論村規(guī)民約的完善

任恒平

摘 要：村規(guī)民約作為我國村民自治制度的具體體現(xiàn)，即使在今天，它仍然是治理鄉(xiāng)村社會(huì)，規(guī)范村民行為，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要規(guī)則。由于我國目前的特殊國情，國家法在農(nóng)村地區(qū)調(diào)整存在一定的局限性，致使村規(guī)民約還存在種種不足的地方，包括制定的主體和程序不規(guī)范，可能與國家法存在沖突，在實(shí)施過程中存在違法情況等等。因此我們應(yīng)當(dāng)從完善村規(guī)民約的原則，制定主體和程序方面著手，規(guī)范村規(guī)民約，從而充分體現(xiàn)我國村民自治制度的優(yōu)越性，發(fā)揮其最大效用。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約 民間法 鄉(xiāng)村治理

一、村規(guī)民約的定義以及特征

（一）村規(guī)民約的定義

村規(guī)民約在我國傳統(tǒng)文化中一直占據(jù)著重要的地位，它是我國農(nóng)村社會(huì)在不斷發(fā)展過程中產(chǎn)生的，是介于“德治”和“法治”之間的第三條治理途徑。廣大農(nóng)村的村規(guī)民約已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，但是理論界尚未對村規(guī)民約形成一個(gè)成熟的、比較完整的定義。

筆者在綜合各位學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為村規(guī)民約是指在一個(gè)特定的鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，在結(jié)合本村的風(fēng)俗習(xí)慣和實(shí)際生活情況的基礎(chǔ)上，村民通過合議的方式，共同商議制定的用來維持鄉(xiāng)村社會(huì)正常生產(chǎn)生活秩序的，具有一定約束力、需要村民來共同遵守的一種行為規(guī)范。

（二）村規(guī)民約的特征

第一，村規(guī)民約具有鄉(xiāng)土性和地方性?！皬幕鶎由峡慈?，中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的，鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯，死于斯的社會(huì)。常態(tài)的生活是終老，是鄉(xiāng)。同時(shí)鄉(xiāng)土社會(huì)的生活是賦予地方性的，由于在鄉(xiāng)在地域上也受到限制，村人口的流動(dòng)率小，社區(qū)間的往來也必然疏少，因此他們的活動(dòng)范圍小，生活隔離，各自保持著孤立的社會(huì)圈子?！贝逡?guī)民約作為現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的重要組成部分，因此也具有鄉(xiāng)土性和地方性。

第二，村規(guī)民約具有自治性。它是廣大村民基于自治權(quán)，為自主管理本村事務(wù)而制定的。它的內(nèi)容體現(xiàn)了全體村民的共同意愿，它既是實(shí)現(xiàn)村民意思自治的手段，同時(shí)也是憲法中民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。

第三，村規(guī)民約具有合法性。雖然村規(guī)民約具有一定的自治性，但這種自治權(quán)是建立在合法的基礎(chǔ)之上。因此村規(guī)民約必須合乎法律法規(guī)，與法律法規(guī)的規(guī)定、立法宗旨相違背的部分無效。

二、村規(guī)民約存在的問題和原因分析

（一）村規(guī)民約的現(xiàn)狀分析——以湖北省堯治河村村規(guī)民約為樣本

近幾年越來越多的鄉(xiāng)村都制定了自己的村規(guī)民約，但筆者在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，許多村規(guī)民約或多或少地存在一些問題。筆者以湖北省堯治河村為例，以小見大，分析村規(guī)民約在制定過程中出現(xiàn)的問題。

湖北省堯治河村地處湖北省房縣、神農(nóng)架和?？悼h馬橋鎮(zhèn)交界處，屬于貧困村，近幾年在當(dāng)?shù)卮甯刹康膸ьI(lǐng)下，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和旅游業(yè)，該村逐漸成為遠(yuǎn)近聞名的文明村、富裕村，同時(shí)在村委會(huì)的組織下也制定了自己的村規(guī)民約。但是近期村委會(huì)所做出的一項(xiàng)處罰規(guī)定卻引起了爭議。湖北省?？悼h馬橋鎮(zhèn)堯治河村紀(jì)委、督辦室聯(lián)合下發(fā)了首個(gè)“人情風(fēng)”督辦處罰通報(bào)，村民嚴(yán)某、周某因違反村規(guī)大辦酒席，每人被罰2000元。”。另外，在其《堯治河村婚喪喜慶事宜管理辦法》中規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)（村“兩委”班子成員）家庭吸煙不得超過10元/盒，酒不得超過60元/瓶。我們尚且不討論該村村規(guī)民約是否經(jīng)過合法的程序而制定，僅僅從內(nèi)容上來看，該村村委會(huì)的處罰決定以及村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定有其不適之處。

其一，違背了憲法和法律面前人人平等原則。在該村村規(guī)民約中明顯對不同村民在同等情況下適用不同的規(guī)定。村規(guī)民約設(shè)立的初衷可能是好的，但結(jié)果可能適得其反。之所以會(huì)出現(xiàn)這令人啼笑皆非的煙酒檔次價(jià)位劃分標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)閭€(gè)別村干部認(rèn)為自己的身份地位高于普通村民，有更多財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配，從而進(jìn)行差別對待。

其二，侵犯了公民財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)。在該村規(guī)民約中，對村民抽煙、喝酒進(jìn)行限制，這明顯違反了我國憲法和民法中公民私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的規(guī)定。堯治河村的村規(guī)民約明顯不符合憲法和法律的規(guī)定，侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)。

其三，該村規(guī)民約違法設(shè)置行政處罰權(quán)。村規(guī)民約只是村民之間的約定，不具有行政法律法規(guī)的性質(zhì)，約定的處罰條款也是違法的。即使這種處罰權(quán)是經(jīng)過合法程序通過的，它也是不符合法律規(guī)定的。

（二）村規(guī)民約存在的主要問題

1.村規(guī)民約與國家法存在沖突

村規(guī)民約由于受地域和人口素質(zhì)的相對限制，致使我國目前許多村規(guī)民約在內(nèi)容上都不完善，有些甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在沖突。除了像堯治河村的情形外，像黔東南少數(shù)民族地區(qū)的很多村寨都有“姑娘招婿上門需要經(jīng)村委會(huì)集體討論決定”的規(guī)定，這些村規(guī)民約嚴(yán)重背離了法治精神，不利于我國法治化的進(jìn)程。

2.村規(guī)民約制定的主體和程序不規(guī)范

其實(shí)不只是堯治河村，在其他各村村規(guī)民約的制定過程中，也存在一系列問題。如有些鄉(xiāng)村在制定村規(guī)民約時(shí)沒有依照法律召開村民大會(huì)，僅僅依靠村委會(huì)相關(guān)成員的簡單討論就制定出來。這種做法非常不利于調(diào)動(dòng)村民參與政治事務(wù)的積極性，也就使村規(guī)民約流于形式。

《村民委員會(huì)組織法》第22條規(guī)定，村民大會(huì)的召開需經(jīng)過本村十八周歲以上村民過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。由于近年來進(jìn)城務(wù)工人數(shù)不斷增長、村民參與的積極性不高等原因，導(dǎo)致召開村民大會(huì)時(shí)村民數(shù)量不足法律規(guī)定的人數(shù)。然而村規(guī)民約就在這樣不合程序的過程中制定出來，沒有真正地體現(xiàn)民主，有的村規(guī)民約的制定是由當(dāng)?shù)乜h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)來完成的等等。

3.村規(guī)民約在實(shí)施中存在違法情況

村規(guī)民約的最終實(shí)施離不開執(zhí)行，但是在實(shí)際中，執(zhí)行卻出現(xiàn)了各種各樣的問題。如許多村干部把村規(guī)民約過于神圣化，實(shí)施過程中即使其和法律法規(guī)相沖突，仍然按照村規(guī)民約去執(zhí)行。有些村規(guī)民約在制定后，并沒有發(fā)生多大的效力，村規(guī)民約被束之高閣。如此實(shí)施村規(guī)民約只會(huì)降低其公信力，降低村民參與政治生活的積極性，從而使村民自治制度不能有效地落實(shí)下去。

（三）村規(guī)民約存在問題的原因分析

1.我國農(nóng)村地區(qū)客觀情況的復(fù)雜性

由于我國農(nóng)村地區(qū)地理環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也各不盡相同。在實(shí)際制定過程中，村民是制定村規(guī)民約的主體，由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，制定的村規(guī)民約顯得空洞。所制定的村規(guī)民約帶有傳統(tǒng)“家族法”的色彩，有的甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸。

2.法律法規(guī)在村規(guī)民約的規(guī)范上存在空白

村規(guī)民約由誰制定，怎樣制定，由誰執(zhí)行和監(jiān)督以及怎樣執(zhí)行和監(jiān)督等重要問題并沒有法律法規(guī)的指導(dǎo)。村規(guī)民約在廣大農(nóng)村地區(qū)作為一種重要的、具有普適性的準(zhǔn)則，理應(yīng)規(guī)范化。因此國家應(yīng)當(dāng)從立法上進(jìn)行明確界定，從而使村規(guī)民約更加規(guī)范化。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的指導(dǎo)不足

通過筆者研究發(fā)現(xiàn)，一方面，村規(guī)民約在報(bào)請備案后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有進(jìn)行審查，這就導(dǎo)致出現(xiàn)許多不符合法律規(guī)定的村規(guī)民約。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有派人在各村制定村規(guī)民約的過程中進(jìn)行有效地指導(dǎo)和監(jiān)督，制定的村規(guī)民約是否反映大多數(shù)村民的整體利益，是否違反法律法規(guī)的規(guī)定將不得而知。

三、完善鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約建設(shè)的框架構(gòu)想

湖北省堯治河村作為我國廣大農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)縮影，其村規(guī)民約存在的主要問題也是我國其他農(nóng)村地區(qū)村規(guī)民約所存在的。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從完善村規(guī)民約的原則，制定主體，制定程序和內(nèi)容這幾方面著手。

（一）完善村規(guī)民約的制定原則

首先，村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)遵循民主原則。民主原則作為其賴以存在的基礎(chǔ)，必須把民主放在首位，沒有民主，村規(guī)民約也就沒有存在的必要。村規(guī)民約的制定過程和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在民主的基礎(chǔ)上做出的，平等地體現(xiàn)每個(gè)村民的意愿，保護(hù)每個(gè)村民的利益。

其次，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)符合合法合理的原則。雖然村規(guī)民約作為一種民間規(guī)范，但它不屬于法律法規(guī)的范疇。同時(shí)村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)懲教結(jié)合，教育為主。通過村民之間所形成的輿論環(huán)境，教育、感化違反村規(guī)民約的村民，從而發(fā)揮村規(guī)民約的獨(dú)有作用。

第三，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)遵循地域性原則。村規(guī)民約作為與當(dāng)?shù)鼐o密聯(lián)系的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)充分與本村的實(shí)際情況緊密聯(lián)系起來，因地制宜。不同村莊有不同的人口規(guī)模，地理環(huán)境，歷史文化等等，因此各大鄉(xiāng)村也應(yīng)當(dāng)做到“具體問題具體分析”，與本村的實(shí)際情況緊密聯(lián)系，制定與本村發(fā)展水平、村民素質(zhì)等相適應(yīng)的村規(guī)民約。

（二）完善村規(guī)民約的制定主體

村規(guī)民約的制定主體是指有權(quán)制定、修改村規(guī)民約的機(jī)構(gòu)或者組織。村規(guī)民約的制定和修改應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循民主制度，因此其制定主體應(yīng)當(dāng)屬于全體村民。

因此村規(guī)民約的制定主體應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定，對制定主體的合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查監(jiān)督，并記錄在案。只有保障制定主體的合法性，才能使村規(guī)民約的內(nèi)容更具有規(guī)范性和約束力。

（三）完善村規(guī)民約制定程序

筆者認(rèn)為村規(guī)民約的制定過程可以借鑒法律法規(guī)的制定程序，從以下步驟進(jìn)行：

第一，調(diào)查分析。村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)實(shí)地進(jìn)行調(diào)查，了解鄉(xiāng)村的實(shí)際情況、村民的意愿，將這些調(diào)查結(jié)果進(jìn)行總結(jié)分析，作為村規(guī)民約制定的依據(jù)。

第二，擬定草案。經(jīng)過相關(guān)人員或組織的充分調(diào)查，在聽取村民的利益需求及意愿后，草擬村規(guī)民約。

第三，表決。草擬好的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民大會(huì)進(jìn)行表決。

第四，備案。村規(guī)民約在表決通過后，應(yīng)當(dāng)向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門報(bào)請備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應(yīng)當(dāng)對所報(bào)請的村規(guī)民約進(jìn)行審查，對違反法律法規(guī)，不符合國家政策的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)糾正。

（四）完善村規(guī)民約的內(nèi)容，推動(dòng)有效實(shí)施

“在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，要與時(shí)俱進(jìn)地、科學(xué)地制定村規(guī)民約，一是要求我們的村干部和村民會(huì)議必須要去全面地并且更加合理地去完善和擴(kuò)展，充實(shí)村規(guī)民約的主要內(nèi)容。主要是從道德方面來進(jìn)行具體的完善。二是要確保村規(guī)民約與憲法、法律法規(guī)和國家政策的相關(guān)規(guī)定保持一致。三是村規(guī)民約要符合國家法的具體要求，充分體現(xiàn)基層民主自治的精神。”

一方面，村規(guī)民約作為一種約束性規(guī)范，主要依靠村民之間形成的道德和輿論環(huán)境進(jìn)行約束，因此村規(guī)民約應(yīng)該加強(qiáng)這方面的規(guī)定，充分發(fā)揮村規(guī)民約的教育作用，約束村民的行為。另一方面，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)對村民合乎道德的、符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如拾金不昧、贍養(yǎng)老人等等，充分提高村民的道德水平，從而為建設(shè)和諧、文明、法治的社會(huì)主義社會(huì)發(fā)揮重要作用。

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