個稅改革：背景、現狀與挑戰(zhàn)

白彥鋒 王中華

在深化稅收制度改革的政策背景下，個稅稅制改革完善成為其中重要一環(huán)。此次改革內容中，對部分所得綜合征收、增加專項扣除等成為改革亮點，預示著中國個稅向綜合與分類相結合稅制邁出重要一步

2018年6月19日，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》提請全國人大常委會審議，6月29日，全國人大公布修正案草案與說明，公開征求意見。自此，中國個人所得稅法第七次修正拉開序幕。

改革背景

1.新一輪稅收制度改革的政策背景。財政是國家治理的基礎和重要支柱，中共十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》中，對深化財稅體制改革要求下稅收改革序列作出安排，指出了增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅、環(huán)境保護稅六大稅種的改革方向，明確要“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”。中共十九大報告指出，要加快建立現代財政制度，深化稅收制度改革。2018年政府工作報告中進一步提出，要改革個人所得稅，“提高個人所得稅起征點，增加子女教育、大病醫(yī)療等專項費用扣除，合理減負，鼓勵人民群眾通過勞動增加收入、邁向富?！?。

2.中國個稅規(guī)模擴大，地位提高。中國于1980年9月10日通過《中華人民共和國個人所得稅法》，正式確立個人所得稅制度。2000年以來，中國個人所得稅收入增長迅速，2017年達到11966億元，占全國總稅收收入比重的8.29%，并在GDP中占比達1.45%（如圖所示），表明隨著中國經濟發(fā)展，居民收入增加，個人所得稅收入規(guī)模不斷擴大。

同時，個人所得稅在中國稅收體系中的地位也在提高。財政部公布的財政收支數據顯示，2017年全國國內增值稅收入為56378億元，同比增長8%；國內消費稅收入為10225億元，同比增長0.1%；企業(yè)所得稅收入為32111億元，同比增長11.3%；個人所得稅收入為11966億元，同比增長18.6%。個人所得稅已成為中國僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的第三大稅種，且收入規(guī)模增長迅速。在此基礎上，加快推進個稅改革，能更有效地發(fā)揮個稅功能，實現改革目標。

個稅現狀與改革的內容和亮點

1.現行個人所得稅簡況。中國現行個人所得稅實行分類制的征收模式，稅法規(guī)定有十一項個人應納稅所得，包括：工資、薪金所得，個體工商戶的生產、經營所得，對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得，其他所得。各項所得分別適用各自的費用扣除和征收標準。

2.草案改革內容與亮點。根據財政部部長劉昆作的《關于<個人所得稅法修正案草案>的說明》，此次個人所得稅改革有六大主要內容：一是在納稅人規(guī)定上明確引入了居民個人和非居民個人的概念。二是按“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”的改革方向，將工資、薪金所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得等四項勞動性所得合并為綜合所得，適用統(tǒng)一的超額累進稅率，進行綜合征稅。將個體工商戶的生產、經營所得調整為經營所得，取消對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得稅目。早在1995年，中國在“九五”計劃中即提出，要“建立覆蓋全部個人收入的綜合與分類相結合的個人所得稅制”，這項改革內容預示著，歷經二十余年，中國個稅綜合改革終于拉開帷幕。三是在現行工資、薪金所得適用稅率基礎上，調整綜合所得適用超額累進稅率級距。四是將綜合所得的基本減除費用標準（即通常所說的“起征點”）提高到5000元/月（6萬元/年）。五是增加規(guī)定子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。中國個稅在綜合所得項下增加專項扣除，成為此次改革一大亮點。專項扣除在國際上是較為普遍的做法，有利于體現納稅人不同負擔情況，實現公平稅負。六是針對個人逃稅現象，增加反避稅規(guī)定。

改革面臨的挑戰(zhàn)

1.綜合征收對征管條件要求更高。此次改革，預示著中國個人所得稅由分類稅制向綜合與分類相結合稅制邁出了重要一步。但同時，綜合征收也對中國稅收征管水平和能力提出了更高要求。一方面，中國個人所得稅征收一直以來以代扣代繳方式為主，綜合征收以后，需要納稅人按年度自行申報與匯算清繳，不僅對稅務機關工作提出更高要求，也要求納稅人具有自覺良好的納稅意識和較高的稅務處理水平；另一方面，關于納稅人個人及其收入信息的真實性、準確性，需要公安、金融管理等部門協調配合，提供與核對相關信息，這對稅務部門與其他相關部門間的協同機制也提出了更高要求。

2.確定合理的基本減除費用標準?；緶p除費用標準，是指為保障人民基本生活需要允許的稅前扣除，中國社會歷年來都以“起征點”來表述這一概念，而個稅歷次起征點調整都受到社會極大關注與討論。中國現行個人所得稅中，工資、薪金所得稅目的基本減除費用標準為3500元/月。此次個稅修正案草案提出，將工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得等四項勞動性所得合并為“綜合所得”，綜合征稅；綜合所得的基本減除費用標準為5000元/月（6萬元/年）。這一減除標準是否合理？

與新世紀以來個稅基本減除費用標準的幾次改革相比較，如表所示，2006年，個稅工資薪金稅目費用減除標準確定為1600元/月，2008年調整為2000元/月，2011年確定為3500元/月，考慮到中國經濟發(fā)展水平與居民消費水平的變化，將其與當年人均GDP進行比較，可見，中國2018年確定的標準似乎最低。同時，納入綜合所得的其他三個稅目，勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得，在現行規(guī)定中也有費用減除標準，每次收入不超過4000元的，減除費用800元，4000元以上的，減除20%費用，由此，綜合所得5000元/月的減除標準似乎更低。

但另一方面，考慮到稅制改革“寬稅基”的要求，個人所得稅應逐步擴大覆蓋的社會成員數。2011年9月1日個稅起征點提高后，個人所得稅納稅人數由約8400萬人減至約2400萬人，略高于全國人口數的2%，這可能導致個稅“邊緣化”效應。再考慮到在基本費用減除標準，以及基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積金等專項扣除項目之外，草案新增了專項附加扣除項目，來減輕納稅人稅負，基本減除費用標準也不應設置過高。因此，基本減除費用標準的合理確定，也是此次個稅改革面臨的一大挑戰(zhàn)，要通過認真測算，綜合考量，既保證稅負合理，回應社會和人民關切，也要按改革方向，確保個稅功能發(fā)揮。

3.專項附加扣除的具體實施。專項扣除是根據納稅人不同實際情況或社會發(fā)展變化，設計的特殊扣除，如住房支出、教育支出、贍養(yǎng)支出、醫(yī)療保健支出等費用的專項扣除。國際上大部分國家都實施分類與綜合相結合的個人所得稅制，并大都設有專項扣除項目。繼2018年政府工作報告提出要增加個稅專項扣除后，此次個稅法修正案草案中正式明確，在劃定綜合所得征收的基礎上，增加規(guī)定子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。若專項扣除能較好地落地實施，將有效減輕納稅人稅負，根據個體差異，考慮其不同負擔情況以及公平稅負，并在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等與人民群眾生活密切相關的方面，體現人民群眾需求。然而，此次修正案并未提出專項附加扣除的具體實施方案。在扣除范圍、扣除標準、扣除方式、扣除環(huán)節(jié)、征納操作等要素上，個稅專項扣除的實施無疑需要詳細周到的安排與設計。且專項附加扣除項目的信息提供，需要納稅人承擔舉證責任，也需要教育、衛(wèi)生、社會保障、住房等眾多部門的協調配合，操作與管理難度較大，實施成本較高。

4.改革對稅制公平原則的體現。個人所得稅具有籌集財政收入、調節(jié)社會經濟的功能，作為直接稅，相較取得財政收入來說，調節(jié)居民收入分配、促進社會公平是其更為重要的功能。此次個稅修正案草案將四項勞動性所得合并為綜合所得，使個稅征收模式在綜合與分類相結合的方向上邁出重大一步。盡管本次修正案延續(xù)了現行個人所得稅制對稿酬所得減按70%課稅的優(yōu)惠，但勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得并入綜合所得，適用超額累進稅率，最高稅率可達到45%，一定程度上增加了教育、科研、文化等工作人員的稅負，不利于對教科文事業(yè)發(fā)展的扶持和鼓勵、實現經濟的高質量發(fā)展。另外，通常人們對于納稅人的勞動性所得、積極所得普遍較為認可，更期望個人所得稅能夠實現對資本利得等消極所得以及畸高收入的明星等高收入群體的有效稅收調節(jié)。而此次改革對資本所得改革力度不大，利息、股息、紅利所得和財產租賃所得、財產轉讓所得、偶然所得等仍實行分類征收，適用比例稅率。個稅改革如何更好地體現稅制公平原則，縮小社會貧富差距，也是社會各界關注的重點。

5.與企業(yè)所得稅等的協調。此次修正案草案規(guī)定，將個體工商戶的生產、經營所得和對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得簡并為經營所得稅目，經營所得年應納稅所得額超過50萬元以上的部分，按照35%稅率征收。但是中國此前已經將享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的小微企業(yè)年應納稅所得額上限，從50萬元提高到100萬元，即其實際適用稅率僅為10%。個人所得稅和企業(yè)所得稅之間差別巨大，無疑增加了納稅人在兩個稅種之間進行稅收籌劃的空間和可能。因此，個稅改革也要放在稅收體系的整體框架中進行，做好個人所得稅與其他稅收制度和政策間的協調，堵塞稅收漏洞。

未來改革的重點方向

1.堅持貫徹稅收法定主義原則，完善個人所得稅制。“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”，個人所得稅改革應貫徹落實稅收法定主義原則。此次修正案草案，仍留下較大授權立法的空間。如對增加的子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除，草案提出，“專項附加扣除的具體范圍、標準和實施步驟，由國務院財政、稅務主管部門商有關部門確定”。而專項附加扣除的具體實施辦法，涉及諸多細節(jié)，應按稅收法定原則，由全國人大或其常委會審議通過，以提高個稅法律級次及效力，并保證個稅稅制的穩(wěn)定性。對基本減除費用標準，也可考慮與居民消費水平掛鉤，根據物價或通貨膨脹因素自動調整，防止頻繁修法。

2.推進建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，完善專項扣除設計。隨著經濟發(fā)展，收入來源多元化，現行個人所得稅分類制的征收模式下，難以將個人的各種收入形式列舉窮盡；且不同收入適用不同的征收標準，也使同樣收入水平的個人稅負不同，難以保證稅收公平原則。綜合與分類相結合的課稅模式，既有利于公平稅負，也克服了綜合制模式征管難度大、成本高的問題。未來的個人所得稅改革，應按“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”的改革方向，在此次修正案對部分所得綜合征收的基礎上，逐漸擴大納入綜合征收的所得范圍。在綜合所得項下，根據社會發(fā)展和征管條件成熟度，適時增加子女教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息等專項費用扣除，以合理考慮納稅人實際負擔，減輕稅負。

個稅專項扣除的實施上，應綜合現有相關政策，做好具體制度設計。以教育費用專項扣除為例，扣除范圍上，考慮到國家財政對義務教育已投入較多，且大學階段的獎學金、助學金、助學貸款制度也較為完善，教育專項扣除應該精準制導，先瞄準學前教育和高中教育階段的相關費用，再逐步將范圍擴大至職業(yè)教育和終身教育等?？鄢龢藴噬?，可實行限額扣除，并類比現行工資薪金所得稅目的基本減除費用標準，全國統(tǒng)一實行，一方面統(tǒng)一稅制，為勞動力等生產要素在全國自由流動創(chuàng)造市場基礎條件，另一方面，也相當于給予了欠發(fā)達地區(qū)一種隱性支付，有利于縮小地區(qū)間差距。扣除單位上，前期可在個人自主申報制度基礎上，以個人為單位、或歸集到家庭中的單方，待征管條件具備后，再以家庭為單位進行申報扣除。并要完善配套措施，包括增強公安、金融、教育等部門與稅務部門間的數據共享，建立涵蓋家庭人口、收入、財產、教育等信息的大數據系統(tǒng)；對低收入群體輔以財政補貼等。

3.著重發(fā)揮個稅的調節(jié)功能。根據國家統(tǒng)計局數據，中國基尼系數長期在0.47左右，中國家庭金融調查與研究中心公布的調查數據更顯示，2010年中國家庭收入的基尼系數為0.61，反映中國收入分配不公平，社會貧富差距大。而個人所得稅作為直接稅，是進行社會再分配、調節(jié)收入差距的重要手段。因此，應著重發(fā)揮個人所得稅的調節(jié)功能。對資本所得，可考慮制定累進稅率，加強對消極所得或非勞動所得的調控力度，鼓勵國民通過勞動增加收入、邁向富裕。對高收入人群、尤其是收入畸高者，要加強稅收征管，在增加反避稅條款同時，加大對偷逃稅的監(jiān)管和處罰力度。

4.逐步擴大個人所得稅稅基，提高中國直接稅比重。中共十八屆三中全會提出，要深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。2016年5月1日后，“營改增”全面推開，2017年全國國內增值稅收入占稅收收入比重達到39.05%。2018年5月1日起，增值稅17%和11%兩檔稅率分別降至16%和10%；財政收支數據顯示，2018年1-6月，國內增值稅收入占稅收收入比重降到36.67%。這在降低市場主體稅負的同時，也有助于減輕中國增值稅“一稅獨大”的風險，推進中國直接稅和間接稅之間的稅制結構“蹺蹺板”式的優(yōu)化。在國際稅收競爭將重點放在企業(yè)所得稅的背景下，中國提高直接稅比重的努力更應放到個人所得稅上。要根據“寬稅基、少優(yōu)惠、低稅率、嚴征管”的國際稅制改革方向，通過合理設計，擴大個人所得稅稅基，增加個稅規(guī)模，提高中國直接稅比重，優(yōu)化稅制結構，并健全地方稅體系。

5.充分利用大數據等手段，增強技術征管能力。按照“數據多跑腿，群眾少跑路”的治稅思想，應充分利用云計算、大數據等技術手段，深入推進“互聯網+稅收”工作。個稅改革中的綜合征收、增加專項附加扣除等，都要求加強稅務與相關部門間的數據和信息共享、進行大數據交叉比對等；個人自主申報及匯算清繳的征管方式改變，也要求利用互聯網手段拓寬稅務知識宣傳方式及渠道、健全電子申報制度，提高納稅人納稅意識和報稅能力等。要通過加強技術管稅，提高個稅征管能力和水平，推進個稅治理體系和治理能力現代化。

（作者單位為中央財經大學）