蘇南遠(yuǎn)郊農(nóng)村的宅基地退出何以有序？

□ 舒麗瑰

宅基地退出包括房屋退出。一般來講房屋更難退出。因?yàn)槠洳町愋暂^大，涉及到不同的使用年限、建筑材料、裝修材料、細(xì)碎的住宅產(chǎn)權(quán)者等。

一些研究表明，拆遷沖突發(fā)生的一個(gè)重要原因就在于均質(zhì)化的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足農(nóng)戶差異化的房屋拆遷訴求。而在蘇南遠(yuǎn)郊農(nóng)村，政府不僅完成了動(dòng)輒上萬畝涉及7000多農(nóng)戶的征地，還完成了大規(guī)模的房屋拆遷，且農(nóng)戶與政府間沒發(fā)生什么沖突，整個(gè)過程非常平穩(wěn)。

確立了清晰的次級(jí)產(chǎn)權(quán)格局

首先在于蘇南地方政府起步較早的宅基地管理，形成了農(nóng)戶房屋依附于集體土地的“依附性產(chǎn)權(quán)格局”，宅基地平穩(wěn)退出具有了可能。

上世紀(jì)70年代至今，蘇南地方政府掌控了農(nóng)戶宅基地審批、建設(shè)的權(quán)利。以生產(chǎn)小隊(duì)為單位審批農(nóng)戶宅基地的訴求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位審批宅基地面積及用途。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村——村民小組為單位監(jiān)督農(nóng)戶宅基地不超建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村主要負(fù)責(zé)實(shí)際的巡查及拆違工作，村民小組主要起到信息收集的作用。如此完善的拆違系統(tǒng)基本上可以保證農(nóng)戶不違建。農(nóng)戶的宅基地面積，房屋高度、長(zhǎng)寬基本是一致的。

除此之外，政府還明確了一戶一宅制度，建設(shè)新宅就必須拆除老宅。上世紀(jì)80年代部分富裕戶為了建新房還免費(fèi)將自家的舊宅送給貧困戶。房屋的產(chǎn)權(quán)主體是清晰而非細(xì)碎的。農(nóng)戶在政府規(guī)劃的地塊及面積上建造唯一住宅，極少出現(xiàn)違規(guī)行為。

嚴(yán)格的宅基地管理不僅管控住了房屋的面積，重要的是還厘清了房地的產(chǎn)權(quán)邊界。仔細(xì)觀察，宅基地的管理使用，有地方政府——村集體——住戶幾類主體。前者主要是幫助村集體強(qiáng)化統(tǒng)籌土地的權(quán)力。住戶在村集體的引導(dǎo)下使用宅基地。宅基地成為了村集體可調(diào)配的一項(xiàng)公共資源。農(nóng)戶雖是宅基地的實(shí)際使用者，卻受集體的調(diào)配，明晰了自家房屋與土地是分離的關(guān)系。

土地歸集體所有，房屋歸農(nóng)戶所有，且房屋是附著在土地上的。這意味著農(nóng)戶對(duì)房屋的所有權(quán)依附于集體土地所有權(quán)，一旦集體將土地統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)戶就必須依據(jù)這種次級(jí)產(chǎn)權(quán)配合集體征地拆遷。

這種清晰的次級(jí)產(chǎn)權(quán)格局的好處在于，政府對(duì)農(nóng)戶的房屋拆遷具備了一定的強(qiáng)制性話語。還使得政府在與農(nóng)戶進(jìn)行房屋具體細(xì)節(jié)賠償時(shí)積累了一些談判的話語權(quán)。同時(shí)嚴(yán)格的宅基地產(chǎn)權(quán)主體管理也破除了細(xì)碎化產(chǎn)權(quán)帶來的拆遷困境。

統(tǒng)一辦理了房產(chǎn)證的蘇南遠(yuǎn)郊農(nóng)民住宅。圖片攝影/舒麗瑰

農(nóng)戶與房屋功能剝離

由于農(nóng)戶與房屋功能剝離，農(nóng)戶搬離既有破舊房屋的意愿被強(qiáng)化。農(nóng)戶建造房屋的重要目的是居住、輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。蘇南非農(nóng)化進(jìn)程起步早，輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能早已弱化，房屋逐步蛻變?yōu)閱我坏木幼」δ堋?/p>

上世紀(jì)80年代蘇南遠(yuǎn)郊農(nóng)村的農(nóng)戶普遍開始養(yǎng)珍珠，珍珠收入成為了家庭的主要收入。上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，珍珠產(chǎn)業(yè)因水體污染而逐漸衰落，農(nóng)戶進(jìn)廠工作的速度加快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制工業(yè)園區(qū)模式開啟，農(nóng)業(yè)離農(nóng)化的趨勢(shì)沒有減弱。農(nóng)業(yè)從家庭主業(yè)變?yōu)榱吮容^邊緣的口糧農(nóng)業(yè)。政府用社保就可以輕松地將農(nóng)戶置換出土地。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性功能退化了，房屋輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能也普遍弱化了。這使得農(nóng)戶與房屋實(shí)現(xiàn)第一層次的剝離。

第二層次的剝離是農(nóng)戶與房屋居住功能的剝離。這是通過房屋更新被提前鎖定實(shí)現(xiàn)的。蘇南農(nóng)村文化屬于原子化地區(qū)，原子化地區(qū)農(nóng)戶的生活是向外的。這種外向性具體表現(xiàn)在農(nóng)戶對(duì)代表時(shí)代發(fā)展話語接受度更高，離開農(nóng)村的意愿更強(qiáng)烈，因而改善房屋質(zhì)量之類的非發(fā)展性沖動(dòng)會(huì)下降。

上世紀(jì)90年代，蘇南興起了一股建房潮后，多數(shù)房屋直至拆遷時(shí)也沒有再裝修。農(nóng)戶房屋相對(duì)破舊也與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶積累能力有限有關(guān)。副業(yè)珍珠產(chǎn)業(yè)衰敗，多數(shù)農(nóng)戶只能選擇進(jìn)廠打工。進(jìn)廠打工的工資性收入有限，農(nóng)戶又要幫助子女完成城市化的教育及生活方式的轉(zhuǎn)變，可用于改善自身居住條件的資金普遍不足。

蘇南農(nóng)村房屋相對(duì)破舊，還與當(dāng)?shù)卣刂聘录夹g(shù)有關(guān)。上世紀(jì)90年代政府已經(jīng)叫停了部分規(guī)劃拆遷的重點(diǎn)區(qū)域的宅基地審批。拆遷前幾年政府就已經(jīng)做好了房屋信息錄入工作。比如2004年計(jì)劃拆遷，政府可能在2000年甚至更早的時(shí)候就測(cè)量了農(nóng)戶的房屋。等到2004年拆遷時(shí)政府以此為參照進(jìn)行補(bǔ)償，并制定相關(guān)措施鼓勵(lì)農(nóng)戶不對(duì)房屋進(jìn)行更新。蘇南的房屋更新被政府提前鎖定。

房屋更新提前被鎖定使得農(nóng)戶房屋整體上比較破舊，破舊的房屋既無法有效滿足農(nóng)戶對(duì)生活質(zhì)量的需求，更無法滿足農(nóng)戶家庭再生產(chǎn)的需求。用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的話來講，房子十多年沒改變，看上去比較破，這么破的房子說個(gè)媳婦別人也不愿意來、農(nóng)戶迫切要求改變房屋的質(zhì)量。當(dāng)?shù)卣杂挟a(chǎn)權(quán)證的房屋置換了農(nóng)戶在農(nóng)村無產(chǎn)權(quán)證的房屋。對(duì)于農(nóng)戶而言，政府不僅解決了其家庭居住的問題，還給其帶來了額外的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)戶對(duì)房屋拆遷的支持度因此變高。

相對(duì)差異化的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

相對(duì)差異化的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)別農(nóng)戶從農(nóng)戶群體中剝離出來，積極配合落實(shí)征地拆遷工作。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的房屋整體上是比較破舊的，且建造時(shí)間相對(duì)一致，房屋外觀上的均質(zhì)程度較高。至于房屋內(nèi)部差異化的裝修，當(dāng)?shù)卣刚?qǐng)了市場(chǎng)化的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)估，政府不參與，由農(nóng)戶與評(píng)估公司一起測(cè)量，再由農(nóng)戶對(duì)所評(píng)估內(nèi)容及價(jià)格進(jìn)行確認(rèn)，若有不足及時(shí)說明。農(nóng)戶根據(jù)評(píng)估細(xì)則基本上能測(cè)算出房屋的大致價(jià)格，因此對(duì)評(píng)估公司的信任度增強(qiáng)。

而且，當(dāng)?shù)卣€給了農(nóng)戶反映差異化房屋訴求的渠道，農(nóng)戶若發(fā)現(xiàn)自家房屋與其他房屋不同的賠償點(diǎn)，只要能說得出合理的理由，政府會(huì)派工作人員測(cè)量，給農(nóng)戶可接受的結(jié)果。最后拆遷簽約時(shí)也會(huì)給予支持工作的農(nóng)戶適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。政府細(xì)致的工作一定程度上可滿足農(nóng)戶差異化的拆遷訴求。

政府不可能完全滿足農(nóng)戶差異化的拆遷訴求，但并未采取“一刀切”的拆遷策略，而是留給了農(nóng)戶一定反映差異化訴求的正規(guī)渠道。這對(duì)農(nóng)戶來講也是可以接受的。

前期的宅基地、房屋管理使得農(nóng)戶與房屋所有權(quán)、居住權(quán)之間的關(guān)聯(lián)弱化，即變?yōu)槿缦碌年P(guān)系譜系圖：村集體（土地）——農(nóng)戶（房屋）、農(nóng)戶——房屋。后期相對(duì)差異化的拆遷補(bǔ)償消解了農(nóng)戶房屋的比較效用。農(nóng)戶房屋與周圍住戶間的關(guān)聯(lián)弱化。房屋越來越變成了純粹物理意義上的元素。一旦價(jià)格合適，農(nóng)戶更愿意交換。宅基地有序退出逐漸有了實(shí)現(xiàn)的可能。

蘇南農(nóng)戶對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感強(qiáng)

蘇南農(nóng)戶對(duì)國(guó)家的認(rèn)同觀念也是農(nóng)戶退出宅基地的積極因素。

前面幾項(xiàng)措施理清了農(nóng)戶與宅基地的利益關(guān)系，推動(dòng)了農(nóng)戶退出宅基地的行為，最后這一點(diǎn)也強(qiáng)化了農(nóng)戶退出宅基地的意愿。

蘇南農(nóng)村的農(nóng)戶一直以來對(duì)國(guó)家各項(xiàng)政策的配合度是比較高的。征地拆遷是政府的一項(xiàng)工作，蘇南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依靠大規(guī)模征地打造的園區(qū)來推動(dòng)。農(nóng)戶配合政府工作的意識(shí)較強(qiáng)，這一點(diǎn)也大大推動(dòng)了宅基地退出工作的有序進(jìn)行。?