關(guān)于南海合作機(jī)制化建設(shè)的探討

杜蘭　曹群

[提要]近年來，南海地區(qū)有關(guān)國家間的雙邊和多邊合作不斷取得進(jìn)展，但依然存在進(jìn)一步深化合作的空間，應(yīng)在現(xiàn)有合作成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)秉持“擱置爭議，共同開發(fā)”原則，廣泛吸取其他閉?；虬腴]海海域的合作經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合南海地區(qū)特殊性，探尋出一條助力構(gòu)建“中國東盟命運(yùn)共同體”的南海合作機(jī)制化道路。當(dāng)前，東盟南海聲索國對(duì)華政策轉(zhuǎn)向積極，加強(qiáng)南海合作機(jī)制化正當(dāng)其時(shí)，應(yīng)按領(lǐng)域敏感度從低到高逐步推展合作，初期可以軟性法律約束之，中長期可考慮建立南海合作理事會(huì)統(tǒng)籌推進(jìn)南海地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域務(wù)實(shí)的、機(jī)制化的合作。

[關(guān)鍵詞]南海合作、中國

東盟關(guān)系、南海合作理事會(huì)

[中圖分類號(hào)]D823

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]04528832（2018）2期0083-13

海洋的流動(dòng)性和開放性決定了海洋的有效管理與合理利用事關(guān)所有沿海國的共同利益。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程將“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”列為17項(xiàng)目標(biāo)之一。要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，必須通過沿海國的合作，這對(duì)于閉?；虬腴]海沿岸國尤為重要。南海屬于半閉海，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》），閉海或半閉海沿岸國在行使和履行《公約》所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)應(yīng)互相合作。推動(dòng)南海沿岸國合作，將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，不僅是履行《公約》和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的義務(wù)，也對(duì)推動(dòng)“中國一東盟命運(yùn)共同體”建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，南海局勢總體趨穩(wěn)，推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作正當(dāng)其時(shí)，應(yīng)該在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上，探討合作的機(jī)制化建設(shè)，使相關(guān)合作行穩(wěn)走遠(yuǎn)。

一、南海合作的進(jìn)展

多年來，地區(qū)國家對(duì)推動(dòng)南海合作，尤其是建立合作機(jī)制安排，曾進(jìn)行積極的嘗試。早在1990年印度尼西亞即發(fā)起“處理南海潛在沖突研討會(huì)”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South ChinaSea）。該機(jī)制為非官方地區(qū)對(duì)話平臺(tái)，其主要成員為南海周邊國家和地區(qū)（早期也包括加拿大、美國、澳大利亞、新西蘭等國），宗旨是在南海問題上尋求協(xié)商對(duì)話和促進(jìn)南海地區(qū)信任措施建設(shè)。在“處理南海潛在沖突研討會(huì)”目前運(yùn)行的四個(gè)項(xiàng)目中，中國主導(dǎo)了其中兩項(xiàng)——南海數(shù)據(jù)庫信息及網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、東南亞海洋教育與交流網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，另外兩個(gè)項(xiàng)目是海上執(zhí)法能力培訓(xùn)項(xiàng)目（馬來西亞執(zhí)行）、海潮與海平面變化以及對(duì)南海沿岸環(huán)境影響項(xiàng)目（印尼執(zhí)行）。進(jìn)入新世紀(jì)以來，該機(jī)制影響式微，出現(xiàn)難以為繼的局面。

2011年中國與東盟國家通過“落實(shí)《南海各方行為宣言》（DOC）指導(dǎo)方針”。在落實(shí)DOC聯(lián)合工作組機(jī)制下，中方積極推動(dòng)成立“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會(huì)”，倡議發(fā)起了6個(gè)合作項(xiàng)目，與東盟國家在海洋科研、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、能力建設(shè)等低敏感領(lǐng)域推動(dòng)務(wù)實(shí)合作。部分東盟國家間開展小多邊海上合作。比如2017年6月印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓在印尼北加里曼丹省首府打拉根附近海域啟動(dòng)聯(lián)合海上巡邏，以強(qiáng)化合作打擊區(qū)域恐怖主義和跨國犯罪的能力。

此外，“東亞海洋協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)”（coordinating Body for the Seas 0fEast Asia，COBSEA）和“東亞海洋環(huán)境管理合作伙伴”（Partnership inEnvironmental Management for the Seas of East Asia，PEMSEA）雖并非直接涉及南海，但對(duì)南海合作有一定影響。COBSEA是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）海洋項(xiàng)目之一“東亞海洋保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃”基金支持而設(shè)立。該“行動(dòng)計(jì)劃”由印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國于1981年通過，并于1994年增加了澳大利亞、中國、柬埔寨、韓國和越南為參與方，主要目標(biāo)是為東亞海域制定全面的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在COBSEA框架下有一個(gè)涵蓋中、馬、菲、越、印尼、柬、泰等國的項(xiàng)目（全球環(huán)境基金資助），即“扭轉(zhuǎn)南海與泰國灣環(huán)境退化趨勢”（Reversing the Environmental Degradation Trend in the South China Sea and Gulf of Thai land）。PEMSEA總部設(shè)在菲律賓馬尼拉，其目標(biāo)是通過可持續(xù)的區(qū)域機(jī)制增加國家和地區(qū)在保護(hù)與管理東亞沿海與海洋環(huán)境方面的承諾，該項(xiàng)目參與國包括絕大多數(shù)東亞地區(qū)國，涵蓋所有南海沿岸國（文萊與馬來西亞曾加入，后退出）。

中國一直積極推動(dòng)與東盟國家在南海務(wù)實(shí)合作。經(jīng)過多年發(fā)展，中國一東盟海洋合作逐漸呈現(xiàn)出雙多邊同時(shí)推進(jìn)、多領(lǐng)域同時(shí)開展的新局面，合作領(lǐng)域也逐步擴(kuò)展至海洋經(jīng)濟(jì)合作、海洋科研與環(huán)保、海洋聯(lián)合科考、海上互聯(lián)互通、共建海洋聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等。

在雙邊層面，中國與馬來西亞2009年簽訂了海洋科學(xué)與技術(shù)合作協(xié)定，內(nèi)容涵蓋了海洋政策、海洋管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究與調(diào)查、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資料交換等眾多領(lǐng)域。2012年，中國與印尼兩國簽署了《海上合作諒解備忘錄》，并成立中印尼海上合作基金，中國出資10億元人民幣作為啟動(dòng)資金，支持雙方開展海上務(wù)實(shí)合作。同年，中國和印尼聯(lián)合建立了“比通聯(lián)合海洋生態(tài)站”，針對(duì)珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)和珊瑚礁魚類、浮游生物、底棲生物等海洋生物多樣性以及海水和沉積物相關(guān)參數(shù)開展調(diào)查研究。2013年，中國與越南成立海上共同開發(fā)磋商工作組，加大中越北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組工作力度。同年10月，李克強(qiáng)總理訪問文萊期間，雙方簽署了《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》、《中國海油和文萊國油關(guān)于成立油田服務(wù)領(lǐng)域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。中國與菲律賓海上合作停滯多年后開始重啟。2017年7月25日，王毅外長訪問菲律賓期間，宣布雙方同意在南海爭議海域合作開采能源。2018年2月13日，中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制第二次會(huì)議在馬尼拉舉行，雙方同意繼續(xù)商談建立信任措施，就在該機(jī)制框架下啟動(dòng)漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術(shù)工作組達(dá)成一致意見，確認(rèn)了一系列潛在合作倡議。

在多邊層面，中國積極倡導(dǎo)并推進(jìn)南海地區(qū)合作。2005年中國、菲律賓和越南的三家石油公司簽署《南海聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，該協(xié)議后因菲律賓反對(duì)團(tuán)體阻撓，在2008年未能在菲律賓最高法院獲得通過，至今懸而未決。2011年中國設(shè)立中國一東盟海上合作基金，投入超過30億元人民幣，用于南海科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、航行安全和搜救、跨國犯罪等。2014年，中國和東盟簽署《災(zāi)害管理合作諒解備忘錄》，并推動(dòng)?xùn)|盟地區(qū)論壇通過了《加強(qiáng)?？账丫扰c合作協(xié)調(diào)聲明》。2016年4月在中國與東盟國家落實(shí)DOC第11次高官會(huì)上，中方提出盡早建立航行安全與搜救、海洋科研與環(huán)保、打擊海上跨國犯罪三個(gè)技術(shù)合作委員會(huì)。2016年8月，中國與東盟國家落實(shí)DOC第13次高官會(huì)審議通過了《中國與東盟國家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用（海上意外相遇規(guī)則）的聯(lián)合聲明》兩份成果文件。2017年10月底，成功舉行了中國一東盟國家首次大規(guī)模海上聯(lián)合搜救實(shí)船演練。2017年11月，東盟各國與中國通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017-2027）》。該宣言強(qiáng)調(diào)，有關(guān)各方將在不損害各方立場的基礎(chǔ)上研究或進(jìn)行相關(guān)合作活動(dòng)。

在機(jī)制建設(shè)上，中國與東盟在亞太經(jīng)合組織、東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議、中國一東盟合作框架等機(jī)制下建立了藍(lán)色經(jīng)濟(jì)論壇、海洋環(huán)保研討會(huì)、海事磋商、海洋合作論壇、中國一東盟海洋合作中心、東亞海洋合作平臺(tái)等合作機(jī)制。

總體來看，南海地區(qū)合作務(wù)虛多，務(wù)實(shí)相對(duì)較少，環(huán)境、科考、災(zāi)害救助等低敏感合作多，資源、政治、安全等高敏感領(lǐng)域合作少，雙邊或泛多邊合作多，但南海沿岸國間合作較少，特別是聚焦南海沿岸國的合作機(jī)制幾乎不存在。因此，在推動(dòng)南海合作過程中，除拓寬領(lǐng)域外，尤其要重視南海沿岸國合作機(jī)制化建設(shè)。

二、南海合作面臨新機(jī)遇

南海仲裁案后，南海形勢總體趨緩，中國與菲律賓等東盟聲索國關(guān)系也大為緩和，這為南海沿岸國開展合作提供了新機(jī)遇。

（一）南海合作氛圍空前濃厚。隨著菲律賓提起的南海仲裁案“鬧劇”落幕，相關(guān)各方開始回歸理性，有意調(diào)整政策、緩和局勢。最具戲劇性的轉(zhuǎn)變是2016年中菲關(guān)系的改善。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就任以來選擇將南海仲裁案裁決置于一旁，轉(zhuǎn)而對(duì)華示好，尋求與中國發(fā)展合作關(guān)系。2016年10月杜特爾特訪華期間，兩國領(lǐng)導(dǎo)人同意全面恢復(fù)兩國交往，回歸對(duì)話協(xié)商的軌道，妥善處理南海問題。以菲律賓為代表，大多數(shù)南海聲索國都積極重回對(duì)話協(xié)商解決爭端渠道，為進(jìn)一步推進(jìn)南海沿岸國務(wù)實(shí)合作創(chuàng)造了良好氛圍。

（二）

“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商的穩(wěn)步推進(jìn)，將為南海務(wù)實(shí)合作提供“規(guī)則”和“秩序”上的保證。2017年5月，落實(shí)DOC第14次高官會(huì)議審議通過了COC框架。作為重要階段性成果，COC框架包括原則、目標(biāo)、基本承諾等要素，為下一步COC案文磋商奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。8月，在菲律賓舉行的中國一東盟外長會(huì)上，通過了COC框架文件。11月，李克強(qiáng)總理出席第20次東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，倡議正式宣布中國和東盟國家啟動(dòng)COC案文磋商，得到東盟國家廣泛歡迎。COC雖不涉及領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭議，但可在海上信任措施建設(shè)領(lǐng)域?qū)で笸黄?，在危機(jī)管控方面提供各方都能接受的制度性安排，這無疑有利于保證南海的長期和平穩(wěn)定，成為“維護(hù)南海和平的‘穩(wěn)定器”。COC磋商是各方不斷縮小分歧、建立互信的過程，其對(duì)南海合作將起到積極的促進(jìn)作用。

（三）“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)將助力南海合作。2013年10月，習(xí)近平主席對(duì)印度尼西亞進(jìn)行國事訪問期間提出建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”和“中國一東盟命運(yùn)共同體”的倡議。2017年6月發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》明確，未來將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接與產(chǎn)能合作，鼓勵(lì)與沿線國民間組織開展海洋公益服務(wù)、學(xué)術(shù)研討、文化交流、科技合作等活動(dòng)。中國設(shè)立的中國一東盟海上合作基金、中國一印尼海上合作基金、絲路基金等將對(duì)重大海上合作項(xiàng)目提供資金支持?？梢灶A(yù)見，隨著“21世紀(jì)海上絲綢之路”的推進(jìn)，中國與東盟南海沿岸國之間在經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作將得到更多的政策和資金支持。

（四）各國智庫大量研究成果為南海合作提供了智力支撐和輿論準(zhǔn)備。多年來，國內(nèi)外關(guān)于南海合作的研究成果豐碩：一是集中在對(duì)南海合作領(lǐng)域的探討，包括漁業(yè)管理、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、非傳統(tǒng)安全合作如反海盜、海上搜救等領(lǐng)域；二是提出南?？山梃b世界其他海域合作經(jīng)驗(yàn)，在漁業(yè)合作上可借鑒地中海、加勒比海，在建立合作機(jī)制方面可以借鑒北極理事會(huì)或《南極條約》模式。相關(guān)研究相當(dāng)于為南海合作做了前期調(diào)研和可行性分析，許多成果可以轉(zhuǎn)化為合作實(shí)施方案。除此之外，國內(nèi)外學(xué)者都指出了南海沿岸國開展合作的《公約》義務(wù)，并從資源環(huán)境保護(hù)等角度強(qiáng)調(diào)推動(dòng)合作的迫切性。這些研究對(duì)凝聚各界合作共識(shí)起到了有益的輿論引導(dǎo)作用。

三、推動(dòng)南海合作面臨的挑戰(zhàn)

開展南海合作雖存在諸多有利條件，但也面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，南海爭端的固有復(fù)雜性阻礙合作的推進(jìn)。南海爭端牽涉六國七方，既包括中國南沙群島部分島礁被侵占所引發(fā)的領(lǐng)土主權(quán)爭議，也包含沿岸各國關(guān)于部分海域的劃界爭議，其牽涉問題復(fù)雜敏感，在未來較長時(shí)期內(nèi)難以徹底解決。當(dāng)前，南海地區(qū)合作氛圍良好，但各國皆未改變其既有權(quán)利主張。在南海爭議海域的合作必然涉及權(quán)益分配比例問題（有的還牽涉有關(guān)國家國內(nèi)法律），各國“過度”的民族主義情緒和輿論將可能影響合作協(xié)議的達(dá)成。

其次，中國與地區(qū)國家間互信赤字問題短期難以消除。由于中國與越南、菲律賓等南海聲索國在南海存在領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭議，曾經(jīng)發(fā)生的海上對(duì)峙事件導(dǎo)致爭端相關(guān)方彼此心存警惕，互信度較低。隨著中國的快速崛起，在東南亞地區(qū)影響力的不斷提升，有些南海聲索國深恐中國掌握構(gòu)建地區(qū)秩序的話語權(quán)，其焦慮感明顯上升，對(duì)中國的信任赤字不斷加大，其國內(nèi)“恐華”民族主義情緒也普遍高漲。南海周邊國家一方面希望借助“一帶一路”建設(shè)從中國吸引更多投資和援助，搭上中國高速發(fā)展的“便車”，另一方面又擔(dān)心經(jīng)濟(jì)上依附于中國，將令其在政治安全等議題上喪失主動(dòng)權(quán)，因而欲拉入域外大國“平衡”中國影響。此種長期存在的信任赤字問題，制約南海務(wù)實(shí)合作向深層次推進(jìn)。

再次，美日等域外大國對(duì)南海聲索國的拉攏和挑撥。美國將南海問題作為牽制中國崛起的重要抓手，積極加強(qiáng)與越南、菲律賓、印尼等南海聲索國的政治安全合作，充當(dāng)這些國家的戰(zhàn)略援手，并在各種多邊場合挑起南海議題，“一邊倒”地批評(píng)中國。美國在南海頻繁開展“航行自由行動(dòng)”意在給地區(qū)國家撐腰打氣。2018年1月，美國防部長馬蒂斯訪問印尼和越南，提出美國有意參加印尼、馬來西亞、菲律賓三國在南海的聯(lián)合巡邏。3月5日，美軍高調(diào)派出航空母艦“卡爾·文森”號(hào)訪問越南峴港。這些姿態(tài)均顯示出美國將繼續(xù)深度介入南海問題。日本在南海問題上積極配合美國，推動(dòng)南海問題國際化、司法化，同時(shí)向菲律賓、越南等國提供海上裝備援助或培訓(xùn)。美日還拉攏印度推進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通，如美國提出連接印度與東南亞的“印太經(jīng)濟(jì)走廊”構(gòu)想，日印提出“亞非增長走廊”計(jì)劃，皆似意在與中國的“一帶一路”倡議進(jìn)行競爭。

最后，南海周邊國家的國內(nèi)政治變數(shù)很大，不利于長期穩(wěn)步推進(jìn)南海務(wù)實(shí)合作。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國內(nèi)部對(duì)政府的對(duì)華政策都存在不同聲音，給政府制定友好合作政策造成壓力。以菲律賓為例，菲律賓國內(nèi)對(duì)杜特爾特的外交政策存在分歧。國內(nèi)精英層和軍方難以改變親美意識(shí)形態(tài)，總統(tǒng)與國防部就南海問題不時(shí)出現(xiàn)矛盾表述。盡管杜特爾特宣稱要與美國“決裂”，與中國、俄羅斯加強(qiáng)關(guān)系，但美國依然是菲律賓不可取代的安全伙伴，菲律賓國內(nèi)的反恐形勢也將促進(jìn)美菲安全合作。輿論調(diào)查顯示，大部分菲律賓民眾對(duì)美國的好感度高于中國。菲律賓的情況在東南亞并非特例，東盟國家仍在堅(jiān)持中美間平衡的外交政策。地區(qū)國家普遍在經(jīng)濟(jì)上依賴中國，在安全上依賴美國，其所謂的大國平衡外交也時(shí)常導(dǎo)致其在南海合作問題上的搖擺。

四、國外合作經(jīng)驗(yàn)

南海區(qū)域制度化合作并非沒有經(jīng)驗(yàn)可循，其他地區(qū)的閉?；虬腴]海合作經(jīng)驗(yàn)都可以作為南海沿岸國合作的借鑒。以海洋環(huán)保為例，目前世界上閉海或半閉海相關(guān)合作存在三種制度性合作模式：第一，分立模式，對(duì)不同的海洋合作問題構(gòu)建各自獨(dú)立的法律制度，如北海區(qū)域；第二，綜合模式，對(duì)所有的海洋環(huán)境問題一并立法予以規(guī)制，如波羅的海區(qū)域；第三，綜合與分立結(jié)合模式，即框架公約加議定書的海洋環(huán)境保護(hù)制度，如地中海和加勒比海區(qū)域。在2017年博鰲亞洲論壇上，時(shí)任外交部副部長劉振民曾呼吁借鑒與南海相似的其他閉海或半閉海地區(qū)沿岸國合作機(jī)制，“在防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域進(jìn)行具體的、務(wù)實(shí)的、機(jī)制化的合作”。

北極模式可以為南海合作提供有益的借鑒和示范。北極理事會(huì)是北極國家處理北極事務(wù)的政府間論壇，始于保護(hù)環(huán)境的共同目標(biāo)，促使北極各國開展合作研討。北極理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)主要包括：第一，北極國家建立了區(qū)域意識(shí)，樹立了“北極是北極國家的北極”這一觀念。雖然存在爭議和斗爭，共同的身份認(rèn)同一定程度上增加了互信，促進(jìn)了合作。第二，北極理事會(huì)排除了敏感的安全和政治議題，將工作職責(zé)限制在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)上。第三，建立在軟法之上，使用科學(xué)的語言，以科學(xué)方法解決環(huán)境污染問題。理事會(huì)高度依賴全世界的科學(xué)共同體，來自世界各地的很多研究者、科學(xué)家參與到北極合作中，有助于緩和潛在的摩擦或沖突。第四，限制成員國名額，這有利于營造更好的合作氛圍，且參與成員國較少使理事會(huì)的意愿更難遭到公然違抗。美國學(xué)者沙克爾福德（Scott J.Shackelford）認(rèn)為，盡管北極理事會(huì)授權(quán)有限，但成功開展了環(huán)境治理，緩解了地區(qū)緊張局勢，也提高了地區(qū)國家的北極意識(shí)，提升了國際社會(huì)對(duì)北極的關(guān)注。各國也應(yīng)鼓勵(lì)和推動(dòng)創(chuàng)建南海理事會(huì)。

地中海沿岸國家的環(huán)境、漁業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)同樣值得借鑒。直至20世紀(jì)90年代初，大多數(shù)地中海國家都沒有迫不及待地宣布其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或?qū)贊O區(qū)?？傮w上，地中海國家之間隱約存在著某種“默示協(xié)定”，即暫不宣布專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或其他白成一類的海域。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，地中海國家于1976年締結(jié)了《保護(hù)地中海免受污染的公約》。該公約在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署地中海行動(dòng)計(jì)劃的框架下運(yùn)作，制定了有關(guān)地中海環(huán)境保護(hù)的一般原則和組織框架。地中海漁業(yè)一般委員會(huì)（GFCM）由以前的建議性、行政性的漁業(yè)組織演變形成，增強(qiáng)了執(zhí)行力和決策性，由軟法成功過渡為硬法。GFCM有一套完善的管理措施對(duì)非法的、不報(bào)告的、不受管制的（IUU）捕撈予以有力打擊。在地中海區(qū)域合作推進(jìn)過程中，法國、意大利等大國在制定規(guī)則、破解集體行動(dòng)困境方面發(fā)揮了重要作用。

從各國合作普遍經(jīng)驗(yàn)來看，首先，海洋合作應(yīng)遵循《公約》等國際法。《公約》“閉?；虬腴]海”條款是各國合作的法律基礎(chǔ)，但在合作的具體實(shí)踐中又不必囿于該條款所明示列舉的議題，應(yīng)尋求合作的最大公約數(shù)。其次，合作應(yīng)從低敏感領(lǐng)域入手?！豆s》規(guī)定的“閉?；虬腴]?！敝贫葘^(qū)域合作指向漁業(yè)合作、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科考這三個(gè)方面，在某種程度上也就是考慮到這三個(gè)方面敏感度較低，屬于沿岸國家共同關(guān)切，容易達(dá)成合作意向。

五、關(guān)于推動(dòng)南海合作機(jī)制化建設(shè)的思考

一直以來，南海問題都被島礁領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端所主導(dǎo)，合作進(jìn)展緩慢，沿岸各國的海洋合作呈現(xiàn)散亂狀態(tài)，資源未得有效整合。加強(qiáng)溝通協(xié)商、推進(jìn)南海合作一直是相關(guān)國家的共識(shí)，問題在于如何推進(jìn)與加強(qiáng)合作。在2017年博鰲亞洲論壇年會(huì)南海分論壇開幕式上，中國外交部副部長劉振民清晰地闡述了中國對(duì)于建立相關(guān)合作機(jī)制的構(gòu)想：“南海沿岸國應(yīng)積極借鑒世界其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在不妨礙各自主張的前提下，可以發(fā)起并創(chuàng)建相關(guān)合作機(jī)制，為增進(jìn)互信、加強(qiáng)合作和分享利益搭建一個(gè)有效的平臺(tái)?！?/p>

在當(dāng)前南海緊張局勢降溫的有利條件下，地區(qū)合作機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。各國應(yīng)抓住機(jī)遇，推動(dòng)南海合作，從各沿岸國的共同關(guān)切和共同利益出發(fā)，探討建立合作機(jī)制的可行性和實(shí)施路徑。在合作機(jī)制建設(shè)中，沿岸國可加強(qiáng)對(duì)南海的共同管理，發(fā)掘海洋經(jīng)濟(jì)合作潛力，并增加政策的透明度和可預(yù)測性，深化互信，為最終通過談判和平解決南海爭端創(chuàng)造有利環(huán)境。

（一）轉(zhuǎn)變意識(shí)，展現(xiàn)出合作的政治意愿。當(dāng)前南海存在因缺乏互信而導(dǎo)致區(qū)域各方合作意愿較低的現(xiàn)實(shí)，但是政治制度、意識(shí)形態(tài)的差異及包括主權(quán)問題的爭議并不是阻礙合作的必然因素，關(guān)鍵還在于尋找南海各方的共同關(guān)切，以共同的利益促進(jìn)合作的開展和深化。從其他海域合作經(jīng)驗(yàn)看，在政治互信不足、爭議尚未解決的情況下，各方也可以開展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。目前大部分國家在談及南海問題時(shí)更多考慮的是領(lǐng)土主權(quán)等傳統(tǒng)安全議題而忽視非傳統(tǒng)安全對(duì)于南海局勢和海洋治理的重要性。各國需要凝聚共識(shí)，合理主張海洋權(quán)益，善意履行《公約》義務(wù)，并避免國內(nèi)的民族主義情緒成為功能性合作的障礙，從而為南海合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

（二）從海洋環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)領(lǐng)域著手推動(dòng)合作。鑒于南海地理?xiàng)l件和管轄權(quán)爭議的復(fù)雜狀況，在重大分歧懸而未決的情況下，在該地區(qū)推動(dòng)合作需要由易到難，從海洋環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源管理、人道搜救等低敏感或高共識(shí)領(lǐng)域入手，分階段完成合作目標(biāo)，最終建立相關(guān)領(lǐng)域完善的合作機(jī)制。低敏感領(lǐng)域的合作或?qū)a(chǎn)生一種“溢出效應(yīng)”，催生在其他領(lǐng)域的合作。如在漁業(yè)合作領(lǐng)域，近期目標(biāo)可以是合作調(diào)查魚類資源的現(xiàn)狀以及總允許捕撈量，制訂區(qū)域漁業(yè)合作管理基礎(chǔ)方案；遠(yuǎn)期目標(biāo)是在條件成熟時(shí)設(shè)立區(qū)域合作管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定共同的南海漁業(yè)政策。南海沿岸國還可協(xié)商建立解決IUU捕撈問題的合作機(jī)制，各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要與外交官和法律專家相互配合、聯(lián)合行動(dòng)。

（三）充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)制的平臺(tái)作用。南海地區(qū)已有一些相關(guān)合作機(jī)制，如落實(shí)DOC高官會(huì)和聯(lián)合工作組機(jī)制，該機(jī)制下成立了“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會(huì)”。另外還有一些聯(lián)合國環(huán)境保護(hù)署的海洋合作平臺(tái)，但功能較為零散且影響力有限。南海沿岸國可考慮推動(dòng)并達(dá)成一項(xiàng)有關(guān)低敏感領(lǐng)域合作的框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入?yún)^(qū)域合作結(jié)構(gòu)體系中。有東南亞學(xué)者認(rèn)為，中方提出建立南海沿岸國合作機(jī)制是一個(gè)很好的倡議，但建議不要另起爐灶，而是選擇南海已有機(jī)制繼承并擴(kuò)大。

（四）將建立南海合作理事會(huì)作為努力目標(biāo)。國際上已提出不少關(guān)于南海環(huán)境安全合作機(jī)制的倡議，但遺憾的是大多未能付諸實(shí)踐?？煽紤]成立南海合作理事會(huì)作為長期目標(biāo)，將其打造為一個(gè)由南海沿岸各國通過友好協(xié)商促進(jìn)合作的政府間論壇，推動(dòng)和加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，同時(shí)積極與區(qū)域外國家或組織開展對(duì)話與合作。南海理事會(huì)的組織應(yīng)主要包括主席國、成員國和觀察員國。主席國一職可由各成員國每兩年輪流擔(dān)任。成員國應(yīng)為南海的主要沿岸國家（中國、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和印度尼西亞）。南海理事會(huì)成立初期可由每一任主席國設(shè)立一個(gè)秘書處，時(shí)機(jī)成熟后可設(shè)立永久秘書處，也可考慮設(shè)置環(huán)境生態(tài)保護(hù)、漁業(yè)資源管理、可持續(xù)發(fā)展、信任措施建設(shè)等方面的工作組。理事會(huì)還應(yīng)設(shè)立“南海合作與發(fā)展基金”，為理事會(huì)的運(yùn)行和工作提供機(jī)制性的資金來源保障。關(guān)于南海理事會(huì)的具體操作，早期階段可仿照北極理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，以軟性法律為基礎(chǔ)，先簽訂聲明或備忘錄。成員國是南海合作理事會(huì)的組成核心，理事會(huì)所有決定應(yīng)由高官會(huì)議討論決定，并由所有成員國達(dá)成一致方能通過。若條件允許，各成員國，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，可視情給予申請(qǐng)加入南海理事會(huì)的地區(qū)外國家以永久觀察員國、正式觀察員國或特殊觀察員國的地位，觀察員國不得有決策投票權(quán)。

[完稿日期：2018-2-28]

[責(zé)任編輯：姜胤安]