發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索

公丕明

摘要：全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中“抓大不放小”，對(duì)推進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的時(shí)代價(jià)值?；赑PP模式角度對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進(jìn)行探索，能夠整體把控和有效推進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益。地方政府應(yīng)重視后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，并以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為抓手，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新等方面為后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)區(qū)域；后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；全面建成小康社會(huì)；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2921（2018）06-086-007

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。[1]（P11）到2020年我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，其要求不僅是提高人民的生活水平，還在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的全面平衡充分發(fā)展，以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會(huì)的重要載體和擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，正在成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是推進(jìn)各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。全面建成小康社會(huì)“抓大不放小”，需要推進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域中相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化為推進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域中相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整個(gè)發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展提供了良好契機(jī)。

一、全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)

發(fā)達(dá)區(qū)域中存在著發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，這些地區(qū)與整個(gè)發(fā)達(dá)區(qū)域其他地區(qū)相比城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)滯后?？疾烊娼ǔ尚】瞪鐣?huì)進(jìn)程中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)為全面建成小康社會(huì)過(guò)程中“抓大不放小”，提高發(fā)達(dá)區(qū)域中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益奠定了基礎(chǔ)。

（一）后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涵義界定

在發(fā)達(dá)區(qū)域中，由于資源和資本向優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配置，促使部分擁有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，而導(dǎo)致另一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)不平衡不充分問(wèn)題。這部分發(fā)展不平衡不充分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施及配套功能相對(duì)薄弱，公共服務(wù)水平有待提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載力較弱，進(jìn)而導(dǎo)致這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在整個(gè)發(fā)達(dá)區(qū)域中處于相對(duì)落后的位置。從生產(chǎn)總值、人均可支配收入以及全社固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)與發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)以及區(qū)域平均水平相比，差距較大，水平較低。因此，這部分發(fā)展不平衡不充分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可界定為后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即在相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)，由于資源稟賦差異、地理位置和轉(zhuǎn)移成本等因素所引起的與整個(gè)區(qū)域及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比發(fā)展相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要表現(xiàn)為生產(chǎn)總值不高、人均收入較低、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后、城鎮(zhèn)功能滯后、產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱等。

（二）全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的時(shí)代價(jià)值

1. 后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是滿足后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民對(duì)美好生活需要的重要途徑。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。隨著整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來(lái)越多的群眾追求更高水平的生活，因此，需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生產(chǎn)方式改變等方面加大投入力度。首先，推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)充分利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)的投資，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和組織化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率、資源利用率和和綜合生產(chǎn)能力，提高后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民收入水平，改變后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的生產(chǎn)生活方式。其次，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)著力點(diǎn)在于環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及安置房建設(shè)，運(yùn)營(yíng)維護(hù)公共設(shè)施，迅速改善后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的居住、生產(chǎn)辦公和交通環(huán)境，以切實(shí)提高群眾的生活質(zhì)量。再者，推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)水平的提高。隨著公共服務(wù)水平的不斷提高，社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等享有的發(fā)展紅利不斷擴(kuò)大，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，切實(shí)讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)能夠住得下、有保障、能發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

2. 后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中“抓大不放小”，通過(guò)推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，站在整個(gè)發(fā)達(dá)區(qū)域角度，科學(xué)規(guī)劃合理布局，以提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目實(shí)施根據(jù)省市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，進(jìn)一步協(xié)調(diào)好新城鎮(zhèn)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)城鎮(zhèn)化從核心區(qū)域不斷向周邊蔓延，形成發(fā)達(dá)區(qū)域副城—新城—新城鎮(zhèn)—新社區(qū)有機(jī)結(jié)合的四級(jí)城鄉(xiāng)空間體系。其次，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展保存鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)中心的社會(huì)職能和價(jià)值，以及保證土地資源集中使用下經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。在考慮空間布局、生態(tài)環(huán)境、人文景觀的基礎(chǔ)上，盡可延續(xù)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與原有空間分布，使得后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使在完成新型城鎮(zhèn)化之后也兼具城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能形態(tài)，展現(xiàn)出蘊(yùn)藏在地域文化中的城鎮(zhèn)個(gè)性和特色。同時(shí)，充分開(kāi)發(fā)利用特色資源，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。再者，新型城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。隨著后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷加快，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民收入水平不斷提高，將帶動(dòng)整個(gè)發(fā)達(dá)區(qū)域的全方位需求增加，發(fā)揮消費(fèi)對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的發(fā)展。

3. 后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是促進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)遇。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)充分考慮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件和人口規(guī)模等因素，遵循市場(chǎng)規(guī)律，立足優(yōu)勢(shì)，突出特色，科學(xué)確立經(jīng)濟(jì)布局和市場(chǎng)定位，實(shí)現(xiàn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)合理建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。一方面，根據(jù)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)特色資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分利用資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，建成現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)與都市圈近郊生態(tài)旅游度假區(qū)。同時(shí)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和社區(qū)聚集，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。另一方面，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展堅(jiān)持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心[2]（P15），建設(shè)宜居宜業(yè)的生態(tài)小鎮(zhèn)。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為大都市近郊區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)與文化環(huán)境親切、生活成本低的優(yōu)點(diǎn)，也有創(chuàng)造就業(yè)，實(shí)現(xiàn)本土居民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)通過(guò)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步強(qiáng)化后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)中心城市人口的疏解功能和新城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村拆并后的人口承載，著力將后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成本地人口城鎮(zhèn)化的重要空間載體，發(fā)展成為規(guī)模適中、宜居宜業(yè)、配套完善、特色鮮明的新城鎮(zhèn)，建設(shè)成為人地關(guān)系和諧共生的生態(tài)宜居小鎮(zhèn)。

（三）全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的難題

1. 需要解決土地指標(biāo)問(wèn)題。在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中，通過(guò)土地出讓金支付項(xiàng)目部分或全部投資成本和收益是較為通行的做法。因此，土地指標(biāo)受限問(wèn)題將會(huì)在很大程度上影響項(xiàng)目回款，間接影響項(xiàng)目成功率和后續(xù)類似項(xiàng)目的推進(jìn)?？茖W(xué)合理規(guī)劃，提高土地利用效率成為今后后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中解決土地指標(biāo)問(wèn)題所必須遵循的原則。

2. 需要解決當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化問(wèn)題。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，其農(nóng)村人口所占比重較大，其收入水平以及整體發(fā)展水平與整個(gè)區(qū)域相比差距較大。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化中很大一部分是通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的，只有解決實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化以后就業(yè)以及生計(jì)問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3. 需要深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與新城鎮(zhèn)融合。隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入成為新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。發(fā)達(dá)區(qū)域在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中一直高度重視區(qū)域定位和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，但是現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)模式與新型城鎮(zhèn)化PPP模式還不能完全匹配，因此，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無(wú)縫對(duì)接以及相關(guān)配套政策支持方面還需要進(jìn)一步探索。

4.需要進(jìn)一步創(chuàng)新和探索項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后期主要是運(yùn)營(yíng)，但是后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)的部分大都為房屋建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施管養(yǎng)維護(hù)以及自持性物業(yè)運(yùn)營(yíng)等，形成的經(jīng)營(yíng)收入難以覆蓋建設(shè)投資成本，且收益率水平較低往往只能平衡運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)投資人很難形成吸引力。因此，在新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)從開(kāi)發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)變成城市運(yùn)營(yíng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP模式順利推進(jìn)的必須要解決的問(wèn)題。

5. 需要進(jìn)一步創(chuàng)新和探索項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制。發(fā)達(dá)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目普遍采取的是使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)口徑，鑒于項(xiàng)目政府引領(lǐng)規(guī)劃、企業(yè)深化設(shè)計(jì)、資源配置導(dǎo)入、市場(chǎng)準(zhǔn)則運(yùn)行的特性，雖然已經(jīng)構(gòu)建市場(chǎng)化的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，但是由于無(wú)法準(zhǔn)確歸集使用者付費(fèi)范疇，導(dǎo)致政府付費(fèi)機(jī)制只能圍繞財(cái)政支出責(zé)任確定。

二、發(fā)達(dá)區(qū)域中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索——基于PPP模式的視角

鑒于發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切性，以及后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目自身復(fù)雜性，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)發(fā)采取PPP模式，由地方政府與社會(huì)資本方組建的聯(lián)合體推進(jìn)。一方面在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下引入社會(huì)投資，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會(huì)投資人的專業(yè)分工優(yōu)勢(shì)，利用其先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)提高后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)的效率與質(zhì)量。另一方面有助于政府轉(zhuǎn)變職能，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，可以騰出更多的精力，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)。

（一）PPP模式下后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心理念

在PPP模式推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，秉持“人的城鎮(zhèn)化”，并融合新發(fā)展理念來(lái)推進(jìn)各項(xiàng)內(nèi)容的建設(shè)，進(jìn)而更好地完善老鎮(zhèn)區(qū)的城市功能，提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，進(jìn)一步把后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成為生態(tài)宜居的特色城鎮(zhèn)。

1.秉持以人為本發(fā)展理念，打造宜居宜業(yè)新城鎮(zhèn)

后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為發(fā)達(dá)區(qū)域中的小城鎮(zhèn)，具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)、文化歷史久、生活成本低等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也具有發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)本地居民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。但后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的問(wèn)題，特別是抗震、消防安全和治安隱患突出，嚴(yán)重影響城市功能的發(fā)揮。

新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)者和建設(shè)者肩負(fù)著提升人民生活質(zhì)量的社會(huì)責(zé)任，秉持以人為本的發(fā)展理念，從人民的根本利益出發(fā)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果惠及廣大人民。針對(duì)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本推進(jìn)房屋征拆和改造，優(yōu)化安置房建設(shè)，提升城鎮(zhèn)人口承載能力；同時(shí)通過(guò)研究發(fā)達(dá)區(qū)域的城市空間，在設(shè)計(jì)中塑造多種友好的建筑肌理組織方式，優(yōu)化城市空間資源的配置；再者，積極推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、市政管網(wǎng)建設(shè)以及后期的管理維護(hù)，新建污水處理廠、消防設(shè)施、停車場(chǎng)、公園綠地、學(xué)校、綜合服務(wù)中心等以提升公共服務(wù)能力等。

2.堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，建設(shè)生態(tài)環(huán)保城鎮(zhèn)

黨的十九大報(bào)告提出要“推進(jìn)綠色發(fā)展”“形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[1]（P24，25）。參與主體在推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城化發(fā)展過(guò)程中以綠色為綱領(lǐng)，充分發(fā)揮綠色理念在項(xiàng)目規(guī)劃策略的主導(dǎo)引領(lǐng)作用，開(kāi)展全域綠色規(guī)劃工作。在后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)上，合理布局城鎮(zhèn)各類空間，適當(dāng)增加生活空間，保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間；在城鎮(zhèn)建設(shè)上，統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)的水資源，尤其發(fā)揮人工濕地凈化系統(tǒng)、城市雨水收集再利用系統(tǒng)的作用，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，全面推進(jìn)水資源的節(jié)約利用和開(kāi)發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市的建設(shè)；在生活方式和消費(fèi)模式上，建立綠色社區(qū)，倡導(dǎo)綠色出行，大力采用綠色清潔能源，始終把綠色發(fā)展理念貫穿于城鎮(zhèn)建設(shè)的全過(guò)程，努力讓綠色成為后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的底色，將后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為促進(jìn)人地關(guān)系和諧共生的生態(tài)小鎮(zhèn)。

3.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)居民就地城鎮(zhèn)化

后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的支撐。基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)背景分析，評(píng)估后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一二三產(chǎn)業(yè)占比水平，以錯(cuò)位發(fā)展的思路進(jìn)行各自規(guī)劃，根據(jù)特色資源優(yōu)勢(shì)確定所要發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)附加值較低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，適當(dāng)發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，避免同類競(jìng)爭(zhēng)。參與主體因地制宜的結(jié)合其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，培育農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)的舊城改造建設(shè)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，做強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套設(shè)施，創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，依托發(fā)達(dá)區(qū)域廣大市場(chǎng)，引入產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)從一產(chǎn)到二、三產(chǎn)的平穩(wěn)過(guò)渡，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)本地居民的就地城鎮(zhèn)化。

4.按需分階段開(kāi)發(fā)，提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要環(huán)節(jié)之一是公共產(chǎn)品服務(wù)的供給，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)于高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品服務(wù)的需求日益增加，充分借助于 PPP 合作模式深化政企合作，探尋公共項(xiàng)目新的開(kāi)發(fā)模式和運(yùn)行機(jī)制。將社會(huì)資本的效率性、創(chuàng)新性與當(dāng)?shù)卣膽?zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，各司其職，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共產(chǎn)品服務(wù)的效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)多方共贏。參與主體結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)功能定位和布局結(jié)構(gòu)，按照層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃公共設(shè)施，分時(shí)開(kāi)發(fā)，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的合理性。首先是以舊區(qū)改造、安置用房以及迫切急需的公共設(shè)施和市政公用設(shè)施為主，夯實(shí)新市鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)。其次是完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)和服務(wù)能力，呈現(xiàn)規(guī)劃區(qū)輻射，帶動(dòng)片區(qū)發(fā)展。最后是持續(xù)提升規(guī)劃層級(jí)，進(jìn)一步提升片區(qū)的溢價(jià)空間，著力將后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成就地城鎮(zhèn)化的重要空間載體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。

（二）PPP模式下后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)

1.資金平衡是項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵

針對(duì)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在的資金保障不足、配套設(shè)施短板等問(wèn)題，后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與其中，由地方政府與社會(huì)資本合作，簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，并提供配套政策與服務(wù)給予支持。資金平衡是項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵，通過(guò)項(xiàng)目封閉運(yùn)作將后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)發(fā)形成的增量收入納入用于政府付費(fèi)的新城鎮(zhèn)建設(shè)資金池，通過(guò)開(kāi)發(fā)成本界定、凈收益分配等方式，以項(xiàng)目績(jī)效考核為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的自我平衡。

2.明確政府職能與企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的邊界

采用的PPP模式通過(guò)指導(dǎo)意見(jiàn)的形式清晰界定了政府與社會(huì)資本的合作邊界以及操作程序。通過(guò)相關(guān)PPP合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確政府的職能，包括整個(gè)項(xiàng)目方案的協(xié)調(diào)控制、項(xiàng)目建設(shè)征地拆遷和安置以及政策宣傳和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而成立的項(xiàng)目公司作為具體實(shí)施主體，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)的設(shè)計(jì)、投融資、具體內(nèi)容建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施維護(hù)等職責(zé)。政府不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)工作，企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，完成項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，自負(fù)盈虧。

3.從組織架構(gòu)和制度方面為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)

PPP模式下新城鎮(zhèn)建設(shè)涉及政府多部門的協(xié)作，需要發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資、住建、國(guó)土、審計(jì)等多部門的參與，為提高領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)效率，地方政府成立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目PPP合作模式開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由各主要部門負(fù)責(zé)人組成，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的重大事宜由領(lǐng)導(dǎo)小組集體決策。在制度建設(shè)方面，具體的 PPP合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)和項(xiàng)目執(zhí)行階段操作指引等文件對(duì)項(xiàng)目前期階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要事宜的流程和處理辦法做出約定。項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)期間承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等職責(zé)。按照PPP協(xié)議及相關(guān)法律法規(guī)，采用“使用者付費(fèi)+政府付費(fèi)”方式付費(fèi)。

三、發(fā)達(dá)區(qū)域中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是世界各國(guó)工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中的必然，是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化文明程度的重要標(biāo)志之一。全面推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展視閾下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是到2020年全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)的必然要求，是我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程與城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)加快我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。發(fā)達(dá)區(qū)域中后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索為全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中推進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供諸多可借鑒性經(jīng)驗(yàn)。

（一）以PPP模式推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，由于區(qū)域內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)起步條件和進(jìn)程存在較大差異。具有良好基礎(chǔ)條件的地區(qū)契合發(fā)展需求，發(fā)展速度較快，相對(duì)落后的地區(qū)逐漸走向了發(fā)展建設(shè)的低速階段。全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求為后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距提供了契機(jī)。

1. 始終堅(jiān)持“人的城鎮(zhèn)化”和綠色發(fā)展理念。參與主體始終堅(jiān)持“人的城鎮(zhèn)化”為核心來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為根本目標(biāo)，從設(shè)計(jì)理念、建設(shè)開(kāi)發(fā)、到運(yùn)營(yíng)維護(hù)始終關(guān)注民生、改善民生、保障民生，通過(guò)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升人民居住環(huán)境和生活水平，使得人民能夠共享新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，注重生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。面對(duì)環(huán)境資源約束，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)良、綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展理念貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過(guò)程，進(jìn)一步改善人居生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)環(huán)境整治、綠化造林、生活垃圾無(wú)害化處理等生態(tài)環(huán)境工程，將生態(tài)文明融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程，全面改善城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

2. 參與后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會(huì)資本一般規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富，從整體規(guī)劃、前期建設(shè)、到后期運(yùn)營(yíng)具備全面統(tǒng)籌能力，可以提供一站式、平臺(tái)化的城鎮(zhèn)綜合建設(shè)服務(wù)，整合要素資源，實(shí)現(xiàn)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)，提高了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)效率。因此，對(duì)面積小、獨(dú)立性強(qiáng)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)空間布局可以做到科學(xué)、合理、有效。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期管理維護(hù)，以及公共服務(wù)提供上能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富、效率高，形成了較為成熟的開(kāi)發(fā)模式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施配置，強(qiáng)化基本公共服務(wù)體系建設(shè)，提升城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸納能力、城鎮(zhèn)綜合承載能力以及可持續(xù)發(fā)展能力。

3. 在產(chǎn)業(yè)培育方面，參與主體可以根據(jù)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)引進(jìn)相關(guān)企業(yè)，促使人才集聚，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城有機(jī)融合。根據(jù)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢(shì)培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窬徒擎?zhèn)化。根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、環(huán)境容量、區(qū)位條件，對(duì)城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)分工和資源配置進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，明確功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，調(diào)整優(yōu)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、錯(cuò)位互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工。

4. 參與主體可以準(zhǔn)確把握國(guó)家省市區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，準(zhǔn)確定位鎮(zhèn)區(qū)功能和結(jié)構(gòu)布局，提高開(kāi)發(fā)建設(shè)的科學(xué)性和合理性，提升城鎮(zhèn)整體品質(zhì)，使得城鎮(zhèn)與周圍城鎮(zhèn)融合接洽，建立與周邊地區(qū)的空間互動(dòng)關(guān)系以及促進(jìn)一定范圍內(nèi)的服務(wù)設(shè)施共享。

（二）地方政府重視后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

地方政府在推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中起到舉足輕重的作用。從整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式采用到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)全過(guò)程的監(jiān)管都少不了地方政府參與，并發(fā)揮導(dǎo)向作用。因此，地方政府重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。

1. 積極主動(dòng)作為。新型城鎮(zhèn)化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的作用不言而喻，既是全面建成小康社會(huì)的重要載體，也是撬動(dòng)內(nèi)需的最大潛力所在，更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。因此，地方政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)極為重視，在推進(jìn)新型化發(fā)展過(guò)程中積極主動(dòng)作為。地方政府遵循新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合、綠色生態(tài)，以深化改革為動(dòng)力，以科學(xué)規(guī)劃為指引，以重點(diǎn)新城鎮(zhèn)建設(shè)為突破，以基本公共服務(wù)均等化為抓手，主動(dòng)適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)、構(gòu)建城鎮(zhèn)新形態(tài)、打造產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，著力提升城鎮(zhèn)的功能品質(zhì)和風(fēng)貌形象，提升人口集聚和可持續(xù)發(fā)展能力。

2. 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方政府成立專門新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目PPP模式開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)PPP模式新型城城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)調(diào)、推進(jìn)、管理和服務(wù)等工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)指揮部，與項(xiàng)目所在地辦事處合署，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)范有序推進(jìn)。地方政府授權(quán)專門新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，如國(guó)資辦和街道辦事處，并制定所屬國(guó)有企業(yè)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)范圍內(nèi)與社會(huì)資本合作的主體。明確項(xiàng)目招商、招標(biāo)、評(píng)審、實(shí)施運(yùn)作和項(xiàng)目移交等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和工作要求。強(qiáng)化智力支持，提高相關(guān)職能部門及業(yè)務(wù)人員理論基礎(chǔ)以及操作實(shí)務(wù)水平。

3. 注重頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》要求，省、市、區(qū)出臺(tái)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目PPP合作模式的操作和執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范化、制度化設(shè)計(jì)，明確合作條件，制定PPP模式標(biāo)準(zhǔn)流程，細(xì)化為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)流程，并對(duì)每一個(gè)流程進(jìn)行再細(xì)化，確保每個(gè)流程的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目實(shí)施提供政策依據(jù)和操作規(guī)范。

4. 正確把握新型城鎮(zhèn)化的組織框架。一方面，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要財(cái)政、國(guó)資、住建、規(guī)劃、國(guó)土、審計(jì)等職能部門的協(xié)調(diào)配合，與周邊地區(qū)相關(guān)部門合作共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目運(yùn)作。另一方面，正確引入現(xiàn)代企業(yè)制度的運(yùn)營(yíng)模式。地方政府采取PPP模式，充分遵循政企分開(kāi)原則，政府負(fù)責(zé)宏觀方案的把控，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)，將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)交給按現(xiàn)代企業(yè)制度要求設(shè)計(jì)的項(xiàng)目公司，緩解地方政府財(cái)政壓力，提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和效率。

（三）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式變化，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

1. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)。新型城鎮(zhèn)化賦予后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)開(kāi)發(fā)和未來(lái)拓展的巨大發(fā)展空間。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要進(jìn)行體制變革和政策調(diào)整，并根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面的做好全域性建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和一體化設(shè)計(jì)，逐漸改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2. 加強(qiáng)各級(jí)組織力量，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，加強(qiáng)各級(jí)組織力量，整合各類資源，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，給予后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主發(fā)展權(quán)來(lái)解決現(xiàn)有管理服務(wù)權(quán)限與后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求之間的矛盾。不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展更多依靠市場(chǎng)機(jī)制，積極引導(dǎo)、廣泛吸納社會(huì)資本通過(guò)直接投資、與政府合作投資、政府購(gòu)買等方式參與城鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)還可以積極對(duì)接國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，用好政策性資源，爭(zhēng)取增加扶持項(xiàng)目，擴(kuò)大信貸規(guī)模。

3. 提高土地利用效率。土地作為城鎮(zhèn)化的空間載體，其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。城鎮(zhèn)土地集約利用是緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展土地需求與供給不足矛盾的根本途徑。而如何實(shí)現(xiàn)城市土地集約利用是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。通過(guò)調(diào)節(jié)土地資源供給與需求來(lái)實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡的土地宏觀管理對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展至關(guān)重要。為此，一方面通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤，整合置換優(yōu)化結(jié)構(gòu)，采用科學(xué)合理規(guī)劃布局土地結(jié)構(gòu)和功能，提高城鎮(zhèn)土地承載力，增加單位土地的資金、勞動(dòng)力投入，不斷提高土地的利效率，使單位面積土地上產(chǎn)出更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)效益。另一方面開(kāi)展各種清理整頓工作，解決亂占濫用土地資源、提高利用效率問(wèn)題。

4. 推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施就地城鎮(zhèn)化是促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大動(dòng)力和有效途徑。推進(jìn)后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，培育和導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)吸引人口向城鎮(zhèn)集聚，為后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展注入新活力；創(chuàng)新土地制度，深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，不斷提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，確保農(nóng)民土地權(quán)利；探索戶籍制度創(chuàng)新，有序開(kāi)放落戶限制，逐步解決與戶籍相關(guān)的教育、就業(yè)、社會(huì)保障的問(wèn)題；改善基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，把城市文明和公共財(cái)政向農(nóng)村輻射，有機(jī)整合文化、教育、醫(yī)療等資源，將后進(jìn)鎮(zhèn)建成的基礎(chǔ)設(shè)施齊全、公共服務(wù)良好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、就業(yè)環(huán)境寬松的區(qū)域；健全社會(huì)保障體系，加強(qiáng)對(duì)就地城鎮(zhèn)化人口的就業(yè)培訓(xùn)，并為處于明顯就業(yè)劣勢(shì)的人群的提供有效保障；創(chuàng)新社會(huì)管理方式，增強(qiáng)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，提高政府服務(wù)能力；通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制度改革，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民職業(yè)和身份轉(zhuǎn)變，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，以工帶農(nóng)，共同富裕。

參考文獻(xiàn)：

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