干部“帶病提拔”問題：形成原因與破解之道

梁玉柱

摘 要：大量的腐敗案例中，腐敗官員“帶病提拔”現(xiàn)象較為普遍。干部選拔過程中存在的個別領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲干部選拔原則、選拔的動議環(huán)節(jié)偏離設(shè)置初衷而導(dǎo)致選拔主體間的分工發(fā)揮失效、選拔過程中民主集中制的落實機制不完善以及干部考察中存在監(jiān)督漏洞等因素，是“帶病提拔”問題產(chǎn)生的重要原因。干部選拔制度改革是全面從嚴治黨的重要內(nèi)容，應(yīng)在民主化和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向上，實現(xiàn)價值塑造、制度重構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化：正確認識和堅決執(zhí)行干部選拔原則，以現(xiàn)代技術(shù)手段優(yōu)化干部選拔機制；推進干部選拔過程的公開透明和民主參與；建立“制約—監(jiān)督—問責”三位一體的干部選拔監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：帶病提拔；黨管干部；民主選拔；干部選拔；技術(shù)治理

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0043-09

一、干部“帶病提拔”現(xiàn)象及其表現(xiàn)特征

干部選拔是我國國家治理的重要支撐。我們黨始終重視選賢任能，始終把選人用人作為關(guān)系黨和人民事業(yè)的關(guān)鍵性、根本性問題來做[1]，在黨的發(fā)展的不同時期，我們黨都會根據(jù)黨的任務(wù)需求，及時調(diào)整組織路線，著力解決干部選拔中的突出問題。2016年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，對干部選拔過程中各選拔主體的工作責任、考察要求、分析研判、動議審查、任前把關(guān)、責任追究等程序做了細致的要求和安排?！皫Р√岚巍笔侵更h政干部在存在違法或者違紀的情況下得到提拔任職的現(xiàn)象，干部“帶病提拔”作為對選賢任能的干部選拔原則的反動，并不是新鮮事情，但在國家轉(zhuǎn)型的新時期卻格外嚴重。干部“帶病提拔”具有削弱執(zhí)政能力、侵蝕執(zhí)政合法性等危害。在一項對2002年11月到2011年6月發(fā)生的72名省部級干部腐敗案件的梳理研究中，研究者發(fā)現(xiàn)，這些省部級干部腐敗的特點之一是腐敗時間跨度長，腐敗期內(nèi)被提拔現(xiàn)象普遍。官員腐敗時間跨度平均為8.5年，這些腐敗高官在此期間不僅能夠“自保安全”，而且還能經(jīng)受組織考察、離任審計、財產(chǎn)申報等一系列外圍挑戰(zhàn)，到更高的領(lǐng)導(dǎo)崗位把持更大的權(quán)力。[2]在另一項時間跨度更長的研究中，研究者對上世紀 80年代以來移交司法機關(guān)處理的103個副省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗案例進行剖析，發(fā)現(xiàn)所選案例中，約有63%的案主，在作案之后仍然獲得提拔，約有48%的案主，在擔任副省部級職務(wù)之前就開始了犯罪。[3]

通過對多個案例的分析發(fā)現(xiàn)，干部“帶病提拔”具有以下幾個突出特點：

1.腐敗潛伏時間長，邊腐邊升情況多發(fā)。例如，山東省委原常委、濟南市委原書記王敏利用其擔任山東省委副秘書長、省委政策研究室主任，山東省委常委、省委宣傳部部長、省委秘書長、濟南市委書記等職務(wù)上的便利，為他人謀取利益，非法收受他人巨額財物。王敏自1998年起任山東省委副秘書長，到他被查的2014年12月18日，王敏邊貪邊升16年。廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良在2000年至2014年，利用其擔任共青團廣東省委書記、廣東省揭陽市人民政府市長、中共揭陽市委書記、廣東省委常委職務(wù)上的便利，為十五個單位和個人，在企業(yè)發(fā)展、項目開發(fā)、規(guī)劃調(diào)整、職務(wù)晉升等事項上提供幫助，受賄1億1125萬余元。

2.“帶病提拔”的領(lǐng)導(dǎo)干部多涉及腐敗窩案。例如，四川省委原副書記李春城在1999年至2012年間，利用其擔任成都副市長、瀘州市委書記、成都市長、成都市委書記、四川省委副書記等職務(wù)便利受賄、濫用職權(quán)，“帶病提拔”時間達13年。前后落馬的官員中，除了四川省原政協(xié)主席李崇禧、四川省原副省長郭永祥落馬外，還包括李春城的“得力助手”，成都市委常委、原常務(wù)副市長孫平、成都市市長助理陳爭鳴等。李春城在成都成立八大融資平臺，為經(jīng)營城市提供資金。在李春城被抓前后，成都工投集團、建工集團、興蓉集團、投控集團、高投集團等集團董事長都被調(diào)查。由此可見，帶病提拔可能并非選拔過程中的腐敗問題，還可能是“貪腐勢力堅持搞帶病提拔的用意，顯然是為了不斷擴大自己的勢力范圍，不斷擴大自己的陣地”[4]。領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病提拔”破壞了選賢任能的組織原則，極易形成“小圈子”、“塌方式腐敗”等問題，使得干部選拔中形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)。

3.“帶病提拔”的官員中“提拔即落馬”現(xiàn)象顯示干部選拔中的制度虛設(shè)問題。尤其是在我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作上，已經(jīng)建立起事前報告、事后評議、離任檢查、失責追究的干部選拔任用監(jiān)督體系，建立起“動議、民主推薦、考察、討論決定、公示”的干部選拔程序的背景下，更應(yīng)引起重視。例如，原河南漯河市長呂清海全票當選市長，48天后，全票當選的呂清海被河南省紀委雙規(guī)。以上現(xiàn)象說明，“帶病提拔”問題在今天不僅沒得到根除，又產(chǎn)生新問題、新特點。那么為何在干部選拔制度不斷完善的背景下，干部“帶病提拔”卻難以杜絕，甚至在個別地區(qū)、個別領(lǐng)域出現(xiàn)愈演愈烈的現(xiàn)象？本文試圖通過對干部選拔過程中的選拔制度、選拔結(jié)構(gòu)以及選拔原則進行深入分析，回答這一問題。

二、干部“帶病提拔”現(xiàn)象的形成原因

根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行選任制、委任制，部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以實行聘任制。選任制是指按照法定的民主程序自下而上選舉產(chǎn)生公務(wù)員的制度，一般適用于國家機關(guān)和政黨等機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員。委任制是指按照法定的公務(wù)員管理權(quán)限自上而下任命公務(wù)員的制度，一般適用于國家機關(guān)和政黨等機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他公務(wù)員。委任制是目前我國使用最普遍的干部任用形式，是我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的基礎(chǔ)?；谖覈I(lǐng)導(dǎo)干部提拔中以經(jīng)歷、經(jīng)驗為基礎(chǔ)的任職要求，“帶病提拔”的研究對象，一般是指委任制下的領(lǐng)導(dǎo)干部。

“帶病提拔”能夠長期存在是因其擁有深厚的土壤。由于既有的干部選拔制度之中的不完善之處，各種干部選拔程序存在流于儀式化和形式化的不良傾向，導(dǎo)致不同程度的制度虛設(shè)和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象產(chǎn)生。

基于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的文本分析，本文制作出下表。研究發(fā)現(xiàn)，干部“帶病提拔”問題是干部選拔過程中個別領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲干部選拔原則、動議環(huán)節(jié)覆蓋過多內(nèi)容導(dǎo)致不同權(quán)力主體間的分工難以發(fā)揮、干部選拔過程中民主集中制的落實機制不完善、“帶病”干部鉆取選拔中的監(jiān)督漏洞等多重因素導(dǎo)致的結(jié)果。

（一）個別領(lǐng)導(dǎo)干部對黨管干部原則的扭曲，導(dǎo)致民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則在干部選拔流程中被虛化

我國干部選拔強調(diào)黨管干部原則和民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則等幾項原則，對黨管干部原則的正確理解和運用，可以很好的體現(xiàn)民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則，既實現(xiàn)黨對干部工作的領(lǐng)導(dǎo)，又達到選賢任能的目的。然而，如若個別領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔中錯誤理解黨管干部原則，把黨管干部原則僵化的理解成黨委或者黨組，甚至黨內(nèi)一把手對選拔過程的絕對支配地位，操作化為黨委部門內(nèi)部封閉決策或者一把手“拍板”，就會與干部選拔中的民主、公開、競爭、擇優(yōu)等原則相沖突?！包h管干部”管得是否科學有效，說到底，就在于能不能既保持黨對整個干部選擇過程的有效控制，又不使公眾的選擇權(quán)失去意義，而不在于要么為了控制而架空公眾的選擇權(quán)，要么為了保證公眾的選擇權(quán)而架空黨的領(lǐng)導(dǎo)。[5]因此，干部選拔中首要問題是正確理解和處理黨管干部原則與民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則。而干部“帶病提拔”問題就是個別領(lǐng)導(dǎo)干部破壞黨管干部原則，繼而違背了民主、公開、競爭、擇優(yōu)的選拔原則。

從表1可以看到，干部選拔從動議到最終公示，至少有七個環(huán)節(jié)。參與主體以黨委（黨組）及其常委會為核心，包含組織部門、政府部門領(lǐng)導(dǎo)成員、人大和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員、法院檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員等。黨委（黨組）在動議、確定考察對象、醞釀、討論決定等干部選拔的關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用，為黨管干部有效實現(xiàn)提供支撐。但需要強調(diào)的是，在中國干部管理制度上，黨管干部核心在于黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作，而不是單方面決定干部使用。黨管干部并非是指黨委部門在干部選拔過程中凌駕于行政、紀檢、司法等部門之上，而是黨領(lǐng)導(dǎo)不同部門之間堅持民主、法治、公正、協(xié)作的組織行為方式，充分發(fā)揮不同部門的組織優(yōu)勢和組織特點，以此實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔“任人唯賢”、“德才兼?zhèn)洹薄Ｍ瑫r，黨管干部原則與民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則相互結(jié)合需要重視和肯定廣大群眾和非領(lǐng)導(dǎo)干部在干部選拔過程中的參與權(quán)利和參與作用。群眾和非領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨政領(lǐng)導(dǎo)工作的直接受益者和工作合作者，在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中，應(yīng)該賦予一定的參與權(quán)利和決策權(quán)力，而非僅僅是作為公示環(huán)節(jié)的參與對象。近些年，我國干部選拔制度的改革一直沿著改進民主選拔機制和引入民主選舉成分的方向推進。然而，在干部選拔實踐中，民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則并未形成完善的制度保證，甚至在個別領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲黨管干部原則情況下，會完全排斥掉干部選拔中的民主、競爭成分。正是民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則在干部選拔過程中的虛化，使得“帶病提拔”可以大行其道，而這無疑同時破壞了黨管干部原則的有效落實。

（二）選拔流程第一步的動議環(huán)節(jié)覆蓋過多內(nèi)容，導(dǎo)致后續(xù)選拔流程空轉(zhuǎn)

根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，動議包含以下三條內(nèi)容：第十一條規(guī)定，黨委（黨組）或者組織（人事）部門按照干部管理權(quán)限，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)實際，提出啟動干部選拔任用工作意見。第十二條規(guī)定，組織（人事）部門綜合有關(guān)方面建議和平時了解掌握的情況，對領(lǐng)導(dǎo)班子進行分析研判，就選拔任用的職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議。第十三條規(guī)定，初步建議向黨委（黨組）主要領(lǐng)導(dǎo)成員報告后，在一定范圍內(nèi)進行醞釀，形成工作方案。動議本身是為了解決何時啟動領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的環(huán)節(jié)，目的在于防止黨政領(lǐng)導(dǎo)，尤其是“一把手”任意啟動干部選拔流程、突擊提拔干部等問題。如果動議的規(guī)定過于詳細，動議就覆蓋了民主推薦、會議討論等環(huán)節(jié)，同時影響考察、公示的環(huán)節(jié)。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中，動議已經(jīng)涉及到非正式的醞釀、討論等。落實到具體的工作辦法中，動議可能會涉及更多的環(huán)節(jié)，動議環(huán)節(jié)的范圍和作用更加突出。這樣一方面會造成動議環(huán)節(jié)的發(fā)起部門或領(lǐng)導(dǎo)成員掌握更大的干部選拔權(quán)力，另一方面導(dǎo)致動議其后的環(huán)節(jié)變成虛設(shè)，制度空轉(zhuǎn)。2015年，中共四川省委辦公廳印發(fā)了《四川省選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部動議工作辦法》，將干部選拔任用動議工作細分為綜合研判、啟動、比選、醞釀、確定方案五個步驟，在啟動環(huán)節(jié)包括明確擬選拔職位、任職資格條件，以及人選產(chǎn)生范圍、推薦方式、選拔程序等。比選環(huán)節(jié)是對適合擬任職位的人選進行認真分析、綜合比較，等額或者差額提出初步建議人選。在醞釀環(huán)節(jié)，由黨委（黨組）主要領(lǐng)導(dǎo)成員或者組織（人事）部門負責人，采取召開醞釀會議或者個別聽取分管領(lǐng)導(dǎo)意見、所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)管方意見等形式，在一定范圍內(nèi)進行醞釀，形成基本一致意見。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的實際需要，可提出初步意向性人選。在確定方案環(huán)節(jié)，組織（人事）部門根據(jù)充分醞釀后的意見，形成動議方案，報黨委（黨組）審定。由上可見，動議環(huán)節(jié)已經(jīng)基本上覆蓋了其后的各個環(huán)節(jié)，其后的民主推薦、醞釀考察對象、會議討論容易淪為形式，嚴重削弱了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的民主性、公開性和競爭性。動議環(huán)節(jié)掌握在黨委（黨組）和組織部門手中，民主選拔過程也基本上由黨委（黨組）和組織部門控制。這導(dǎo)致黨管干部原則與民主選拔相沖突，為黨政“一把手”在干部選拔中的“一言堂”留下空間，為“帶病提拔”留下制度漏洞。

（三）在從民主推薦到確定正式考察對象這關(guān)鍵一躍中，沒有充分發(fā)揮出這一過程的民主性

從干部選拔要求來看，參與民主推薦的組織和群體非常廣泛，包括黨委成員、組織部門成員、人大和政協(xié)的黨組成員或領(lǐng)導(dǎo)成員、紀委領(lǐng)導(dǎo)成員、黨委和政府工作部門以及下一級黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)成員、法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員等。推薦主體的廣泛性是干部選拔中民主集中制中民主的要求，而民主推薦后的確定考察對象恰恰是集中的體現(xiàn)。確定考察對象由黨委（黨組）成員或者黨委全委會參與，是組織原則中民主集中制的體現(xiàn)。李景治在討論干部“帶病提拔”問題時指出，在現(xiàn)在的政治生態(tài)下，民主選舉和直接任命這個環(huán)節(jié)固然重要，但真正決定選舉和任命結(jié)果的，在很大程度上卻是候選人的提名和正式確立，是討論和爭論的結(jié)果。[6]因此，確定考察對象是干部選拔中非常關(guān)鍵的一步，而確定考察對象中吸收、采用前一步民主推薦的信息知識才是實現(xiàn)民主選拔的關(guān)鍵，不然民主推薦容易流于形式。

（四）考察環(huán)節(jié)監(jiān)督機制缺失，容易引發(fā)考察失真，導(dǎo)致帶病干部“病而不顯”，甚至通過考察造假，導(dǎo)致集團式的腐敗等問題

由于我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中不以自下而上的“選票選舉”為主導(dǎo)方式，選拔過程中的組織考察無疑發(fā)揮著核心的監(jiān)督作用。組織部門的考察工作，實質(zhì)是解決提拔者與被提拔者之間信息不對稱的問題，這一環(huán)節(jié)深刻地影響著干部選拔過程中的醞釀、會議討論、公示等環(huán)節(jié)。然而，在干部選拔的制度設(shè)計上，存在著對組織部門自身考察過程的監(jiān)督的缺失。目前對考察工作的規(guī)定聚焦于全面考察擬提拔者的德、能、勤、績、廉等方面，但對于掌握著全面監(jiān)督、上傳下達功能的考察部門的規(guī)定極少。由于組織部門在干部選拔過程中的重要地位，是動議、民主推薦的參與主體，又是考察的唯一工作部門，對組織部門考察過程的監(jiān)督缺失容易導(dǎo)致選拔過程失真，甚至形成“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)—組織部門領(lǐng)導(dǎo)—被提拔者”之間封閉的利益交換的腐敗圈子。在落馬貪官中，黨政一把手和組織部長雙雙落馬的案例非常多，落馬原因中也多存在為他人謀取職務(wù)晉升等情形。例如，檢察機關(guān)對河北省委原書記周本順的起訴中顯示，其自身“帶病提拔”達13年，存在利用職權(quán)為單位和個人在房地產(chǎn)開發(fā)、銀行貸款、職務(wù)晉升等事項上提供幫助，而在對前后落馬的河北省委原常委、組織部長梁濱的起訴書中也存在利用職權(quán)為他人謀取職務(wù)晉升上提供幫助。再有，曾擔任揚州市長、市委書記等職務(wù)的季建業(yè)以及與其一起共事的曾任揚州市委組織部部長蔡愛華的犯罪事實中也共同存在為他人謀取職務(wù)晉升提供幫助的情況?？梢哉f，干部選拔中的腐敗問題和干部考察的監(jiān)督機制的缺失有著重要關(guān)系。不受制度監(jiān)督或者僅僅受到上級個別領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的組織部門是“帶病提拔”等問題發(fā)生的制度漏洞。因此，在干部考察環(huán)節(jié)上，由誰來考察，由誰來監(jiān)督考察者是亟待解決的制度問題。

三、破解干部“帶病提拔”問題的路徑選擇

從以上分析看出，干部“帶病提拔”問題是對干部選拔原則的破壞和虛化，是個別領(lǐng)導(dǎo)干部鉆取選拔制度漏洞的結(jié)果，是干部選拔過程中民主性不充分、分工不平衡的結(jié)果。破解干部“帶病提拔”問題需要完善干部選拔原則落地的制度保障，堵住干部選拔制度的監(jiān)督漏洞，健全干部選拔的運行機制，實現(xiàn)干部選拔的民主化、現(xiàn)代化、科學化。

（一）保證干部選拔原則的貫徹落實是防止“帶病提拔”的基礎(chǔ)性工程

應(yīng)該深化各級領(lǐng)導(dǎo)干部對黨管干部原則的認識，黨管干部原則不等于黨委或者黨組對干部選拔過程的絕對支配地位，不等于黨委部門內(nèi)部封閉的決策。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是在干部選拔中堅持黨管干部原則與堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則以及民主集中制原則、群眾公認原則相密切配合。黨管干部原則作為一種價值引領(lǐng)，是與民主、法治、平等等原則內(nèi)在一致的，并在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)價值指引下的制度設(shè)計。反過來，一套完善的制度設(shè)計鞏固了干部選拔中的價值預(yù)設(shè)，防止干部選拔中的違反原則、突破原則等情形。通過價值引領(lǐng)和制度設(shè)計的雙向互動，實現(xiàn)干部選拔制度的民主化、現(xiàn)代化，是防止“帶病提拔”等問題的根本之道。因此，為從根本上治理“帶病提拔”，需要正確理解和認識干部選拔中的原則，在制度設(shè)計中，堅持貫徹黨管干部原則以及民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則等。

（二）以現(xiàn)代技術(shù)優(yōu)化干部選拔機制，實現(xiàn)干部選拔制度的現(xiàn)代化

現(xiàn)代技術(shù)已經(jīng)成為信息時代國家治理的有效工具。在干部選拔這一復(fù)雜的過程中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升對帶病干部的辨識能力成為干部選拔制度現(xiàn)代化的選擇之一。目前看來，系統(tǒng)完備的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)信息庫是優(yōu)化干部考核考察機制的基本前提和重要基礎(chǔ)，推進全國統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)信息庫建設(shè)是提升對“帶病”干部精準識別能力的戰(zhàn)略性工程。當前的干部選拔實踐中，已經(jīng)有一些地方開始實施這項改革。例如，淮安市引入大數(shù)據(jù)理念和信息化手段，探索研發(fā)了干部選拔任用管理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過對干部工作相關(guān)信息的收集、管理、分析、運用，有效破解了在少數(shù)人中選人、干部“帶病提拔”等問題，提升了干部工作科學化水平?；窗哺刹窟x拔實踐是地方政府利用現(xiàn)代技術(shù)改革選拔方式的一種治道變革，符合信息化時代干部選拔制度現(xiàn)代化的要求，未來可以在以下領(lǐng)域進一步深化技術(shù)應(yīng)用。

1.嚴格干部檔案審核，在精準核實各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三齡兩歷一身份”等基本信息的基礎(chǔ)上，積極推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案數(shù)字化建設(shè)。檔案是干部信息最基礎(chǔ)的承載，在干部提拔中發(fā)揮關(guān)鍵作用。干部檔案造假現(xiàn)象并不少見，且多與謀求提拔相關(guān)。例如，司法部原黨組成員、政治部主任盧恩光從一名私營企業(yè)主一步一步升遷到副部級干部過程中，年齡、入黨材料、工作經(jīng)歷、學歷、家庭情況等全面造假。其造假手段之惡劣，造假后晉升之快、官銜之高，無不令人震驚。共青團石家莊市委原副書記王亞麗更是“除了性別其余都是假的”。而這些“帶病提拔”本可以利用信息技術(shù)防患于未然。提升對帶病干部的辨識能力首先是辨識干部最基本的信息。因此，應(yīng)該逐步推廣、完善已有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)實踐，通過檔案的數(shù)字化破除檔案造假。同時，整合各地數(shù)據(jù)庫，以建立全國統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)信息庫為目標，增強對檔案造假的制約和監(jiān)督。

2.動態(tài)收集、更新領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核信息。在領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)信息庫的基礎(chǔ)上，應(yīng)該建立和完善干部選拔任用的大數(shù)據(jù)信息平臺。干部工作聯(lián)席會議成員單位定期不定期登錄數(shù)據(jù)平臺錄入和完善有關(guān)信息，以利于全面追蹤和綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部德才與賢能的動態(tài)變化情況。

3.整合公安、房管、工商、民政、人社等多部門的信息資源，加強與紀檢監(jiān)察、政法、審計、信訪、巡視、督導(dǎo)等等機構(gòu)的日常聯(lián)系和溝通，核查比對干部個人有關(guān)事項，建立干部監(jiān)督信息檔案，建立全國統(tǒng)一的“干部個人重大事項報告”大數(shù)據(jù)信息平臺。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當每年在固定時間內(nèi)在該大數(shù)據(jù)信息平臺上如實申報本人上一年度的工資、各類獎金、津貼、補貼、勞務(wù)所得以及本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)、持有有價證券等基礎(chǔ)性信息。按照系統(tǒng)自動設(shè)定的隨機抽查比例和抽樣方法，確定干部個人重大事項隨機抽查對象，并對其各類信息進行全面核實。

4.利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立“干部黨風廉政問題舉報平臺”，社會各界可以通過實名注冊的方式登錄大數(shù)據(jù)信息平臺，對特定干部的經(jīng)濟行為、受賄情況進行檢舉揭發(fā)和舉報，平臺自動根據(jù)舉報的線索篩選出需要核實的對象和具體問題。海量數(shù)據(jù)有利于動態(tài)追蹤領(lǐng)導(dǎo)干部的行為軌跡，綜合分析其賢能水平及其動態(tài)變化情況，為精準識別帶病干部奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)和信息支撐。

現(xiàn)代技術(shù)作為一種治理工具應(yīng)符合治理的價值取向。通過現(xiàn)代技術(shù)，尤其是建立電子化、信息化的大數(shù)據(jù)平臺，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的基礎(chǔ)信息、治理績效、廉政信息等轉(zhuǎn)化為電子文本。電子文本一方面通過高效、便捷的自動化分析，識別出帶病干部，防止帶病提拔。另一方面，數(shù)字化的信息整理為干部選拔提供了可辨識的資料，為公正、民主的干部提拔打下了基礎(chǔ)。需要注意的是，大數(shù)據(jù)作為一種分析技術(shù)，應(yīng)該明確其運用的邊界。即使在數(shù)字管理技術(shù)高度發(fā)達的今天，信息的不完備性、不對稱性、模糊性都使得所謂的信息技術(shù)能力大打折扣。[7]干部選拔制度改革中的大數(shù)據(jù)技術(shù)核心目的在于辨識出帶病干部、研判出干部領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)特點及問題等，而非以大數(shù)據(jù)分析為選拔依據(jù)。例如，中國共產(chǎn)黨在干部選拔中強調(diào)“理想信念堅定，是好干部的第一位的標準”[8]，而這一點卻很難通過技術(shù)做出正確判斷。因此，必須明確技術(shù)邊界，才能靈活、有效地實現(xiàn)干部選拔過程的現(xiàn)代化。

（三）以公開透明和民主參與為重點，實現(xiàn)民主選拔與民主選舉的有機耦合

從法律制度等政策文本來看，中國的干部管理制度以《中華人民共和國公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為核心，《公務(wù)員法》解決的是中國公共部門“入口”，即選拔錄用公務(wù)員的準入基本制度，其管理對象主要是參加公務(wù)員統(tǒng)一公開考試的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的新錄用公務(wù)員?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》是管理干部政治晉升的制度安排，其管理對象是經(jīng)過政治鍛煉的政治體制內(nèi)的黨政干部。因此，從提拔對象來看，干部選拔是一種封閉式的選拔過程。我國干部選拔制度特點之一即強調(diào)干部的臺階式訓(xùn)練，通過任職經(jīng)驗的磨練提高干部的賢能水平。這種民主選拔的過程無疑保證了一大批技術(shù)精英管理國家建設(shè)，然而，政治發(fā)展并非僅僅包括技術(shù)精英的治國理政，還包含著普通公民的政治參與、社會精英的參政議政等等。在我國，社會主義民主是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政治，而且在很大程度上是由黨的領(lǐng)袖集團來實施領(lǐng)導(dǎo)的，而不是全體無產(chǎn)階級和勞動群眾直接當家作主，從而把無產(chǎn)階級民主轉(zhuǎn)化為無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義民主，并在一定程度上消解了民主和參與的內(nèi)在張力。[9]然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民權(quán)利意識的增長，公民政治參與的要求和能力不斷提高。在新時期，干部選拔中應(yīng)突出民主選拔的民主成分，增強干部選拔過程中的民主選舉。

對我國干部選拔制度來說，著力推進民主選拔與民主選舉有效銜接與深度融合的戰(zhàn)略路徑，實質(zhì)是保留現(xiàn)有制度優(yōu)勢的一種治道變革，也是實現(xiàn)新賢能政治現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑。[10]實現(xiàn)干部選任中民主選拔和民主選舉的有機耦合的關(guān)鍵，在于堅持以“公開透明和民主參與”為方向的干部人事制度整體改革思路。推進干部選任的制度建設(shè)和機制創(chuàng)新，嚴格干部選任程序和提升選任各環(huán)節(jié)的規(guī)范效力，切實防止干部選任制度的虛設(shè)與空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

1.穩(wěn)妥推進領(lǐng)導(dǎo)干部基本信息的社會公開工作。以領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)信息庫建設(shè)為基礎(chǔ)，將有關(guān)擬任人選信息向干部選任過程的各參與主體全程開放，并在時機成熟時向社會全面公開。同時，干部財產(chǎn)申報和公開是診斷干部“經(jīng)濟病”、防止干部帶病提拔的關(guān)鍵性舉措。應(yīng)以試點改革帶動整體性改革，以新提拔官員的財產(chǎn)公開帶動全體官員的財產(chǎn)公開，逐步建立和完善官員財產(chǎn)申報、審核和公開制度。此外，在信息公開方面，還可以在動議環(huán)節(jié)前，推行空缺職務(wù)公開預(yù)告制度，積極推行考察對象公示制度，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等社會媒介向廣大民眾公布考察對象的詳細信息，擴大干部任前公示的可見性和可及性范圍，并根據(jù)干部實際情況與崗位情況豐富擬任公示的內(nèi)容，減少公示內(nèi)容的模糊性。

2.積極推進干部選任程序的透明化。干部選拔亂象的癥結(jié)在于“一把手”的高度集權(quán)，干部選任被極少一部分人操控。整治干部“帶病提拔”的關(guān)鍵在于使原來“神秘的”干部選拔變得公開透明，把干部選拔置于群眾、干部的監(jiān)督之下，切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，積極推動干部選拔的法治化進程。建立公開透明的用人機制，關(guān)鍵是要認真落實群眾對干部選任的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓群眾事前先準備、事中有選擇、事后知結(jié)果，增強選人用人的公開性和透明度。

3.干部選任過程貫徹“參與、協(xié)商與差額”的民主原則。首先，用人權(quán)是執(zhí)政權(quán)的核心體現(xiàn)，提名權(quán)是用人權(quán)的核心體現(xiàn)。因此，需要在動議環(huán)節(jié)積極探索差額提出建議人選、考察人選，積極推進“差額推薦”“差額考察”和“差額決定”等方面的創(chuàng)新實踐。其次，在民主推薦環(huán)節(jié)，需要優(yōu)化和完善民主推薦范圍，從推薦崗位的服務(wù)對象以及熟悉推薦人選的人員中科學抽樣選定參與對象，適當擴充人大代表、政協(xié)委員以及群眾代表、服務(wù)對象代表參加民主推薦，切實防止“少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人”的不良現(xiàn)象。尊重民主推薦的結(jié)果，細化民主推薦票作為干部選任“重要參考”的作用，明確民主推薦票和談話推薦票作為干部選任“最低門檻”的具體標準。再次，干部考察過程中，在保證談話對象范圍、保證談話人數(shù)基礎(chǔ)上，考察組要根據(jù)干部花名冊自主抽取談話對象以多方聽取意見。最后，推行干部任免票決制，適當擴大決策主體范圍，強化全委會、常委會在干部選任中的決策主體地位，加強對黨委“一把手”在干部任免上的監(jiān)督，相對降低選人用人失誤的概率和風險。

干部選任的公信力仰賴于干部人事制度的公開性和公正性，推進干部選任的過程公開和程序透明是有效預(yù)防帶病提拔的利器。正如習近平總書記所強調(diào)，陽光是最好的防腐劑，權(quán)力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法確立。[11]只有讓權(quán)力在陽光下運行，才能有效遏制權(quán)力濫用和以權(quán)謀私，大幅降低干部帶病提拔的可能性。而通過民主參與讓干部人事制度有效地運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮不同主體的特性，尤其是公民、社會組織、新聞媒體等在社會監(jiān)督上的優(yōu)勢，可以大幅減少帶病提拔等人事運行中的腐敗問題。懲治和預(yù)防腐敗體系雖然以政黨為中心構(gòu)建，但懲治和預(yù)防腐敗的工作必須依靠國家政權(quán)以及全社會的力量來進行。所以，以政黨為中心的懲治和預(yù)防腐敗體系，必須積極有效地聯(lián)合國家政權(quán)體系以及全社會各方面的力量共同進行腐敗的防治。[12]民主制度的有效實現(xiàn)在于可操作的民主制度設(shè)計，通過上述干部選拔過程中的透明機制和民主參與制度的設(shè)計和有效運行，帶病提拔等問題能夠得到很好的監(jiān)督和制約，實現(xiàn)干部選拔制度的民主化和有效性。

（四）完善干部選任工作中的權(quán)力制約、過程監(jiān)督和結(jié)果問責的機制，建立“制約—監(jiān)督—問責”三位一體的干部選拔監(jiān)督機制

我國干部選拔核心原則即黨管干部原則，黨委（黨組）參與到從動議到民主推薦、確定考察對象、會議討論、醞釀以及最終決定的整個過程，并且居于核心地位。這種安排制度實現(xiàn)了黨管干部的要求，但由于具體的權(quán)力掌握在個人手中，如果不加以權(quán)力制約，權(quán)力必然發(fā)生異化。同時，通過對選拔環(huán)節(jié)的分析發(fā)現(xiàn)，對考察過程的監(jiān)督并未有效建立起來。除了權(quán)力制約和過程監(jiān)督以外，對干部選拔結(jié)果的問責是提升政治運行責任、有效性和回應(yīng)性的必然要求。

1.干部選任中的權(quán)力制約包含對黨委（黨組）部門的部門制約和黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人制約。部門制約體現(xiàn)在權(quán)力制約權(quán)力以及權(quán)利制約權(quán)力。一方面，在黨委全委會、黨委常委會、同級紀委之間建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工的干部選拔機制。另一方面，在干部選拔的多個環(huán)節(jié)中加入不同黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)和基層干部以及各類社會精英，實現(xiàn)以開放制約權(quán)力。個人制約在于對黨內(nèi)民主的有效貫徹。通過嚴格貫徹實施民主集中制原則，制定和完善“五人小組”、組織部部務(wù)會議、以及各級黨委常委會的議事規(guī)則，尤其是通過優(yōu)化五人小組的運作機制和常委會決策機制以推進干部選任工作的民主化，實現(xiàn)以規(guī)則制約權(quán)力。

2.建立對考察過程的全方位監(jiān)督?？疾爝^程主要由組織人事部門負責，應(yīng)建立對考察部門和考察人員的監(jiān)督機制。首先，建立考察主體的人員庫，針對考察任務(wù)，隨機選取考察人員和對考察過程的內(nèi)部監(jiān)督人員，防止考察主體與被考察者之間建立起利益關(guān)系。其次，完善考察過程和結(jié)果的透明度，通過嚴格記錄考察過程、對外公示考察結(jié)果，實現(xiàn)外界對考察主體和過程的監(jiān)督。再次，加強對組織人事部門中負責考察工作的人員的黨性教育、廉政教育，通過思想性教育，保障考察的公正性、真實性。最后，考察過程的監(jiān)督應(yīng)以制度建設(shè)為根本，逐步建立起考察過程的內(nèi)部制約、外部監(jiān)督、思想教育等制度和機制。

3.問責是防止干部“帶病提拔”的重要抓手。目前，干部選拔上的責任追究存在以下問題：責任主體認定難、責任情形劃分難、問責主體虛化缺位、倒查機制時限規(guī)定不明確、追責的程序不具體等。[13]2010年頒布實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》需要適應(yīng)干部人事制度整體改革的步伐，及時予以修改和完善。首先，科學而清晰地界定干部選任過程中黨委（黨組）書記、組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門等主體的具體責任，制定具體的責任清單，作為有效履責和追責的標準。其次，改變問責主體和問責對象高度同構(gòu)的責任追究模式。目前，黨委（黨組）、紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門既是干部選任主體，又是干部選任責任追究主體和問責對象，這種同體問責使得干部選任的責任追究難以有效實施。因此，亟需完善問責的啟動方式，在強化上級黨組織和組織人事、紀檢監(jiān)察部門對干部選任工作的專項巡視、經(jīng)常性檢查和啟動責任追究的權(quán)力的同時，有必要建立由黨政官員主導(dǎo)、專家學者和新聞媒體等社會多方力量參與的、相對獨立的“干部選任工作問責委員會”專門從事追責問責工作。再次，細化問責情形，提高問責的可操作性?！掇k法》規(guī)定了在干部選任過程中，黨委（黨組）主要領(lǐng)導(dǎo)干部、組織人事部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部、紀檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部需要承擔責任的各種情形，但條款內(nèi)容原則性較強，模糊性較高，可操作性不強，使得制度的實際運行效果不佳，真正能夠被追責、適合被問責的只是極少數(shù)。因此，應(yīng)分層次、分環(huán)節(jié)、分主體科學確定職責權(quán)限和責任分配，將干部選拔任用的各環(huán)節(jié)、各主體納入追責范圍，細化不同的責任情景和問責標準。最后，針對性質(zhì)惡劣的“帶病提拔”事件，明確實施終身責任追究制度。在干部選拔任用全程紀實制度的基礎(chǔ)上，建立責任追溯制度，針對性質(zhì)惡劣、后果嚴重的“帶病提拔”事件，尤其是連續(xù)出現(xiàn)或大面積出現(xiàn)干部“帶病提拔”情況的，不論其責任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當實行終身責任追究，通過責任倒查的形式嚴肅追究相關(guān)責任人的責任，進一步提高威懾力。

破解干部“帶病提拔”難題的根本在于干部選拔制度的改革。干部選拔制度改革要在民主化和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向上，實現(xiàn)價值塑造、制度重構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在價值塑造層面，要深入分析中國共產(chǎn)黨的黨管干部原則和民主、公正、競爭、擇優(yōu)等原則的統(tǒng)一性，實現(xiàn)干部選拔在民主、競爭中選賢任能，支撐國家治理。在制度重構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化層面，提升干部選任過程的公開性和透明度，有效平衡“民主程序和選任效率”、干部選拔的“權(quán)力和責任”之間的關(guān)系。建立起干部選拔任用過程中“制約—監(jiān)督—問責”三位一體的動態(tài)立體監(jiān)督機制，堅持組織監(jiān)督、日常監(jiān)督與社會監(jiān)督的有機結(jié)合，建立和完善干部選任的專項巡視制度，切實提高干部日常監(jiān)督管理的效能。通過編織嚴密的制度之網(wǎng)，以最堅決的態(tài)度、最果斷的措施刷新吏治，切實防止制度虛設(shè)和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，準確識別、堅決擋住那些在政治品格、道德品行、廉潔自律等方面“帶病”的干部，最終實現(xiàn)整體政治生態(tài)的“青山綠水”。

干部選拔制度是中國國家制度建設(shè)和國家治理能力提升中的重要方面，干部選拔制度改革也是新時期全面從嚴治黨的重要要求。制度的現(xiàn)代化依賴于價值引領(lǐng)，也依賴于普通公民的關(guān)注和參與。制度現(xiàn)代化的根本目的在于人的現(xiàn)代化。干部選拔制度改革一方面以提升國家治理能力為目的，另一方面也通過發(fā)揚民主、法治、公正等社會價值，鼓勵公民參與，建立平等、理性的政治制度，引領(lǐng)現(xiàn)代公民的成長。

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責任編校 王學青