軍地會談和專題磋商，每季度組織例會，赴一線調(diào)研推動，為軍事用地項目全程把關定向，分析研判形勢，及時解決重大問題，在政策上宏觀設計，規(guī)劃上需求統(tǒng)攬，指導上高位協(xié)調(diào)，形成“聯(lián)合普查清底數(shù)、聯(lián)合規(guī)劃配資源、聯(lián)合挖潛促整合、聯(lián)合供地保急需、聯(lián)合立法建制度、聯(lián)合整治糾問題、聯(lián)合監(jiān)管正秩序”的軍地聯(lián)動協(xié)作新局面，確保軍地土地置換整合工作在正確方向和軌道上強勢高效推進。

4.3軍地土地置換整合需遵循的四個原則

思想引領原則。深化軍地共識，主動謀事作為，提高政治站位，用強軍思想凝意志。深入學習領會習主席關于軍用土地管理系列重要指示精神，準確把握軍地土地置換整合的方向、意義和要求，堅持把軍事用地置換整合作為踐行習近平強軍思想、落實軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略、支持停償?shù)膶嶋H行動，不斷強化打贏“攻堅戰(zhàn)”的責任擔當和肩負新時代強軍興軍使命的政治自覺。

“誰使用誰牽頭、誰主用誰主責”原則?！罢l使用誰牽頭、誰主用誰主責”的原則主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是從中央到地方到軍隊，黨政軍各部門和各人民群眾官兵團體，都要發(fā)揮自己的職能作用，結合本身業(yè)務，認真抓好屬于本系統(tǒng)土地置換整合和使用的工作，防止因本部門工作偏差而對其他部門或群眾造成負面影響，主動承擔起土地置換整合和使用的主體責任。二是黨政軍各部門和各人民群眾官兵團體，都要抓好本系統(tǒng)的土地置換整合工作，避免產(chǎn)生軍民糾紛，影響軍民魚水情的雙擁建設。

互利共贏原則?；ダ糙A是實施軍地土地置換整合的“公約數(shù)”。軍隊有軍隊的需求，地方有地方的難處，軍地之間強化大局意識，優(yōu)先保障軍事用地需求，并以軍事用地為載體，發(fā)揮軍地比較優(yōu)勢，積極促進國防建設與經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善、生態(tài)保護有機統(tǒng)一，同心協(xié)力形成規(guī)劃銜接、發(fā)展融合、優(yōu)勢互補、利益共享局面。具體來說，就是要符合帕累托改進。從福利經(jīng)濟學的角度看，軍地土地置換整合要符合資源配置的帕累托改進。這里所說的帕累托改進，是指一項社會變革使得一部分人的社會福利增加的同時，并不減少其他社會成員的福利；如果改變資源配置方式使得所有社會成員的福利都有所改善，則改革是理想的、可取的。也就是說，軍地土地置換整合必須是以能夠滿足軍事訓練以及其他功能需求，而且對涉及到的地方城鎮(zhèn)鄉(xiāng)居民不會帶來福利降低的負面影響為前提的。比如，部隊用地需求納入軍隊統(tǒng)籌一體化保障，跨軍種內(nèi)部調(diào)配使用空閑土地，供地手續(xù)簡便，大幅壓減項目建設周期，是對傳統(tǒng)的由地方政府籌集經(jīng)費為部隊新征土地模式的有效補充。將原計劃新征的地塊退還地方政府，既減少土地征收壓力，又節(jié)省征地費用，實現(xiàn)了軍地互利雙贏。再比如，部隊率先拿出中心城區(qū)、核心商圈、大宗農(nóng)場的優(yōu)質停償項目進行置換，因聚零為整、選址得當，可以滿足部隊軍事訓練、聯(lián)合演習等更多軍事任務的條件，解決了訓練用地難保障的問題。同時，被置換的地塊又能進行商業(yè)開發(fā)，既能給政府帶來財政收入，也會改善一批城鎮(zhèn)鄉(xiāng)居民的居住條件，是一個客觀存在的實際補償，是一個多方共贏的舉措，是帕累托改進的典范。

等值置換原則。等值置換原則是關鍵，需要由軍地雙方共同委托評估機構對土地進行評估，協(xié)助用地單位簽訂實施協(xié)議。鎖定價格后委托區(qū)屬國有企業(yè)接管，等值置換建設訓練用地，交付后將投資決算與評估資產(chǎn)核算對價，價差實行“多退少補”。

4.4軍地土地置換整合流程

第一步，制定軍用土地整合利用規(guī)劃。通過軍內(nèi)專家論證和民主決策，部隊制定《軍事用地整合利用規(guī)劃》，明確軍地土地置換整合的原則和目標，用規(guī)劃指導置換整合工作合理科學開展。

第二步，軍隊提出需求，地方推薦地點。軍隊擬制土地需求申請書，報有關部門審批同意。地方擬制推薦地點介紹書。

第三步，雙方現(xiàn)地勘察勘測。

第四步，集中研究論證。依托信息綜合管理平臺，篩選出滿足選址要求的預選區(qū)域。在此基礎上，開展安全專項論證和多區(qū)域補充論證，并委托評估機構對土地進行評估。

第五步，多案比較選優(yōu)。經(jīng)過幾輪勘選優(yōu)化最終確定雙方認可的選址。

5.軍地土地整合置換需要關注的幾個問題

土地置換整合是復雜的系統(tǒng)工程，要用系統(tǒng)思維去看待軍地土地置換整合。從前期的政策理論研究，到工作制度機制的構建；從組織實施辦法流程的制定，到方案確定后的具體開展，再到置換后的軍地土地自身的建設發(fā)展。這期間，有些問題是無可避免的，值得我們重點關注。

創(chuàng)新驅動。要堅持創(chuàng)新驅動，根據(jù)軍隊形勢時代背景變化，不斷探索土地置換整合新路徑。在加強立法方面，要不斷完善軍地置換整合法規(guī)體系。在融資效益方面，軍隊協(xié)調(diào)會商政府關鍵職能部門抓好打包融資，對處于租賃狀態(tài)的軍產(chǎn)，積極更換或解除協(xié)議。對更換協(xié)議的用于捆綁融資，對解除協(xié)議的用于出讓變現(xiàn)，積極籌措建設資金。通過分步投入、分散置換靈活高效釋放融資效益，保證項目建設快速推進。在土地儲備方面，創(chuàng)新實踐“地方統(tǒng)籌用地指標、集中儲備征地資金、只征土地不改用途”舉措，積極破解軍地土地置換方式、價值評估等難題。

軍民融合。置換后的軍事用地在滿足部隊訓練需求的基礎上，要兼顧當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，軍地共同規(guī)劃、聯(lián)建統(tǒng)用，合力打造集軍事文化、國防教育、特色旅游為一體的軍民共享新業(yè)態(tài)。具體來說，與地方建立資源共享平臺，把軍隊服務地方的功能更多、更主動地發(fā)揮出來，針對大型訓練場地階段性、季節(jié)性使用的特點，在訓練間歇期適度對社會開放。

精神文化傳承。軍地雙方置換之前的用地可能會承載著相應的悠久發(fā)展史和精神靈魂。尤其是軍事用地，有的是承載著幾十年傳承下來的老革命傳統(tǒng)精神和紅色文化，官兵對那片土地有著深厚的感情。正是有了這種精神和文化，才讓部隊不斷蓬勃發(fā)展，這些由歷史積累的無形資產(chǎn)應該計入置換成本之中，積極爭取地方政府的扶持政策加以補償和保護。

生態(tài)環(huán)境保護。我們決不能片面地認為軍地雙方互交土地，土地置換過程就完成了。事實上，還要考慮軍事訓練和裝備可能會產(chǎn)生的噪音、空氣等污染，以及對周圍動植物生存環(huán)境和居民生活環(huán)境的影響或破壞。相關部門要注重調(diào)查研究，確定后續(xù)影響，并跟蹤調(diào)查，確保土地利用可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：海軍勤務學院）