保障性安居工程審計探析

姬艷紅 王大帥

[摘要]審計署披露的保障性安居工程審計結(jié)果報告顯示，保障性安居工程在資金管理、項目建設(shè)、資源分配、政策執(zhí)行等方面尚存在不少問題。本文以發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、解決問題為思路，對保障性安居工程審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行剖析，提出科學(xué)化的改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]保障性安居工程 審計 地方政府

隨著全面建成小康社會任務(wù)的層層落實，脫貧

攻堅、精準(zhǔn)扶貧工作步入決勝階段，作為解決區(qū)域性整體貧困兜底措施之一的保障性安居工程，成為各地區(qū)農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣摘帽的重點建設(shè)項目，保障性安居工程審計工作也全面鋪開并穩(wěn)步實施。從審計署披露的2015年和2016年保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果報告中發(fā)現(xiàn)，保障性安居工程項目依然存在諸多問題。在國家大力支持農(nóng)村脫貧、助力農(nóng)民致富的進(jìn)程中，依舊有拖后腿、越紅線、各種違法違紀(jì)行為的發(fā)生，不僅影響了國家的整體發(fā)展進(jìn)程，也激起群眾的強(qiáng)烈不滿。

一、保障性安居工程審計的戰(zhàn)略意義

（一）實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的迫切需要

保障性安居工程是由政府主持建造、分配、管理的用以改善中低收入家庭住房困難的特殊住房，是了解政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行、評估政府管理績效、發(fā)揮政府服務(wù)職能的有力表現(xiàn)，政府在綜合調(diào)研群眾實際居住狀況、提高群眾基本居住條件、增強(qiáng)群眾幸福滿意度上全力協(xié)調(diào)、平衡，縮小整體貧富差距，讓群眾有所居、有所穩(wěn)，才能實現(xiàn)社會整體穩(wěn)定。在此過程中，政府應(yīng)積極深化機(jī)構(gòu)職能改革，簡政放權(quán)，簡化保障性安居工程審批流程和步驟，提高工程管理績效和水平，充分發(fā)揮審計對政府部門及工作人員的監(jiān)管、督促作用，讓群眾在公平、公正的機(jī)制中充分受益。

（二）加速全面建成小康社會的助力劑

在全面建成小康社會的決勝階段，中低收入人群仍是重點關(guān)注群體，其生活質(zhì)量的高低與能否真正建成小康社會息息相關(guān)。在深度貧困地區(qū)進(jìn)行異地搬遷安置、為中低收入群體提供保障性住房是目前各省市主推的扶助方案。近年來，全國34個省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)大力支持保障性安居工程建設(shè)，人力、物力、財力的消耗都是史無前例的。因此，開展保障性安居工程審計能更好地對投入的資源進(jìn)行監(jiān)管，充分發(fā)揮資源效益，助推全面建成小康社會。

（三）彰顯政府公信力的有效途徑

什么樣的人員屬于中低收入群體，不同區(qū)域執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)如何界定，怎么分配指標(biāo)，分配結(jié)果是否合理、公平、公開，群眾實際困難是否得到真正解決等，都是反映政府執(zhí)政能力和公信力高低的客觀因素。群眾真正得到實惠，就會更加支持政府工作，也會提高整個地區(qū)的凝聚力和向心力。保障性安居工程主管單位和建設(shè)部門應(yīng)積極主動地接受審計監(jiān)督，及時披露審計結(jié)果，接受群眾舉報和意見反饋，為群眾進(jìn)一步了解安居工程進(jìn)展、理解政府管理理念提供新的途徑，拉近群眾與政府之間的距離。

（四）促進(jìn)扶貧工程提質(zhì)增效的有力舉措

審計的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，更在于整改、防控和震懾。保障性安居工程投資規(guī)模大、涉及范圍廣、影響深遠(yuǎn)，開展保障性安居工程審計能有效發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)、資金管理、政策執(zhí)行中存在的各種問題，及時糾正錯誤行為，彌補(bǔ)過錯損失，確保違法違紀(jì)行為全部、及時移送司法機(jī)關(guān)，肅清不正之風(fēng)，提高工程質(zhì)量和效益。

二、保障性安居工程審計發(fā)現(xiàn)的問題

（一）資金管理方面

從審計署2015年、2016年審計結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)保障性安居工程資金管理方面的諸多問題：

1.虛假資料、重復(fù)申報套取專項資金補(bǔ)貼。2015年，187戶補(bǔ)償對象通過編造虛假產(chǎn)權(quán)資料等方式騙取征地拆遷補(bǔ)償9617.88萬元，102個單位以多報改造戶數(shù)、重復(fù)申報、編造農(nóng)戶花名冊等手段套取城鎮(zhèn)安居工程財政資金2.72億元、農(nóng)村危房改造財政資金1.83億元；2016年，各省市通過提供虛假資料、重復(fù)申報等方式套取或侵占的安居工程資金高達(dá)4.21億元。

2.任意更改資金用途，出借第三方、挪作他用、變相支付等現(xiàn)象頻現(xiàn)。2015年，142個單位挪用安居工程財政資金4.86億元（含農(nóng)村危房改造1847.64萬元）、銀行貸款和企業(yè)債券融資13.22億元，用于彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)、修建公園場館、房地產(chǎn)開發(fā)和平衡財政預(yù)算等支出；2016年，10.31億元安居工程資金（含農(nóng)村危房改造資金466.58萬元）被違規(guī)用于商品房開發(fā)、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)和出借等支出。

3.增值收益管理不合規(guī)。2015年有34個設(shè)區(qū)城市未按規(guī)定將住房公積金增值收益余額上繳財政，統(tǒng)籌用于公共租賃住房建設(shè)，有124.95億元結(jié)存在住房公積金管理中心，未得到充分使用；2016年有13.67億元住房公積金增值收益余額未按規(guī)定上繳財政或統(tǒng)籌用于安居工程建設(shè)。

4.資金浪費(fèi)嚴(yán)重。2015年，14個城鎮(zhèn)安居工程項目因規(guī)劃失誤、管理不善等造成損失浪費(fèi)或額外支出1.04億元，726個市縣478.6億元專項資金結(jié)存累計超過1年；2016年，因安居工程資金籌集撥付與建設(shè)進(jìn)度不匹配，有532.3億元專項資金（含農(nóng)村危房改造資金6.46億元）超過1年未及時安排使用。

（二）工程建設(shè)方面

工程建設(shè)問題是安居工程的根本性問題，工程質(zhì)量關(guān)系群眾的切身安全，容不得半點馬虎，工程建設(shè)審計是保障性安居工程審計的核心環(huán)節(jié)。2015年、2016年審計署審計結(jié)果報告披露的問題主要有：

1.監(jiān)督不嚴(yán)。2015年，809個項目、約2309.27公頃土地存在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)、違規(guī)以“毛地”供應(yīng)、擅自改變土地用途或調(diào)整容積率等問題，1272個項目在勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)未依法履行工程招投標(biāo)程序；2016年有744個項目未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計、施工等招投標(biāo)規(guī)定，333個項目未嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理。

2.質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。2015年，2663個項目未履行工程規(guī)劃許可、環(huán)境安全性評價等基本建設(shè)審批程序，或未采取必要的質(zhì)量控制措施、未按工程設(shè)計圖紙和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，存在嚴(yán)重的屋頂滲漏、墻面開裂等質(zhì)量缺陷問題。

3.拖欠工程款。2015年，75個項目建設(shè)和管理單位拖欠承建單位工程款22.03億元。

4.閑置率高。2016年有12.87萬套基本建成的住房因配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，擱置1年以上無法交付使用。

（三）資源分配方面

保障性安居工程分配的科學(xué)性、公平性、及時性、合理性直接關(guān)系到工程實施的效率和效果，如何保障資源分配合法合規(guī)、真實有效，是保障性安居工程主管部門統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)組織的重點工作。審計署2015年、2016年審計結(jié)果公告顯示，存在如下資源分配使用、管理問題：

1.分配機(jī)制、退出機(jī)制不健全。2015年有4.85萬戶非貧困或已享受補(bǔ)助家庭獲得農(nóng)村危房改造補(bǔ)助4.24億元，5.89萬戶家庭隱瞞收入、住房等違規(guī)通過審核或應(yīng)退出未退出，有4.85萬戶違規(guī)享受城鎮(zhèn)住房保障貨幣補(bǔ)貼6046.25萬元、保障性住房實物配租（售）3.77萬套；2016年有2.96萬戶不符合條件家庭違規(guī)享受城鎮(zhèn)住房保障貨幣補(bǔ)貼2244.53萬元、保障性住房1.57萬套，有2.53萬戶不符合條件家庭違規(guī)享受農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金1.39億元，有3.36萬戶不再符合條件的家庭未及時退出，違規(guī)享受住房2.63萬套、補(bǔ)貼1197.44萬元。

2.資源截留、轉(zhuǎn)置、浪費(fèi)。2015年有6544套保障性住房被違規(guī)銷售或用于單位辦公、對外出租經(jīng)營等項目；2016年有5949套住房被違規(guī)轉(zhuǎn)借、出租、銷售或用于辦公經(jīng)營，有27.24萬套住房因位置偏遠(yuǎn)、戶型設(shè)計不合理等，已辦理竣工驗收備案但空置超過1年。

（四）政策執(zhí)行方面

2018年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對2017年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》發(fā)布，對貫徹落實重大政策措施成效明顯的區(qū)域給予肯定和支持，印發(fā)了24項獎勵支持措施予以督查激勵，彰顯了國家對各地區(qū)貫徹落實重大政策措施執(zhí)行結(jié)果的重視。2015年、2016年審計署審計結(jié)果公告顯示，在保障性安居工程政策措施執(zhí)行中，仍有推諉扯皮、執(zhí)行不到位的現(xiàn)象：

1.未落實執(zhí)行。2015年有348個棚戶區(qū)改造項目存在貨幣化安置數(shù)據(jù)不實、未按計劃實施、虛報抵頂任務(wù)完成量等問題，涉及住房22.94萬套；2016年有288個項目存在未按規(guī)定實施政府購買服務(wù)、未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序等問題，有30個市縣未將購買棚改服務(wù)資金列入財政預(yù)算予以保障。

2.執(zhí)行不到位。2015年有335個與項目直接相關(guān)的道路、供水、供電等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成19萬套住房不能按期交付使用；2016年有411個項目被違規(guī)征收或少征收稅費(fèi)6.87億元。

三、保障性安居工程存在問題的根源性分析

（一）地方政府重視程度不足

隨著扶貧工程的穩(wěn)步實施，距離實現(xiàn)全面建成小康社會這一目標(biāo)越來越近，在此過程中，政府承擔(dān)了主要角色。有的地方政府扶貧意識不強(qiáng)、決心不足、計劃空白，未將保障性安居工程列入扶貧工作議程，責(zé)任心、使命感缺失；有的地方政府搞形式主義、紙上談兵，不能深入貧困地區(qū)開展實際調(diào)研，使得扶貧工作浮在面上、留在紙上、停在口上，行動力嚴(yán)重滯后，保障性安居工程建設(shè)也嚴(yán)重脫離現(xiàn)實，與群眾實際困難嚴(yán)重背離；有的地方政府掩耳盜鈴、主次不分，盲目追求政績和數(shù)字變化，忽視工程質(zhì)量和群眾訴求，不僅解決不了群眾的居住問題，還占用、揮霍寶貴的扶貧資源，給政府形象蒙上陰影。

（二）相關(guān)政策傳達(dá)落實不到位

2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，對保障性安居工程的建設(shè)和管理提出具體要求，而文件執(zhí)行效果不佳。原因主要是部分地區(qū)未及時就文件內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，也未將文件要求與實際工作結(jié)合起來，缺乏理論指導(dǎo)、盲目施工，偏離了國家對保障性安居工程的建設(shè)和管理規(guī)劃。各地區(qū)受條件、視野、技術(shù)水平、理論知識的限制，既沒有完整、有效地貫徹執(zhí)行上級文件，又缺乏科學(xué)、合理的項目計劃，導(dǎo)致部分保障性安居工程漏洞百出、品質(zhì)低劣。

（三）信息甄別技術(shù)相對落后

城鄉(xiāng)居民檔案信息化管理水平不高，居民個人檔案、家庭檔案信息收集、建立、維護(hù)等信息管理技術(shù)方法落后，家庭收入、個人收入尚未實現(xiàn)一鍵式獲取，往往要匯集多個部門的信息，經(jīng)過復(fù)雜的信息匹配、篩選和計算才能獲得，歸集過程長、計算復(fù)雜且容易出錯，業(yè)務(wù)量大、審核人員供給不足，導(dǎo)致資格審查、數(shù)據(jù)認(rèn)證、審批上報過程中難免出現(xiàn)調(diào)查不當(dāng)、多報漏報的現(xiàn)象，使得保障性安居工程的分配有失公平。加上我國尚未建立完整、有效的誠信系統(tǒng)，個人誠信檔案獲取還有一定困難，虛假信息無法甄別，謊報、瞞報現(xiàn)象比比皆是。

（四）缺乏內(nèi)部績效評價體系

保障性安居工程建設(shè)和管理缺乏系統(tǒng)科學(xué)的績效評價體系，無法自發(fā)評估工程建設(shè)和管理的實際效果，不能及時發(fā)現(xiàn)既有問題，也不利于工程目標(biāo)的實現(xiàn)。內(nèi)部績效評價體系能在一定程度上形成內(nèi)部約束和控制，督促工作人員執(zhí)行法律法規(guī)、制度規(guī)章，強(qiáng)化責(zé)任意識和風(fēng)險意識，同時也能形成良好的激勵環(huán)境，調(diào)動工作人員積極性，實現(xiàn)自我價值。

（五）監(jiān)督懲處力度不夠

對保障性安居工程建設(shè)和管理的效率、效益、效果的檢查，以審計監(jiān)督為主，缺乏其他相應(yīng)措施或辦法的管理、牽制。由于審計資源有限，審計監(jiān)督不到的地方，容易滋生腐敗，出現(xiàn)投機(jī)取巧、渾水摸魚等現(xiàn)象。審計整改督促力度有限，反饋周期較長，處罰力度不足，且損失一旦造成就無法彌補(bǔ)，必然損害群眾利益和國家利益。因此，單純依靠審計對保障性安居工程進(jìn)行監(jiān)督，顯得捉襟見肘。

四、保障性安居工程審計的改進(jìn)策略

（一）強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任

政府作為保障性安居工程的管理單位，應(yīng)切實履行主體責(zé)任，多措并舉保障工程安全施工、住房按需分配、群眾安心居住。首先，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際狀況，制定詳細(xì)、科學(xué)的工程建設(shè)計劃，履行合法審批程序，積極爭取國家政策支持，多方籌集建設(shè)資金，確保項目順利開工；其次，地方政府要深入開展調(diào)查研究，了解本地區(qū)居民的真實居住狀況，獲取中低收入人群住房需求信息，成立專家管理小組和跟蹤服務(wù)小組，從項目立項到竣工決算，全程參與項目建設(shè)管理，確保獲取第一手建設(shè)信息；最后，地方政府應(yīng)及時公開保障性安居工程的建設(shè)進(jìn)展，主動聆聽群眾建議，暢通信息溝通渠道，及時調(diào)整履責(zé)偏差，保障公平公正。

（二）監(jiān)督政策措施執(zhí)行情況

保障性安居工程政策措施執(zhí)行情況直接關(guān)系工程效果，加強(qiáng)對政策措施執(zhí)行情況的監(jiān)督是工程管理的重點。首先，各地方政府應(yīng)以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》精神為指導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行重大政策措施規(guī)定，統(tǒng)籌組織各部門人員對制度文件進(jìn)行全面、系統(tǒng)、集中學(xué)習(xí)，確保及時領(lǐng)會文件精神；其次，選擇職業(yè)素質(zhì)高、原則性強(qiáng)且身份適合的人員組成內(nèi)部督查小組，督導(dǎo)各施工單位、建設(shè)單位、管理單位認(rèn)真貫徹落實上級政策措施，形成常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制，確保重大政策措施百分百執(zhí)行到位，在監(jiān)督中優(yōu)化保障性安居工程的建設(shè)和管理工作。

（三）創(chuàng)新信息管理技術(shù)方法

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)工具的功能作用，整合信息資源，建立保障性安居工程扶貧對象信息管理系統(tǒng)。一方面，積極進(jìn)行數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)開發(fā)，建立保障性安居工程扶貧對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，整合工程信息和扶貧對象信息，并全部納入數(shù)據(jù)庫管理，集中進(jìn)行數(shù)據(jù)信息導(dǎo)入、篩選、分類、整合、匹配，建成詳細(xì)、完整的保障性安居工程扶貧對象信息管理系統(tǒng)；另一方面，對接財政、人力、稅務(wù)、街辦等各部門系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，隨時調(diào)取各部門系統(tǒng)中的基礎(chǔ)信息，采集到保障性安居工程扶貧對象信息管理系統(tǒng)中，運(yùn)用系統(tǒng)分析、甄別功能，自動進(jìn)行人員信息識別、匹配，輕松獲得人員信息分析報表，為進(jìn)行保障性安居工程指標(biāo)分配提供借鑒和參考，提高信息甄別正確率。

（四）建立內(nèi)部績效評價體系

保障性安居工程地域復(fù)雜、周期長，限制性影響因素較多，績效評價體系應(yīng)以工程特點為基礎(chǔ)，通過統(tǒng)籌定量分析和定性分析設(shè)置合理、客觀、實用性強(qiáng)的評價指標(biāo)。首先，從建設(shè)的角度出發(fā)，績效評價指標(biāo)應(yīng)貫穿工程建設(shè)的全過程，建立事前、事中、事后三個階段多層次評價指標(biāo)；其次，從管理的角度出發(fā)，績效評價指標(biāo)應(yīng)貼合管理目標(biāo)，建立質(zhì)量控制、風(fēng)險預(yù)警、專項資金管理、社會效益實現(xiàn)四個維度多層次評價指標(biāo)；最后，從審計的角度出發(fā)，績效評價指標(biāo)應(yīng)符合審計監(jiān)督要求，建立合規(guī)性、完整性、準(zhǔn)確性、效益性、公平性五個維度多層次評價指標(biāo)。

（五）加大監(jiān)督懲處力度

監(jiān)督、整改、懲處三位一體，使審計監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)充分結(jié)合，完善審計結(jié)果運(yùn)用，形成嚴(yán)肅的震懾氛圍，達(dá)到內(nèi)部不敢、不想和外部不能的控制目的。首先，監(jiān)督系統(tǒng)要完整、有效，建立保障性安居工程從上到下、從內(nèi)到外的監(jiān)督體系，從地方政府到承建單位，從內(nèi)部管理人員到外部服務(wù)人員，都要加強(qiáng)自我約束和互相監(jiān)督；其次，發(fā)現(xiàn)問題必問責(zé)，違法問題必移交，黨管政管緊密結(jié)合，重視審計結(jié)果的整改工作，整改要徹底、全面且反饋及時，深入剖析問題根源，提出完善管理和制度的措施；最后，典型案例、重案大案一律從嚴(yán)懲治，絕不姑息，審計與執(zhí)法、司法單位積極配合，杜絕漏網(wǎng)之魚。

（作者單位：濰坊學(xué)院，郵政編碼：261000，電子郵箱：jiyanhong1987827@126.com）