加強(qiáng)地方立法 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

鐘繼軍 田屹

2018年1月2日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出了鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)：到2020年，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成：研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用，及時(shí)修改不適應(yīng)的法律法規(guī)。各地從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際需要出發(fā)，制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，但核心內(nèi)容是農(nóng)村的人、資源（主要是土地）和資本（金融與財(cái)政）如何破除城鄉(xiāng)體制機(jī)制障礙實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，而強(qiáng)化立法可以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需的各種要素落實(shí)到位，逐步消除城鄉(xiāng)發(fā)展障礙。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展的投入和組織動(dòng)員等需要通過立法保護(hù)，否則很難確保地方的積極性?？梢哉f，立法是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹實(shí)施的重要手段，是鄉(xiāng)村振興的有效抓手，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得成效的重要保障。因此，急需加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法的立法進(jìn)程。

從效力層級(jí)和立法主體劃分，立法分為中央立法、省級(jí)立法與市級(jí)（設(shè)區(qū)的市）立法。根據(jù)中央工作安排，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法已由全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)立法程序，有望在2020年之前發(fā)布。在鄉(xiāng)村振興法頒布之前，各地方可以通過省級(jí)立法和市級(jí)立法推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，原因在于：在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頒布之前，各地的鄉(xiāng)村發(fā)展已有一些現(xiàn)成模式可循，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，各地方可以根據(jù)實(shí)際情況，將成熟有效的做法以地方立法的方式確定下來，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興深度發(fā)展。此外，立法法已確立了市級(jí)立法權(quán)，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面市級(jí)先行立法，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興深度發(fā)展，也促進(jìn)地方立法精準(zhǔn)化。

鄉(xiāng)村振興地方立法的進(jìn)程

鄉(xiāng)村振興立法方面，中央立法是頂層設(shè)計(jì)，地方立法是因地制宜。

中央制定“鄉(xiāng)村振興法”，以“法”的形式推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過引導(dǎo)與促進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)村振興提供國(guó)家立法保障。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但凡如鄉(xiāng)村振興這樣具有全國(guó)性的發(fā)展戰(zhàn)略，都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，用法律法規(guī)的形式將這種發(fā)展戰(zhàn)略固定下來，使這種發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行和可持續(xù)發(fā)展有法可依，美國(guó)、法國(guó)、日本和韓國(guó)都是如此。

《意見》提出，堅(jiān)持法治為本，樹立依法治理理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。實(shí)際上，立法的內(nèi)容應(yīng)該也主要集中在這些方面。

地方立法分為省級(jí)立法與市級(jí)立法。省級(jí)立法是對(duì)中央立法的細(xì)化，或者對(duì)本省范圍內(nèi)需要規(guī)范的事項(xiàng)通過立法予以確定。市級(jí)立法根據(jù)立法法的規(guī)定，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，而以上三方面也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，與中央鄉(xiāng)村振興立法的主要內(nèi)容一致，加快這三方面的地方立法進(jìn)程，也是中央立法的落實(shí)與實(shí)施。

在鄉(xiāng)村振興中央立法之前，各地有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展的立法已展開。根據(jù)2015年至2017年12月的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)享有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共323個(gè)，就立法事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，涉及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的立法為207項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)134項(xiàng)，歷史文化保護(hù)54項(xiàng)，其他3項(xiàng)。雖然設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限分類一直是理論界和實(shí)務(wù)部門爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，但是從已通過的地方性法規(guī)可以看出，立法法規(guī)定的三方面的立法權(quán)限基本反映地方立法需求，也是地方管理的迫切問題，而這些立法內(nèi)容正好與鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略契合。

鄉(xiāng)村振興地方立法的角色定位

第一，中央立法引導(dǎo)，省級(jí)立法協(xié)調(diào)，市級(jí)立法落地。中央制定“鄉(xiāng)村振興法”引導(dǎo)地方立法，省級(jí)立法對(duì)國(guó)家制定的“鄉(xiāng)村振興法”予以細(xì)化，而市級(jí)立法是在立法法規(guī)定的范圍內(nèi)，針對(duì)地方特色立法，解決地方實(shí)際問題。

第二，問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)立法。省級(jí)立法主要對(duì)中央立法細(xì)化，或者對(duì)本省范圍內(nèi)需要規(guī)范的事項(xiàng)通過立法保障，而市級(jí)立法是為了突出地方特色、解決地方的突出問題。因此，涉及鄉(xiāng)村振興的立法，主要以地方立法為主：即省級(jí)立法對(duì)鄉(xiāng)村振興起承上啟下的作用，市級(jí)立法主要解決涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地方特殊性問題，在中央立法內(nèi)容的框架內(nèi)，突出地方立法在鄉(xiāng)村振興中的作用。通過省級(jí)立法將中央立法細(xì)化，通過市級(jí)立法將地方亟待解決的問題予以規(guī)范，凸顯鄉(xiāng)村振興地方立法的精準(zhǔn)性與有效性。

第三，自上而下與地方特色立法并行。鄉(xiāng)村振興的中央立法是為了帶動(dòng)地方實(shí)施鄉(xiāng)村振興，而省級(jí)立法的承上啟下更多關(guān)注中央立法如何在地方落地，因此，市級(jí)立法應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注本地鄉(xiāng)村振興的實(shí)際問題，通過對(duì)鄉(xiāng)村振興實(shí)際問題的把握推動(dòng)中央立法和省級(jí)立法在地方落實(shí)與實(shí)施。因此，市級(jí)立法需要在立法調(diào)研、走訪相關(guān)部門的基礎(chǔ)上，通過市人大、政府主動(dòng)推進(jìn)的方式推動(dòng)地方立法，并做好相關(guān)的立法宣傳與引導(dǎo)。

鄉(xiāng)村振興地方立法的人才隊(duì)伍

地方立法以精而專為方向，因此，需要地方立法隊(duì)伍具備專業(yè)化的知識(shí)與立法技術(shù)。但是市級(jí)立法的一個(gè)難題是缺乏專業(yè)的立法人員，特別是鄉(xiāng)村振興中的涉農(nóng)立法，既需要具備立法知識(shí)與技術(shù)的立法人才，又需要具備三農(nóng)知識(shí)的專業(yè)人才，而這樣綜合性的立法人才短期內(nèi)很難大量充實(shí)進(jìn)地方立法隊(duì)伍中。因此，省級(jí)和市級(jí)立法機(jī)關(guān)除了對(duì)現(xiàn)有的專業(yè)立法人員進(jìn)行培訓(xùn)以提升立法技術(shù)外，在涉及鄉(xiāng)村振興的地方立法中，特別是市級(jí)的地方立法，由人大常委會(huì)提出立法規(guī)劃，由立法事項(xiàng)涉及的行政主管部門負(fù)責(zé)具體的立法過程，吸收高校科研院所的專家學(xué)者、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的專業(yè)人才參與立法，實(shí)現(xiàn)地方立法精準(zhǔn)性與技術(shù)性。此外，地方人大還可以依托科研能力強(qiáng)、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的專門立法研究機(jī)構(gòu)，協(xié)助開展鄉(xiāng)村振興的立法研究與評(píng)估服務(wù)工作。

鄉(xiāng)村振興地方立法的范圍

地方立法中的省級(jí)立法，是對(duì)中央立法的細(xì)化，而市級(jí)立法，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后，地方立法需要在以下三方面發(fā)力，發(fā)揮地方立法的精準(zhǔn)性。

數(shù)據(jù)來源：廣東省17個(gè)獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大官網(wǎng)，在“地方立法”欄目下查詢的法規(guī)。

第一，積極開展地方立法的調(diào)研與論證，將城鄉(xiāng)群眾迫切需要的、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的事項(xiàng)形成立法規(guī)劃，特別是加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的地方立法。例如，《廣東省嶺南中藥材保護(hù)條例》，以省級(jí)立法的形式，對(duì)全省的中草藥資源實(shí)施保護(hù)，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供鄉(xiāng)村發(fā)展的法律支撐。

第二，通過地方立法將已經(jīng)成熟的做法形成立法，推動(dòng)其按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方向深入發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理方面，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理、城鄉(xiāng)環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生管理的立法；加強(qiáng)園林綠化管理的立法，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境水平。

第三，通過地方立法將不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的做法廢止。在城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理方面，加強(qiáng)征地拆遷管理的地方立法，將不合時(shí)宜的做法廢除，保障城鄉(xiāng)建設(shè)順利進(jìn)行。鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護(hù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，以地方立法的方式對(duì)農(nóng)村環(huán)境資源實(shí)施保護(hù)，對(duì)影響和破壞農(nóng)村環(huán)境資源的做法和行為予以限制與廢除。

鄉(xiāng)村振興地方立法的立法后監(jiān)督與評(píng)估

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù)，通過立法確立規(guī)則之后，立法后的監(jiān)督與評(píng)估也十分重要。因此，對(duì)已經(jīng)立法的事項(xiàng)，省、市級(jí)人大常委會(huì)采取聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、建議（議案）督辦等形式，督促政府將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處。把新制定的地方性法規(guī)作為執(zhí)法檢查重點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)需要修改完善的問題，及時(shí)提出修改或廢止建議，并適時(shí)啟動(dòng)立法后評(píng)估。選定實(shí)施三年以上的地方性法規(guī)，就法規(guī)的質(zhì)量、實(shí)施效果及存在價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。結(jié)合近期中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)涉及鄉(xiāng)村振興立法的實(shí)施開展主管領(lǐng)導(dǎo)任期績(jī)效考核，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興立法的有效落實(shí)與實(shí)施。

此外，對(duì)立法的執(zhí)行與實(shí)施效果開展監(jiān)督與評(píng)估，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村執(zhí)法能力的提升，也是逐步實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村的重要手段。