人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式的改革研究

劉凡

摘 要：當(dāng)前中央銀行會(huì)計(jì)集中核算的發(fā)展特點(diǎn)對(duì)核算業(yè)務(wù)監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)，本文通過(guò)梳理會(huì)計(jì)集中核算的新特點(diǎn)及監(jiān)督方式的不適應(yīng)性，探討監(jiān)督方式架構(gòu)改革，提出會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式轉(zhuǎn)型的建議。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)核算 監(jiān)督模式 轉(zhuǎn)型建議

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）12（b）-122-02

隨著金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的快速發(fā)展，支付業(yè)務(wù)的日新月異，人民銀行會(huì)計(jì)核算規(guī)范導(dǎo)向的業(yè)務(wù)復(fù)審模式和現(xiàn)代化支付業(yè)務(wù)逐漸不匹配，監(jiān)督對(duì)前臺(tái)業(yè)務(wù)流程改進(jìn)的關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能弱化、監(jiān)督效率偏低等問(wèn)題日漸顯現(xiàn)。人民銀行應(yīng)吸納現(xiàn)代化商業(yè)銀行監(jiān)督理念，改進(jìn)監(jiān)督方式，探索建立適合中央銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的會(huì)計(jì)核算監(jiān)督新模式。

1 人民銀行會(huì)計(jì)集中核算的新特點(diǎn)及監(jiān)督方式的不適應(yīng)性

中央銀行會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)（ACS）上線運(yùn)行，標(biāo)志著以集中核算方式處理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，中央銀行的會(huì)計(jì)核算呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化和協(xié)同性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)也隨之變得更加新型、復(fù)雜、多樣和隱蔽，這給會(huì)計(jì)核算監(jiān)督帶來(lái)一定程度上的不適應(yīng)性。

（1）會(huì)計(jì)核算的網(wǎng)絡(luò)化。ACS的網(wǎng)絡(luò)化突破了各項(xiàng)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的部門(mén)限制，基本解決了會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)分散采集、逐級(jí)匯總、按部門(mén)歸集的數(shù)據(jù)割據(jù)狀態(tài)。ACS的核算數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)由總行層面統(tǒng)一存儲(chǔ)與管理，實(shí)現(xiàn)了人民銀行會(huì)計(jì)核算信息的縱向集中及橫向整合。

（2）會(huì)計(jì)核算的自動(dòng)化。ACS能夠?qū)崿F(xiàn)將同城票據(jù)交換軋差凈額導(dǎo)入并自動(dòng)記賬，綜合前置系統(tǒng)能夠?qū)⒔鹑跈C(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金和財(cái)政性存款交存業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)自動(dòng)過(guò)渡到ACS核心數(shù)據(jù)庫(kù)中，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)處理的流程標(biāo)準(zhǔn)化，減少了人工干預(yù)。

（3）會(huì)計(jì)核算的協(xié)同性。ACS采用“分散受理、集中處理”的業(yè)務(wù)流程，各級(jí)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)只負(fù)責(zé)憑證等基礎(chǔ)信息掃描，通過(guò)ACS系統(tǒng)提交全國(guó)業(yè)務(wù)處理中心，會(huì)計(jì)核算賬務(wù)由全國(guó)業(yè)務(wù)處理中心負(fù)責(zé)記載，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)核算的跨區(qū)域的全國(guó)一本賬。業(yè)務(wù)處理不僅取決于系統(tǒng)運(yùn)行效率，還取決于各個(gè)層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)作效率。如果各個(gè)層級(jí)之間對(duì)業(yè)務(wù)制度理解和執(zhí)行不一致、信息溝通不暢、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，都會(huì)導(dǎo)致影響ACS業(yè)務(wù)處理。

會(huì)計(jì)核算處理的網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化和協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)，這就意味著會(huì)計(jì)處理流程將趨于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，大部分操作性風(fēng)險(xiǎn)得到了系統(tǒng)控制，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)較以往更加單一，內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)會(huì)比較突出。在目前監(jiān)督環(huán)境下，監(jiān)督人員防控這種局面下風(fēng)險(xiǎn)將帶來(lái)一定的困難。

一是從監(jiān)督崗位設(shè)置角度看，監(jiān)督威懾力較弱。部分商業(yè)銀行已實(shí)現(xiàn)了核算業(yè)務(wù)省級(jí)集中監(jiān)督，人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督采取分散監(jiān)督，而且監(jiān)督人員與核算人員同屬一個(gè)部門(mén)，監(jiān)督人員的威懾力和獨(dú)立性較差。會(huì)計(jì)核算監(jiān)督人員如果沒(méi)有強(qiáng)制手段監(jiān)督就會(huì)削弱約束力，核算監(jiān)督就會(huì)軟弱無(wú)力。

二是從風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)看，監(jiān)督對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)阻斷能力弱。現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)能夠接收部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)提示信息，提醒監(jiān)督人員重點(diǎn)監(jiān)督，但是沒(méi)有賦予監(jiān)督人員中斷前臺(tái)業(yè)務(wù)的權(quán)限，仍然停留在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督階段，降低了事后監(jiān)督工作效率與監(jiān)督質(zhì)量。

三是從業(yè)務(wù)流程自動(dòng)化層面看，計(jì)算機(jī)自動(dòng)化監(jiān)督深度不夠。目前營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)種類相對(duì)單一，主要是發(fā)行基金出入庫(kù)、財(cái)政性存款繳存、存款準(zhǔn)備金交存、票據(jù)交換、再貼現(xiàn)和再貸款業(yè)務(wù)等，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)向ACS自動(dòng)推送數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)部分核算業(yè)務(wù)流程自動(dòng)化。但是業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)仍停留在人工比對(duì)階段，沒(méi)有采用較為成熟的系統(tǒng)化監(jiān)督方法。監(jiān)督人員未將自動(dòng)化記賬流水清單或憑證掃描后形成電子信息庫(kù)，充分利用識(shí)別技術(shù)自動(dòng)對(duì)電子信息庫(kù)的憑證要素進(jìn)行檢索，與會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)，實(shí)現(xiàn)憑證自動(dòng)化監(jiān)督。

四是從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別角度看，監(jiān)督資源協(xié)同效應(yīng)未充分發(fā)揮。監(jiān)督人員對(duì)核算部門(mén)送達(dá)的紙質(zhì)資料和系統(tǒng)傳輸?shù)碾娮淤Y料，逐筆進(jìn)行監(jiān)督審驗(yàn)，不區(qū)分核算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和重要性程度，平均用力、全面監(jiān)督，這種監(jiān)督方式不利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)聚焦和業(yè)務(wù)監(jiān)督的精細(xì)化。如營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)校驗(yàn)前臺(tái)影像數(shù)據(jù)傳輸?shù)臏?zhǔn)確性、前臺(tái)崗位制約等內(nèi)控方面的有效性監(jiān)督，并沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)程度合理安排監(jiān)督力量和監(jiān)督資源，確定實(shí)施重點(diǎn)或一般性監(jiān)督，因此存在監(jiān)督資源排布不均衡的情況。

2 數(shù)據(jù)集中核算環(huán)境下監(jiān)督方式的架構(gòu)

根據(jù)中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式下的風(fēng)險(xiǎn)特征，會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式由當(dāng)前的“全面復(fù)核型”過(guò)渡到“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型”，即監(jiān)督手段以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向、監(jiān)督方式以信息化、實(shí)時(shí)化為特點(diǎn)的新型監(jiān)督模式。

（1）監(jiān)督崗位跨區(qū)域化。

為提高監(jiān)督威懾和效能，ACS監(jiān)督子系統(tǒng)應(yīng)拓展異地監(jiān)督職能，賦予跨區(qū)域的部門(mén)執(zhí)行業(yè)務(wù)監(jiān)督職能，將監(jiān)督功能模塊化。例如，分行層面可以將A中心支行由計(jì)算機(jī)監(jiān)督的業(yè)務(wù)賦予B中心支行執(zhí)行，而A中心支行并不知曉該部分業(yè)務(wù)是由哪個(gè)行來(lái)執(zhí)行的。根據(jù)業(yè)務(wù)量情況，B中心支行也可以對(duì)C和D等中心支行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。B中心支行發(fā)現(xiàn)A中心支行業(yè)務(wù)差錯(cuò)后，差錯(cuò)信息通過(guò)業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行傳輸，分行可以瀏覽查看，并且可以實(shí)時(shí)跟蹤差錯(cuò)整改的全過(guò)程。分行可以不定期輪換中心支行之間交叉監(jiān)督，并定期監(jiān)控并考核異地監(jiān)督執(zhí)行情況。

（2）實(shí)時(shí)監(jiān)督阻斷化。

ACS作為直接參與者，一點(diǎn)直連接入第二代支付系統(tǒng)、一點(diǎn)完成清算。在現(xiàn)行業(yè)務(wù)處理機(jī)制下，不管是ACS內(nèi)部資金匯劃還是不同金融機(jī)構(gòu)間資金匯劃都做到了實(shí)時(shí)處理、實(shí)時(shí)到賬，因而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的時(shí)效性要求將非常高。因此，應(yīng)將重點(diǎn)業(yè)務(wù)和超過(guò)一定金額的資金匯劃業(yè)務(wù)納入實(shí)時(shí)監(jiān)督范圍。一是增設(shè)阻斷業(yè)務(wù)進(jìn)程權(quán)限。修改ACS相關(guān)程序，將實(shí)時(shí)監(jiān)督嵌入業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，即被監(jiān)督營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)操作員受理的特定會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)在經(jīng)網(wǎng)點(diǎn)主管審核后，審核監(jiān)督無(wú)誤后推送至業(yè)務(wù)處理中心進(jìn)行切片錄入，切片信息經(jīng)ACS還原后將賬務(wù)信息及營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)掃描圖片一并推送至業(yè)務(wù)監(jiān)督中心進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，監(jiān)督完成后ACS再自動(dòng)入賬處理。二是阻斷進(jìn)程應(yīng)設(shè)置時(shí)限。為提高資金匯劃實(shí)效性，實(shí)施監(jiān)督阻斷業(yè)務(wù)進(jìn)程不能時(shí)間太長(zhǎng)，應(yīng)該設(shè)置合理的時(shí)間要求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)監(jiān)督人員未作處理的，應(yīng)視同已監(jiān)督同意業(yè)務(wù)流程繼續(xù)。三是緊急業(yè)務(wù)實(shí)施例外管理。如清算窗口期緊急資金補(bǔ)足頭寸、救災(zāi)資金緊急調(diào)撥等業(yè)務(wù)，可以不納入實(shí)時(shí)監(jiān)督范圍內(nèi)。實(shí)施監(jiān)督阻斷前臺(tái)業(yè)務(wù)進(jìn)程，可以真正做到將監(jiān)督關(guān)口前移至?xí)?jì)核算業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，而不是事后對(duì)會(huì)計(jì)核算結(jié)果進(jìn)行復(fù)審和校驗(yàn)，以充分發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)督效能，有效防范資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

（3）人工監(jiān)督重點(diǎn)化。

手工監(jiān)督是傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)于憑證真實(shí)性審核、發(fā)揮監(jiān)督人員職業(yè)判斷能力等方面，對(duì)于防范因內(nèi)控失效或管理不嚴(yán)導(dǎo)致的舞弊風(fēng)險(xiǎn)、會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力欠缺或謹(jǐn)慎穩(wěn)健不足導(dǎo)致的操作風(fēng)險(xiǎn)有較好的防范效果。但是人工監(jiān)督不一定是全面監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)監(jiān)督，以防資金風(fēng)險(xiǎn)為目的。一是電子信息監(jiān)督取代紙質(zhì)憑證監(jiān)督。合理有效利用憑證影像信息和電子檔案數(shù)據(jù)庫(kù)信息，對(duì)各類會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行電子化監(jiān)督，逐步取消監(jiān)督人員對(duì)會(huì)計(jì)資料的清點(diǎn)、整理、裝訂等工作，所有紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案以塑封的方式進(jìn)行保管，同步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無(wú)紙化和檔案管理電子化。二是抽查復(fù)審重點(diǎn)監(jiān)督代替人工全面監(jiān)督。針對(duì)各種核算業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)資金進(jìn)出口等可能存在的風(fēng)險(xiǎn)部位加以明確界定，對(duì)重點(diǎn)時(shí)間、重點(diǎn)業(yè)務(wù)、重點(diǎn)崗位明確重點(diǎn)監(jiān)控目標(biāo)，制定重要交易、重點(diǎn)賬戶、大額交易、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、操作員信息疑點(diǎn)等識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督系統(tǒng)按照預(yù)先建立的風(fēng)險(xiǎn)模型，遵循統(tǒng)一設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件篩選出部分業(yè)務(wù)，提供給監(jiān)督人員，由其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)加以確認(rèn)。監(jiān)督人員對(duì)系統(tǒng)篩選的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，并在監(jiān)督系統(tǒng)中作出監(jiān)督痕跡。

（4）計(jì)算機(jī)監(jiān)督自動(dòng)化。

計(jì)算機(jī)監(jiān)督可以借助系統(tǒng)預(yù)設(shè)規(guī)則，批量校驗(yàn)、排查違反系統(tǒng)規(guī)則的原始憑證錯(cuò)誤、人工操作錯(cuò)誤等問(wèn)題，具有監(jiān)督自動(dòng)化、批量化、實(shí)時(shí)化，監(jiān)督時(shí)滯較短的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是實(shí)現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)督自動(dòng)化。借鑒我國(guó)商業(yè)銀行的監(jiān)督模式，將每一類業(yè)務(wù)憑證的日期、憑證金額、賬號(hào)戶名等被監(jiān)督要素（包括印鑒核對(duì)）在監(jiān)督系統(tǒng)中設(shè)定相應(yīng)的參數(shù)、建立電子印模，監(jiān)督系統(tǒng)采集到核算系統(tǒng)產(chǎn)生的電子影像信息及賬務(wù)處理信息后進(jìn)行自動(dòng)勾對(duì)、自動(dòng)電子驗(yàn)印，對(duì)不合規(guī)的業(yè)務(wù)進(jìn)行提示，再由人工進(jìn)行判斷。二是按預(yù)先設(shè)定值篩選實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。對(duì)柜臺(tái)發(fā)起業(yè)務(wù)中影像和交易流水、交易驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)實(shí)施自動(dòng)監(jiān)測(cè)，同時(shí)對(duì)信息服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行按條件篩選，將有關(guān)信息提供給事后監(jiān)督人員進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督評(píng)斷。

（5）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警可操作化。

通過(guò)對(duì)日常會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)定量分析，結(jié)合監(jiān)督人員的定性分析，及時(shí)發(fā)布預(yù)警監(jiān)測(cè)信息，提高風(fēng)險(xiǎn)反映速度，體現(xiàn)和強(qiáng)化監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)控制作用。一是建立會(huì)計(jì)核算監(jiān)督資源的核算風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模塊。根據(jù)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督成果等資源，按照實(shí)用性、系統(tǒng)性、全面性、便于操作和評(píng)價(jià)分析原則，依托監(jiān)督子系統(tǒng)增設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模塊。二是設(shè)定科學(xué)合理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警內(nèi)容應(yīng)包括：監(jiān)督子系統(tǒng)一段時(shí)間內(nèi)記載的屢犯的會(huì)計(jì)核算差錯(cuò)；因重要會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)制度或業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)部分功能缺陷導(dǎo)致的潛在業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；具體業(yè)務(wù)處理的會(huì)計(jì)事項(xiàng)雖沒(méi)有違規(guī)但明顯無(wú)法滿足監(jiān)督控制需要，存在隱性風(fēng)險(xiǎn)等。三是發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)可以是對(duì)某一重要時(shí)點(diǎn)的某一類業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，如貸款到期日、準(zhǔn)備金調(diào)整日等，也可以是對(duì)某一類業(yè)務(wù)差錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)提示等，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息可以是上級(jí)行發(fā)出，可以是行使監(jiān)督職能的單位向被監(jiān)督單位發(fā)出的。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息根據(jù)閱知范圍也是一對(duì)一，也可以是一對(duì)多。

3 會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式轉(zhuǎn)型的建議

人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督改革無(wú)論采取何種模式，做好改革前的制定頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵所在，可以使某些具有前瞻性監(jiān)督方式先行先試，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新，防范未知風(fēng)險(xiǎn)于未然。

3.1 科學(xué)的職能定位是發(fā)揮監(jiān)督職能的重要保證

人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督職能得以充分發(fā)揮，科學(xué)準(zhǔn)確的職能定位是前提。人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)控制為出發(fā)點(diǎn)，明確監(jiān)督人員的職責(zé)與權(quán)限，賦予監(jiān)督人員考核評(píng)價(jià)的權(quán)利，在監(jiān)督人員獨(dú)立性上多做文章，以促進(jìn)規(guī)范營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)會(huì)計(jì)行為，規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 健全的制度體系是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)

監(jiān)督職能的有效性是由健全的制度體系作為支撐的。人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督制度與核算業(yè)務(wù)制度應(yīng)做到同設(shè)計(jì)同發(fā)布同修訂，新業(yè)務(wù)新品創(chuàng)新必須做到制度先行，避免新業(yè)務(wù)“先行先試”所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)控制隱患或漏洞。

3.3 加強(qiáng)科技力量是提升監(jiān)督質(zhì)效能的方向

人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督方式改革必須緊跟核算業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)步伐，因業(yè)務(wù)系統(tǒng)創(chuàng)新加快而監(jiān)督控制手段滯后，監(jiān)督時(shí)效性滿足不了防范資金風(fēng)險(xiǎn)的需要，監(jiān)督效能就是遞減的。網(wǎng)絡(luò)和硬件設(shè)備是監(jiān)督業(yè)務(wù)運(yùn)行的載體，只有網(wǎng)絡(luò)暢通、設(shè)備正常，會(huì)計(jì)核算工作監(jiān)督工作才能順利開(kāi)展，ACS對(duì)網(wǎng)絡(luò)及電子設(shè)備的要求越高，核算監(jiān)督的科技投入就越多，風(fēng)險(xiǎn)防范能力也就會(huì)更加有力。

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