優(yōu)化城市土地管理的新途徑探索

周艷梅

摘 要：本文簡(jiǎn)要介紹了土地發(fā)展權(quán)的變遷歷程、內(nèi)涵，從土地發(fā)展權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)視角，分析我國(guó)城市土地管理現(xiàn)狀，剖析了城市土地管理缺位的產(chǎn)權(quán)制度原因。當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，構(gòu)建和完善土地發(fā)展權(quán)，從規(guī)范政府和土地開(kāi)發(fā)商的行為、保護(hù)失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益、優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)管理流程和方式、增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用等方面優(yōu)化城市土地管理。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；構(gòu)建；城市土地管理；新途徑

一、我國(guó)土地發(fā)展權(quán)模式選擇與構(gòu)建

（一）西方國(guó)家土地發(fā)展權(quán)的制度模式

歐美等國(guó)為了更好地保護(hù)耕地、牧地等自然資源和協(xié)調(diào)城市科學(xué)發(fā)展，紛紛創(chuàng)設(shè)新的土地產(chǎn)權(quán)——土地發(fā)展權(quán)，來(lái)約束私有土地所有權(quán)和使用權(quán)，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度最為成熟完善，構(gòu)成了當(dāng)今各國(guó)（地區(qū)）土地發(fā)展權(quán)設(shè)置與運(yùn)行的典型模式：

1、美國(guó)模式。土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者，并在一定區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)纯赊D(zhuǎn)讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)移）的發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)首先自動(dòng)歸土地所用者擁有。政府為了保護(hù)自然資源，控制城市發(fā)展規(guī)模，政府向土地所有權(quán)人購(gòu)得土地發(fā)展權(quán)，而使土地發(fā)展權(quán)歸政府所有，土地所有者已沒(méi)有變更土地用途的權(quán)利，以起到保護(hù)資源、維護(hù)國(guó)家利益的功效。2、英國(guó)模式。土地發(fā)展權(quán)直接歸屬于國(guó)家所有。英國(guó)法律規(guī)定，一切私有土地將來(lái)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國(guó)家所有，實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”，而私有土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。土地所有者要改變土地用途性質(zhì)必須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)。3、法國(guó)模式。土地發(fā)展權(quán)在一定范圍內(nèi)歸土地所有者所有，超過(guò)范圍部分的土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有。

（二）我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的模式選擇

構(gòu)建我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的核心問(wèn)題是權(quán)力歸誰(shuí)所有，即構(gòu)建怎樣的土地發(fā)展權(quán)制度模式。目前主要有美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)三種模式。創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)必須與現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境、城市土地公共管理和市場(chǎng)配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權(quán)的要求。2、現(xiàn)有土地公共管理模式要求。3、土地市場(chǎng)配置功能發(fā)育不完善的要求。

（三）土地發(fā)展權(quán)的具體構(gòu)建

1、明確土地發(fā)展權(quán)所包含的權(quán)能，合理劃分土地發(fā)展權(quán)類(lèi)別。

（1）土地發(fā)展權(quán)包含的權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)權(quán)能，主要有以下四方面權(quán)能：① 占有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該具備產(chǎn)權(quán)的根本特性—— 排他性，即權(quán)利主體擁有具有排他性地對(duì)土地發(fā)展權(quán)的占有。②使用權(quán)。權(quán)利主體可以行使土地發(fā)展權(quán)，合法行使土地發(fā)展權(quán)所建設(shè)的各類(lèi)建筑物業(yè)設(shè)施。③收益權(quán)。收益權(quán)表明占有和行使土地發(fā)展權(quán)可以獲得相應(yīng)土地經(jīng)濟(jì)收益。④處分權(quán)。處分權(quán)主要涉及土地發(fā)展權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和回收等權(quán)能。（2）合理劃分土地發(fā)展權(quán)類(lèi)別。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以把土地發(fā)展權(quán)劃分為不同類(lèi)型，如農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)、營(yíng)利性的土地發(fā)展權(quán)和公益性土地發(fā)展權(quán)等。這些不同類(lèi)型的土地發(fā)展權(quán)，按照一定關(guān)系形成我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的基本框架。

2、立法顯化土地發(fā)展權(quán)。在已有的土地法律框架下，創(chuàng)新和設(shè)立關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的法律條文，從法律層面顯化土地發(fā)展權(quán)。主要涉及三方面的內(nèi)容：（1）法律明確土地發(fā)展權(quán)概念，并確保其初始配置國(guó)家所有。（2）界定土地用途的既定狀態(tài)，必須通過(guò)國(guó)家授予相關(guān)土地發(fā)展權(quán)，才能進(jìn)行土地用途的變更。（3）“凡是權(quán)利都會(huì)產(chǎn)生動(dòng)態(tài)現(xiàn)象”。土地發(fā)展權(quán)可以像其他權(quán)利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規(guī)定土地發(fā)展權(quán)權(quán)能具有時(shí)限性、功能限定性等約束，對(duì)未來(lái)尚未評(píng)估確定的土地發(fā)展權(quán)必須重新申請(qǐng)，不能包含在現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)中。

3、土地發(fā)展權(quán)與相關(guān)產(chǎn)權(quán)整合。土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是補(bǔ)充和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，使其更有效地配置土地利用。產(chǎn)權(quán)整合的關(guān)鍵是處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等核心產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與所用權(quán)的關(guān)系在選擇土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式時(shí)，其整體關(guān)系已經(jīng)確立，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中應(yīng)該做好兩者的聯(lián)合與分離，避免發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的沖突；土地使用權(quán)往往成為土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作載體，而土地發(fā)展權(quán)具體化土地使用權(quán)權(quán)能，促進(jìn)土地使用權(quán)合理實(shí)施，應(yīng)該在明確各自權(quán)能的基礎(chǔ)上對(duì)使用權(quán)和發(fā)展權(quán)進(jìn)行有效整合。同時(shí)，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該處理好與空間權(quán)、地上權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與其他土地產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同促進(jìn)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和效用的最大化。

二、土地發(fā)展權(quán)視角中的城市土地管理優(yōu)化

（一）優(yōu)化我國(guó)城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優(yōu)化必然源于法律制度的創(chuàng)新與優(yōu)化。隨著我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，首先應(yīng)該加快相關(guān)立法，給土地發(fā)展權(quán)的概念、產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)作賦予法律意義。同時(shí)，修改《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和《房產(chǎn)管理法》的相關(guān)內(nèi)容，使其與土地發(fā)展權(quán)運(yùn)作相適應(yīng)。隨后，對(duì)采用土地發(fā)展權(quán)后土地管理所采取的新措施進(jìn)行法律規(guī)定，如：從法律上明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)對(duì)城市土地用途、土地征用和拆遷等的產(chǎn)權(quán)約束作用。從法律層面，進(jìn)一步明確政府官員和土地開(kāi)發(fā)商的權(quán)利義務(wù)，防止越權(quán)和非法開(kāi)發(fā)城市土地，完善失地農(nóng)民和失房居民的權(quán)益保護(hù)和利益補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制，為我國(guó)城市土地管理優(yōu)化奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，保障失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益

國(guó)家對(duì)現(xiàn)有土地使用者的土地使用現(xiàn)狀和利益進(jìn)行界定，并賦予土地使用者既定的土地發(fā)展權(quán)。現(xiàn)有土地使用者依法享有既定土地發(fā)展權(quán)所賦予的各項(xiàng)權(quán)益。如果政府對(duì)其目前使用的土地進(jìn)行征收，則現(xiàn)有土地使用者依據(jù)既定土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行平等利益博弈，取得應(yīng)有的土地收益，維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，在征地和城市拆遷過(guò)程中的失地農(nóng)民和城市居民，享有既定土地發(fā)展權(quán)即現(xiàn)有土地使用價(jià)值的權(quán)利。政府在征用農(nóng)民和居民目前使用的土地時(shí)，必須依法按土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償他們的既定土地發(fā)展權(quán)，并建立以發(fā)展權(quán)為保障的利益補(bǔ)償機(jī)制，依法維護(hù)失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。通過(guò)賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，可以有效抑制時(shí)下盛行的“圈地之風(fēng)”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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