領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源離任審計問題研究

●曹春艷

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計（以下簡稱“離任審計”）是黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建人類命運共同體的需要，是生態(tài)文明建設(shè)的需要。同樣地，土地資源離任審計是針對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期前后的管轄區(qū)域內(nèi)的土地面積和質(zhì)量變化情況，對人為造成的資源浪費、土地植被破壞、環(huán)境污染等問題界定被審計人員的責(zé)任，審查領(lǐng)導(dǎo)在任時當(dāng)?shù)赝恋乩煤屯恋卣叩膱?zhí)行情況等。土地是勞動和資本生產(chǎn)的關(guān)鍵因素之一，因未能妥善管理土地，歷史上導(dǎo)致了民眾起義和政府合法性的侵蝕，土地直接通過土地稅收提供收入。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一方面是全面強化政府審計監(jiān)督，另一方面是全面反饋履責(zé)情況并提供決策建議。審計機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部既是審計與被審計的關(guān)系，又是合作共贏的關(guān)系。政府出臺一系列政策對土地資源離任審計進行了調(diào)整，2014年以前，各地減免、返還土地出讓收入比較普遍；2014年以后，開展土地審計揭示和反映了一批重大違法違紀、重大損失浪費以及亂作為、不作為等問題，特別是對侵害人民群眾利益、官商勾結(jié)、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當(dāng)利益等問題。2015年，全國土地資源審計已移送有關(guān)地方及紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)等重大違法違紀問題397起。由此可見，對領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源離任審計監(jiān)督迫在眉睫。

一、土地資源離任審計的發(fā)展歷程與重點內(nèi)容

（一）土地資源離任審計的研究現(xiàn)狀與發(fā)展歷程

現(xiàn)有研究多是關(guān)于自然資源離任審計，秦小麗（2017）指出離任審計目前存在著資產(chǎn)管理體制不全、審計經(jīng)驗不足、評標體系不健全等問題，提出要從管理、人才、技術(shù)、信息共享等角度進行突破和創(chuàng)新。 陳獻東（2014）、張宏亮（2014）明確指出了自然資源領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的審計主體、目標、內(nèi)容等。陳波（2015）從產(chǎn)權(quán)保護導(dǎo)向出發(fā)，明確了自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，指出了審計產(chǎn)權(quán)保護不足、試點地區(qū)不全面、離任審計創(chuàng)新不夠等問題，并提出相關(guān)建議。顧奮玲（2017）從土地資源資產(chǎn)總體質(zhì)量、政策落實情況、資源開發(fā)與利用、重大項目幾個方面對其進行離任審計研究。但現(xiàn)有研究僅僅停留在土地審計的某一方面，并沒有從審計監(jiān)督角度重視領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源管理過程的履職情況。

另外，針對領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源領(lǐng)域的離任審計監(jiān)督，其發(fā)展歷程大致分為四個階段：第一階段，20世紀80年代至90年代末，自然資源審計概念界定模糊，土地資源審計尚未提出，資源資產(chǎn)首次納入審計事項。第二階段，直至21世紀初，在不斷地總結(jié)和實踐過程中，對自然資源審計有了初步認知，土地資源審計位列其中，國家各級審計機關(guān)逐步建立專項審計部門，自然資源審計的意義和重點逐漸深化。第三階段，于2013年11月黨的十八屆三中全會提出了“加快生態(tài)文明建設(shè)，編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行離任審計”，正式將領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計列入審計事項。明確規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的土地資源資產(chǎn)的開發(fā)使用狀況進行監(jiān)督和管理，對其行為的真實性、合法性進行績效審計，對于發(fā)現(xiàn)的重大問題進行查處和獎懲，納入干部考核指標。第四階段，2015年出臺了試點方案，用以探索和總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計相關(guān)工作，并于2015—2017年在全國各地開展試點工作，目前已有了一定的進展。

（二）土地資源離任審計的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著全國各地土地資源離任審計監(jiān)督工作的推進，從試點發(fā)展到現(xiàn)在日漸成熟，初見成效。比如，河北省確定唐山市為全省2016年領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作試點單位。自開展這項工作以來，專門成立了局推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了審計試點工作運行圖，明確了工作任務(wù)、責(zé)任單位、具體措施、完成時限、對象范圍和重點內(nèi)容。2016年，針對玉田縣原縣長任職期間自然資源資產(chǎn)離任審計試點，重點對大氣污染防治情況進行了審計；2017年開展了樂亭縣原縣長任職期間自然資源資產(chǎn)離任審計試點，重點對水資源管理、土地資源管理以及大氣污染防治情況進行了審計。通過試點審計，理清了領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況，掌握了政府部門自然資源資產(chǎn)和環(huán)保治理工作機制建設(shè)、制度建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測、污染治理等情況。

特別是在2017年12月，中央印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作進一步提出了要求，各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。為響應(yīng)號召，各地審計局都有條不紊地開展相關(guān)工作。比如，2018年湖南省岳陽市湘陰縣審計局圍繞中央政策精神，就河長制、環(huán)境保護、飲水安全、糧食安全等開展了一系列領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督工作。上海市審計局根據(jù)在全國審計機關(guān)貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定 （試行）視頻會議上的講話精神，動員和組織全市審計機關(guān)做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作。天津市針對該項工作，審計重點放在中央環(huán)保督查反饋意見及中央環(huán)保督查組轉(zhuǎn)辦群眾信訪舉報案件及問題的整改情況，對群眾關(guān)心的環(huán)保問題進行現(xiàn)場審計，揭示未認真整改及屢查屢犯等問題。應(yīng)該說，對領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源的離任審計得到大力推行，但由于各種內(nèi)部和外部環(huán)境因素，在審計過程中依然存在很多問題。

二、土地資源離任審計中存在的問題

目前我國對土地資源離任審計的研究尚處于初級階段。土地資源審計作為加快推進人與自然和諧共生、推進建設(shè)美麗中國的重要保障，還存在審計資源有待優(yōu)化、審計技術(shù)方法亟需創(chuàng)新等現(xiàn)實困境。

（一）土地資源信息復(fù)雜，獲得性較弱

土地資源因其自然屬性，在價值量化評估方面存在困難，土地資源審計對象為地塊，審計人員在采取審計信息時，面臨著地塊面積難以測量、土地區(qū)域界定困難，用以農(nóng)耕用地、建設(shè)用地和濕地的土地較為分散，難以得出精準有效的信息。另外，部門之間相叉管理，一塊土地可能涉及多個政府轄區(qū)管理，從國土資源管理局、國家發(fā)改委到地方政府都有土地管轄權(quán)，獲取土地信息時，可能存在信息遺漏。部門之間如果不能實現(xiàn)信息共享，那么既造成人力物力浪費，更加大了審計人員的工作難度，降低審計效率。

（二）現(xiàn)有審計力量不足

目前我國的土地資源離任審計處于初級階段，現(xiàn)有審計人員對土地的相關(guān)專業(yè)技能儲備不足，為審計工作的深入開展帶來了困難，即專業(yè)能力和人員配置不足。專業(yè)能力主要表現(xiàn)在開展土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計時，不僅需要具備一般的審計知識，而且對土地管理、社會學(xué)、資源經(jīng)濟學(xué)有一定的掌握，這點對現(xiàn)有人員來說尚需完善。土地資源審計區(qū)別于一般的環(huán)境審計和經(jīng)濟責(zé)任審計，環(huán)境審計針對的是資源環(huán)境的相關(guān)單位和機構(gòu)，重點考察單位的責(zé)任情況，屬于專項審計；經(jīng)濟責(zé)任審計主要是針對財務(wù)運行狀況的審計。土地資源審計屬于新型審計模式，缺乏熟練掌握綜合知識的復(fù)合型人才。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部的審計責(zé)任難以確定

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)審計活動中，應(yīng)結(jié)合土地類別和級別，考察領(lǐng)導(dǎo)干部受托管理的土地資源資產(chǎn)開發(fā)利用和資源生態(tài)環(huán)境的相關(guān)狀況，具體包括各類土地規(guī)劃、計劃、審批、供應(yīng)和利用，各類土地資源惡化的治理情況，以及涉及資金使用和管理的合法合規(guī)性。由于我國地廣遼闊，區(qū)域之間跨度較大，導(dǎo)致自然條件千差萬別，土地資源類型不同，不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部的管理責(zé)任也不同，一旦土地資源審計出現(xiàn)問題，責(zé)任主體難以確認。首先，從地方政府到各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部任期一般以5年為期，甚至連任可達10年，在此期間各部門人員變動較大，土地資源資產(chǎn)的變化具有滯后性，治理工程和項目持續(xù)時間較長，一個地區(qū)的土地破壞情況和修復(fù)效果在短時間內(nèi)無法顯現(xiàn)出來，可能在領(lǐng)導(dǎo)干部任期結(jié)束的較長時間之后才能暴露出來。其次，土地資源的產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致管轄區(qū)域界線模糊，對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)也就無法確定落實，離任審計工作也會受到阻礙。最后，由于自然災(zāi)害、不可抗力帶來的外界影響，會與領(lǐng)導(dǎo)干部的自身責(zé)任模糊，造成領(lǐng)導(dǎo)干部的推諉，降低了審計效率。

（四）土地資源績效審計不足

在我國經(jīng)濟發(fā)展和土地資源管理的逐步深化中，土地資源問題不斷。土地資源績效審計雖然已經(jīng)成為有效的管理工具，但是由于缺少成熟的審計經(jīng)驗和審計模式，尚未形成一套完整的審計指標體系。審計指標是領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計時確定責(zé)任的重要標準，用以加強領(lǐng)導(dǎo)干部落實項目管理和生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任與義務(wù)，加強土地資源的有效利用率，合理開發(fā)土地的基礎(chǔ)。目前的指標主要圍繞土地的保有和消耗、生態(tài)、治理、環(huán)保等進行評價，但是缺乏量化指標，存在著主觀判斷誤差，導(dǎo)致土地資源審計仍以常規(guī)性審計和財務(wù)審計為主。然而，由于地區(qū)限制、地區(qū)的環(huán)境、氣候各方面的影響，土地的土壤狀況存在潛伏期、外部性、不可控因素等，這些因素的忽視使得審計人員很難運用現(xiàn)有指標科學(xué)地反映和評價土地資源的綜合情況，致使土地資源績效審計難度加大。

三、土地資源離任審計的政策建議

（一）建立土地資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)

為了方便審計人員的信息采集，可以在各地建立土地資源資產(chǎn)信息采集系統(tǒng)，將當(dāng)?shù)厮袑崟r數(shù)據(jù)包括土壤情況、占地面積、植被狀況及時地公開，保證數(shù)據(jù)的真實性有效性，從而實現(xiàn)土地資源信息共享，縮短操作流程。合理利用互聯(lián)網(wǎng)，建立和完善各審計部門之間的協(xié)調(diào)機制，強化全社會各部門各層人員的高效合作，減少利益糾紛。另外，創(chuàng)新審計方法，傳統(tǒng)的財務(wù)審計已經(jīng)不適用于土地資源審計，應(yīng)多采用現(xiàn)場審計方式，并且充分運用谷歌地圖、遙感影像技術(shù)及GPS全球定位系統(tǒng)掌握土地資源的變化情況，以及測繪部門原有的基礎(chǔ)測繪、地理國情監(jiān)測、天地圖等成果數(shù)據(jù)，融合遙感、北斗、無人機等多種技術(shù)手段，結(jié)合國土等主管部門的自然資源資產(chǎn)項目文本資料、圖件資料、數(shù)據(jù)資料，開展疊加分析，提高審計效率。

（二）明確土地資源離任審計的重點

1、土地資源資產(chǎn)的價值變動情況。土地資源資產(chǎn)離任審計反映土地資源規(guī)模的變化和質(zhì)量狀況，通過各項定性和定量指標更加直觀全面系統(tǒng)地反映土地資源的變化及其對生態(tài)環(huán)境的影響。對地區(qū)總面積、耕地、沙地的權(quán)屬狀況、土壤質(zhì)量變化情況、新增農(nóng)地、城鄉(xiāng)規(guī)劃新區(qū)等進行動態(tài)分析，用以評價領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，從而提供有價值的審計信息。此外，土地具有保值和增值功能，隨著市場等外界環(huán)境發(fā)生價值變化，需及時根據(jù)市場條件和土壤變化進行價值重估。

2、土地資源環(huán)境保護情況。土地資源涉及環(huán)境領(lǐng)域的方方面面，需要對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后內(nèi)耕地、濕地、草地等進行審計，尤其是人為引起的植被破壞、環(huán)境污染、數(shù)量急劇減少等，找出直接責(zé)任人，加強生態(tài)環(huán)境保護意識和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識。

3、土地政策落實情況。領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計要重點關(guān)注土地政策的實施，國家正在進一步深化土地改革，進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，對于政府的政策要積極落實，做到堅持穩(wěn)定承包關(guān)系、堅持明確權(quán)責(zé)、堅持依法依規(guī)操作、堅持農(nóng)民群眾主體、堅持進度服從質(zhì)量、堅持地方分級負責(zé)的政策原則，給農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，查驗領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況。

4、土地處置利用率和閑置率。黨的十八屆三中全會明確提出要嚴防死守18億畝耕地保護紅線，并且分解到各省、市、區(qū)，可以審查領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)完成上級下達的考核任務(wù)情況。而閑置土地處置率有利于盤活現(xiàn)有閑置土地，緩解土地需求矛盾。土地資源數(shù)量有限，如何合理充分利用土地，較少浪費資源是考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標之一。

（二）加強審計隊伍建設(shè)

加強審計隊伍建設(shè)，實現(xiàn)全方位互助合作。土地資源審計涉及知識面較廣，需要與不同單位之間的研究人員進行合作研究，建立穩(wěn)定的合作關(guān)系?，F(xiàn)有土地資源審計是以政府審計形式開展的，審計機關(guān)人員缺乏學(xué)術(shù)總結(jié)和經(jīng)驗累積，不善于提煉；而高校人員更重于理論知識，缺乏實際經(jīng)驗，如果將兩者結(jié)合起來，勢必事半功倍。因此，建議在審計過程中安排高?；蚩蒲兴鶎＜?，一起完善審計人才隊伍的建設(shè)。

具體可以從以下幾個方面入手：首先，提高專項審計人員數(shù)量，建立土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的專業(yè)團隊，由具有學(xué)科理論和實踐經(jīng)驗的專家?guī)ьI(lǐng)，隊伍人員以審計人員為主；其次，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計不斷進行分類指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，以市場需求為導(dǎo)向，高薪聘請專業(yè)人才給予技術(shù)支持，做好人才規(guī)劃；最后，充分發(fā)揮“上帶下”的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。通過組織市對區(qū)的審計業(yè)務(wù)集中培訓(xùn)、主審個別輔導(dǎo)等方式，推動縣（市區(qū)）因地制宜開展試點審計。

（三）明確領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任

首先，明確審計范圍和內(nèi)容。要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特征和生態(tài)環(huán)境保護重點對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在職前后一段時間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境變化和土壤質(zhì)量狀況進行審計，確定考核指標和項目完成情況。其次，嚴格落實政策。根據(jù)國家政策和相關(guān)文件，檢查當(dāng)?shù)匦陆ㄓ玫睾统青l(xiāng)新區(qū)建設(shè)狀況，是否符合法律法規(guī)，有無腐敗現(xiàn)象，對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、一味追求業(yè)績并造成嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須追究其責(zé)任。在此，由于受外界環(huán)境影響的客觀因素較多，要與自身能力造成的責(zé)任區(qū)分開，對于不可抗力造成的土地資源破壞和浪費要剔除，即明確領(lǐng)導(dǎo)干部的直接、間接和主觀、客觀責(zé)任，不能一概而論。

（四）完善土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計評價指標體系

評價指標的確定應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和行業(yè)標準，將主觀和客觀因素相結(jié)合，注重長期發(fā)展，具有科學(xué)性和可操作性，與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境實際情況和資源資產(chǎn)特征結(jié)合，綜合反映土地資源的利用和質(zhì)量變化情況，揭示存在的問題，反映領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)。具體來說，審計機關(guān)在組織審計時，以開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為主，采取獨立實施方式，也可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)籌實施，由同一審計組進行審計，出具兩個審計報告。審計機關(guān)結(jié)合審計結(jié)果，對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況(土地資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況)變化產(chǎn)生的原因進行綜合分析，按照好、較好、一般、較差、差5個等次作出客觀評價。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系，利用計分方法對被審計的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況進行總體評價，使評價指標體系更具推廣性，評價內(nèi)容更為完善。