淺析林權(quán)交易

姜偉利

黨的十八屆五中全會(huì)提出設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，福建省是我國南方地區(qū)重要的生態(tài)屏障，成為首批國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一。2016年8月23日，《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》出臺(tái)，地方各級(jí)政府積極籌建自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。福建省森林面積801.27萬公頃，森林覆蓋率高達(dá)65.95%，豐富的自然資源使福建省開展林權(quán)交易具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)就福建省的林權(quán)現(xiàn)狀與交易平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行初步探討。

1 林權(quán)現(xiàn)狀分析

1.1 林權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍

林改分山到戶后，保障了林農(nóng)的用益物權(quán)，激發(fā)了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，但是將原有集中連片的集體林地分山到戶后，同一宗地可能屬于多個(gè)農(nóng)戶所有，一個(gè)小山可能分割成多宗地，這勢(shì)必導(dǎo)致林地的碎片化。林農(nóng)單獨(dú)作業(yè)、分散經(jīng)營，無法使勞力、物資、資金以及技術(shù)等生產(chǎn)要素形成良好的配置，生產(chǎn)規(guī)模小、組織程度低將阻礙林業(yè)向集約化和規(guī)模化的方向發(fā)展，因此繼續(xù)深化林業(yè)改革勢(shì)在必行，引導(dǎo)林地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是深化林業(yè)改革最重要的任務(wù)。現(xiàn)實(shí)情況是，大部分林農(nóng)嫌進(jìn)場(chǎng)交易距離遠(yuǎn)、手續(xù)繁、時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，不愿進(jìn)入林權(quán)交易中心等公開市場(chǎng)進(jìn)行交易，而是采取私下流轉(zhuǎn)的交易模式，這種私下流轉(zhuǎn)交易存在著合同不規(guī)范、手續(xù)不健全等糾紛隱患，或恐造成流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益損失。

針對(duì)這種情況，一些地方政府出臺(tái)政策，要求國有或集體所有的林權(quán)率先進(jìn)入林權(quán)交易中心進(jìn)行交易，如沙縣紀(jì)委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村集體森林資源流轉(zhuǎn)工作的通知》（沙紀(jì)〔2011〕4號(hào)），要求對(duì)需處置的村集體所屬的森林資源，一律要進(jìn)入沙縣森林資源流轉(zhuǎn)交易中心進(jìn)行公開招投標(biāo)。

1.2 林權(quán)融資抵押收儲(chǔ)一條龍服務(wù)

林權(quán)交易需要資金的支持，但是林權(quán)變現(xiàn)難，林貸風(fēng)險(xiǎn)高，金融機(jī)構(gòu)不愿意為林權(quán)貸款。福建的林權(quán)改革已經(jīng)在三明、永安等地率先破解了林權(quán)融資這個(gè)僵局，即由地方政府成立林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，為林權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保、收儲(chǔ)服務(wù)。通過林權(quán)收儲(chǔ)為林權(quán)融資兜底的辦法，實(shí)現(xiàn)了貸款模式的創(chuàng)新，即采用評(píng)估公司、銀行、保險(xiǎn)、資產(chǎn)管理公司、林權(quán)收儲(chǔ)公司五位一體的貸款擔(dān)保創(chuàng)新機(jī)制，真正解決銀行不良貸款處置難的問題，打通了林業(yè)資產(chǎn)與金融融合發(fā)展的通道。具體做法是先期介入林權(quán)評(píng)估，采用標(biāo)準(zhǔn)畝測(cè)算辦法、激光點(diǎn)云技術(shù)和外業(yè)人員實(shí)地勘查等手段，使評(píng)估出來的林權(quán)價(jià)格不受林權(quán)業(yè)主的人為干預(yù)，更加客觀合理；再購買保險(xiǎn)公司的林權(quán)抵押貸款森林綜合保險(xiǎn)，為銀行放貸提供風(fēng)險(xiǎn)保障；然后將設(shè)置抵押的林權(quán)交由第三方監(jiān)管看護(hù)（可以是國有林場(chǎng)、果木公司等專業(yè)隊(duì)伍）；若貸款到期無法償還，則作為不良資產(chǎn)處置，走法律程序，將標(biāo)的物在淘寶網(wǎng)上進(jìn)行司法拍賣；如果流拍，則由林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)對(duì)標(biāo)的物按照貸款本息進(jìn)行收儲(chǔ)。林權(quán)融資盤活了林農(nóng)手中的林業(yè)資產(chǎn)，有效滿足了林業(yè)生產(chǎn)的資金需求。林權(quán)按揭貸款最長(zhǎng)期限可達(dá)30年，更是徹底解決了林業(yè)短貸長(zhǎng)投，貸款期限與投資回收期限不匹配的問題。

1.3 三權(quán)分置——林地經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)成功

國務(wù)院辦公廳于2016年11月16日頒發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號(hào)），要求逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。2017年國務(wù)院第1號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》中，進(jìn)一步要求深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。沙縣作為全國林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)縣，于2014年11月17日出臺(tái)《沙縣林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記管理辦法（暫行）》（沙政〔2014〕151號(hào)），由林業(yè)部門對(duì)3萬多畝林地頒發(fā)了4千多份林地經(jīng)營權(quán)證，率先實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分置。憑著林地經(jīng)營權(quán)證可直接向商業(yè)銀行貸款，并由林業(yè)局成立全資國有收儲(chǔ)公司，對(duì)貸款進(jìn)行兜底，約定若貸款逾期無法償還，將作為呆壞賬掛在淘寶網(wǎng)上拍賣，流拍三次后再由收儲(chǔ)公司進(jìn)行收儲(chǔ)。

三權(quán)分置架構(gòu)，使得林地的權(quán)屬更加清晰，所有權(quán)歸集體（或國有），承包權(quán)歸林農(nóng)，經(jīng)營權(quán)歸專業(yè)種植大戶。承包到戶政策雖然明晰了產(chǎn)權(quán)，但是也使得大多數(shù)林地分散在千家萬戶，林地極為細(xì)碎化。林地經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)，在不改變林農(nóng)承包權(quán)和集體（或國有）所有權(quán)的前提下，吸引社會(huì)資本和專業(yè)技術(shù)、人材投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)，使得碎片化和棄荒的林地能夠集中利用起來，進(jìn)行林業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)森林資源持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收入。若設(shè)置抵押的林地經(jīng)營權(quán)還不上貸款，到最后處置抵押物時(shí)，也只是處置林地經(jīng)營權(quán)，不影響林農(nóng)的承包權(quán)和集體（或國家）的所有權(quán)。

1.4 林下經(jīng)濟(jì)具有市場(chǎng)潛力，有待挖掘

《國家林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)天然林的通知》（林資發(fā)〔2015〕181號(hào)）規(guī)定：“從2016年起全面停止全國國有林場(chǎng)天然林商業(yè)性采伐，積極推進(jìn)集體和個(gè)人所有的天然林協(xié)議停止商業(yè)性采伐，逐步實(shí)現(xiàn)全國天然林資源保護(hù)全覆蓋”。林木生長(zhǎng)周期緩慢，林權(quán)交易本就非常不活躍，再加上區(qū)域性的封山育林政策以及林地保有量和森林蓄集量的雙增目標(biāo)，林農(nóng)的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)？如何做到不砍樹也能致富？筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)林業(yè)永續(xù)增長(zhǎng)的潛力在于林下經(jīng)濟(jì)。

所謂林下經(jīng)濟(jì)，就是充分利用林地資源和林蔭空間優(yōu)勢(shì)，依托森林環(huán)境，從事林下種植、養(yǎng)殖等立體復(fù)合生產(chǎn)經(jīng)營。林下經(jīng)濟(jì)投資少、產(chǎn)出高、見效快、操作簡(jiǎn)便，廣大林農(nóng)易于接受。林下經(jīng)濟(jì)是一種貼近自然的生產(chǎn)經(jīng)營方式，所產(chǎn)出的林下產(chǎn)品具有綠色環(huán)保健康的特點(diǎn)，大眾消費(fèi)者也易于接受。林下經(jīng)濟(jì)的范圍廣泛，包括森林景觀利用、林下養(yǎng)植、林產(chǎn)品采集加工等等。

福建省道地藥材約有30余種，近年來各地都在試行中草藥種植，如沙縣的穿山龍和海風(fēng)藤，德化縣的黃花遠(yuǎn)致和草珊瑚，三明市的多花黃精和紅豆杉，泰寧縣的鐵皮石斛和金線蓮等。林下食用菌種植，常見的除了香菇、蘑菇、金針菇、平菇、木耳，富有地方特色的還有將樂縣的竹蓀、武平縣的靈芝、三明市的紅菇和梨菇。福建還是建蘭的故鄉(xiāng)，可結(jié)合臺(tái)灣的花卉產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，開展林下花卉及耐陰觀賞植物的種植。

林下經(jīng)濟(jì)對(duì)促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增加林農(nóng)收益，具有重要意義，但是目前存在諸多亂象，如缺乏合理引導(dǎo)，扎堆上項(xiàng)目，市場(chǎng)上鐵皮石斛熱銷時(shí)，林農(nóng)就蜂擁去種鐵皮石斛，結(jié)果供過于求，導(dǎo)致昂貴的鐵皮石斛價(jià)格直線下滑；又如金線蓮走俏之際，為了快速上市，林農(nóng)采用細(xì)胞組織培養(yǎng)的方式來催生幼苗，既沒經(jīng)過大田練苗，也沒經(jīng)過野外馴化，就用組培苗直銷市場(chǎng)，使消費(fèi)者在食用金線蓮的同時(shí)也攝入植物激素，從而埋下健康隱患。另一種情況是缺少龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益難以形成。以紅豆杉為例，紅豆杉屬國家一級(jí)保護(hù)植物，從紅豆杉中提取出來的紫杉醇為國際上公認(rèn)的純天然抗癌藥物，可制成注射液“泰素”，療效好、副作用小，對(duì)治療卵巢癌和乳腺癌有明顯療效，但是價(jià)格昂貴，普通患者根本消費(fèi)不起。若能降低藥價(jià)，國內(nèi)外對(duì)紫杉醇的市場(chǎng)需求將會(huì)呈現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。三明市曾與復(fù)旦大學(xué)合作，成立南方制藥有限公司，提煉紫杉醇原料，技術(shù)上已獲得突破，紫杉醇提純度可高達(dá)99%，但因缺乏有實(shí)力的龍頭企業(yè)的引領(lǐng)，無法做大做強(qiáng)。

針對(duì)上述情況，筆者對(duì)林下經(jīng)濟(jì)提出如下改進(jìn)措施：

（1）培植地方鄉(xiāng)土珍稀品種，提高產(chǎn)品附加值。德化縣利用野生環(huán)境，建立棘胸蛙（俗稱石嶙）基地，年產(chǎn)棘胸蛙50萬只以上，銷往北上廣各大城市。棘胸蛙市價(jià)昂貴，為林農(nóng)帶來了不菲的收入。棘胸蛙養(yǎng)殖項(xiàng)目成功地實(shí)現(xiàn)了地方特色和市場(chǎng)價(jià)值的雙贏，是珍稀品種實(shí)現(xiàn)高附加值的典型案例。各地可尋找、培植、推廣當(dāng)?shù)氐牡乩順?biāo)志性農(nóng)林產(chǎn)品，作為拳頭產(chǎn)品率先打開消費(fèi)市場(chǎng)。

（2）與中華老字號(hào)藥店或制藥廠建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，供應(yīng)道地優(yōu)質(zhì)的中藥材。中醫(yī)藥管理局于2002年6月1日頒發(fā)了《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（簡(jiǎn)稱GAP），是國家發(fā)布的規(guī)范中藥材生產(chǎn)全過程、保證藥材質(zhì)量的法規(guī)性文件。林下中藥材基地若能實(shí)施GAP認(rèn)證，對(duì)中藥材生長(zhǎng)全程嚴(yán)控，從基地環(huán)境檢測(cè)、品種研究、測(cè)土施肥、病蟲害綜合防治、排灌水、最佳采收時(shí)間確認(rèn)、加工、干燥、貯藏、運(yùn)輸?shù)戎T多環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理，就能保證藥材的優(yōu)良品質(zhì)，進(jìn)而打開銷路。

（3）政府配套財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，加強(qiáng)科技綜合服務(wù)。實(shí)行省、市、縣三級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)通過驗(yàn)收的林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目按投資額的一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。或者以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)優(yōu)秀的項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)別嘉獎(jiǎng)。加強(qiáng)與農(nóng)林院校、科研院所的合作，大力推廣林下種養(yǎng)新技術(shù)、新品種，廣泛開展技術(shù)培訓(xùn)，培育林農(nóng)技術(shù)骨干。

1.5 森林康養(yǎng)前景廣闊，有待政策突破

福建省老年人口呈現(xiàn)基數(shù)大和增長(zhǎng)快的特征，空巢化、少子化及“421”家庭普遍存在，家庭養(yǎng)老功能已迅速弱化。以福州為例，2014年福州市老年人口為110.7萬，需要養(yǎng)老床位8.86萬張，但養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)僅能提供床位9257張，僅能滿足老年人口總需求的0.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國2.72%的平均水平。據(jù)測(cè)算，2030年福州老年人口將達(dá)到303.21萬，養(yǎng)老供需缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，若能利用森林資源開發(fā)森林康養(yǎng)模式，滿足消費(fèi)能力較強(qiáng)的低齡健康老人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求，化解日益嚴(yán)重的老齡化問題，具有現(xiàn)實(shí)的探索價(jià)值。

2017年國務(wù)院1號(hào)文件《深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》中，提出要多渠道籌集建設(shè)資金，大力改善森林康養(yǎng)公共服務(wù)設(shè)施條件，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的養(yǎng)生養(yǎng)老基地。福州市擁有1150萬畝林地，其中國有林場(chǎng)45萬畝，分布在7個(gè)縣（市）。若能在國有林場(chǎng)中結(jié)合森林公園的開發(fā)建設(shè)，適度發(fā)展森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，滿足消費(fèi)能力較強(qiáng)的低齡健康老人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求，對(duì)于緩解社會(huì)養(yǎng)老壓力，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于營利性質(zhì)，項(xiàng)目用地的取得要走招拍掛出讓途徑。福州為盆地地形，用地指標(biāo)緊張，公開市場(chǎng)較少供應(yīng)養(yǎng)老用地，沒有用地指標(biāo)，項(xiàng)目難以落地，無法引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域。建議借鑒集體土地?zé)o須經(jīng)過征地環(huán)節(jié)，直接建設(shè)租賃住房入市的新思路，給予森林康養(yǎng)項(xiàng)目以政策優(yōu)惠。

2 林權(quán)發(fā)證及林權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)情況

福建省的林權(quán)發(fā)證率已達(dá)90%以上，到戶率已達(dá)80%以上。目前林權(quán)證由地方各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)交易登記中心頒發(fā)，可用于交易的林權(quán)證有林地使用權(quán)證、林木所有權(quán)證和林木使用權(quán)證，確權(quán)工作的完備，使得林權(quán)交易的開展具備了可行性。

福建省各地林權(quán)交易平臺(tái)的籌建呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。福建省林業(yè)廳指定的林權(quán)交易平臺(tái)為海峽股權(quán)交易中心；三明市林權(quán)交易中心由福建金森集團(tuán)有限公司組織運(yùn)營；福州市林業(yè)局指定的林權(quán)交易平臺(tái)為福州益林網(wǎng)林業(yè)收儲(chǔ)公司，后者為民營林權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。2016年12月29日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號(hào)），規(guī)定將包括國有森林資源在內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。

建立一個(gè)全域覆蓋、政府主導(dǎo)、與林業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)等部門聯(lián)網(wǎng)的林權(quán)電子交易平臺(tái)，即能降低交易成本，又能保證林權(quán)交易的公信力。公共資源交易中心是國務(wù)院指定的國有森林資源資產(chǎn)的統(tǒng)一交易平臺(tái)，可以借鑒2017年5月5日江西省林業(yè)廳和省公管辦聯(lián)合出臺(tái)《國有林權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營林權(quán)交易管理辦法（試行）》，將國有和集體林權(quán)全部納入當(dāng)?shù)毓操Y源交易目錄，非國有、集體林權(quán)也可參照?qǐng)?zhí)行。福州益林網(wǎng)收集的林權(quán)賣方市場(chǎng)的信息，可作為第一批交易信息在公共資源電子交易平臺(tái)上發(fā)布。

3 以森林康養(yǎng)為試點(diǎn)，政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，推動(dòng)林權(quán)交易全面開展

福建省委、省政府《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干意見》（閩委發(fā)〔2013〕9號(hào)）規(guī)定，對(duì)政府扶持的項(xiàng)目實(shí)行用地優(yōu)惠政策，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地條件的，免于辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。福建省國土資源廳和農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地服務(wù)的通知》（閩國土資綜〔2013〕269號(hào)）規(guī)定，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，則由經(jīng)營者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地。各類附屬設(shè)施用地面積按照項(xiàng)目用地規(guī)模的3%至10%計(jì)算，最多不超過20畝，超過上述規(guī)定的，應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

鑒于林業(yè)是大農(nóng)業(yè)的有效組成部分，林業(yè)配套用房的審核工作實(shí)際上也已參照農(nóng)業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)在執(zhí)行。在符合林地保護(hù)利用規(guī)劃的前提下，建議對(duì)森林康養(yǎng)項(xiàng)目給予一定的優(yōu)惠政策，破解用地指標(biāo)瓶頸，具體如下：

（1）以福州市為試點(diǎn)，在國有林場(chǎng)范圍內(nèi)，結(jié)合森林公園的開發(fā)建設(shè)，推行森林康養(yǎng)項(xiàng)目，并在福州市公共資源交易平臺(tái)上，進(jìn)行國有林場(chǎng)經(jīng)營權(quán)的交易；

（2）在優(yōu)先滿足森林公園基礎(chǔ)設(shè)施和配套用房的前提下，允許經(jīng)營者建設(shè)房屋從事森林康養(yǎng)業(yè)務(wù)，用地面積最多不超過20畝，使用年限最多不超過50年；

（3）經(jīng)營者應(yīng)遵守林業(yè)部門的法律法規(guī)，負(fù)有管護(hù)森林的義務(wù)，禁止采伐生態(tài)公益林、天然林等保護(hù)林木，并按規(guī)定向林業(yè)部門繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；

（4）經(jīng)營者必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)通過建設(shè)、消防、環(huán)保、衛(wèi)生防疫等部門的審核驗(yàn)收，配套一定的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，取得民政部門頒發(fā)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證》；

習(xí)總書記在十九大報(bào)告中指出，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)筑綠色林權(quán)生態(tài)交易體系，有利于樹立節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的綠色導(dǎo)向，推進(jìn)福建省的生態(tài)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展。